备注：《城市与区域规划研究》2015年第3期
摘要 本文以城市总体规划效用的发挥机制为线索，在分析问题弊端的基础上，提出了以“分解”（“分权、分时、分层、分担”）来突出核心内容进而“增效”的总体规划制度框架，思考和探索了为确保总体规划作用在垂直事权划分的行政体制下得到有效发挥而应当进行的改革创新，并根据“纲要审批、分序实施；内容合体、刚柔相济”的总体思路，对总体规划编制内容、审批程序、技术方法和实施机制提出一系列的具体建议。
关键词 城市总体规划；效用导向；改革；思路
A Study on the Reform of Implementation Effectiveness-Oriented Urban Master Plan in China WANG Fuhai QIAN Zhenghan CHEN Yelong WANG Fenfang (LAY-OUT Planning Consultants Ltd.,Shenzhen 518049, China) Abstract Within the current Chinese administrative system, there are several issues that affect the implementation effectiveness of the urban comprehensive or master plan, which should be paid more attention to in the process of the reform. Based on the analysis on exiting problems, related suggestions on reform and innovation are presented around the core concept of “decentralization” in terms of administrative power, time period, spatial level, and government department, so that the role of master plan can be fully exerted in an administrative system characterized by vertical power division. Based on the general development strategy, the paper proposes some detailed suggestions about the plan contents, examination and approval procedures, technical methods, and implementation mechanisms.
Keywords: urban master plan; effectiveness-oriented; reform; thought
“总体规划编制，越岭翻山。经社文环，无所不拈。层层汇报，轮轮修缮。成果磨完，批复难盼。一旦批复，时过境迁。拿来使用，一片茫然！”几句打油诗，道尽当前城市总体规划已成共识的诟病——编制内容复杂、审批时间冗长、实施操作困难，受到“时效”与“实效”的双重拷问。时至今日，以“静态蓝图、技术性表述、刚性控制”为特征、沿袭计划经济思维模式的总体规划编制框架，在目前经济社会环境已发生巨大变化的新时期，依旧顽强地坚守下来，并且因为主动的添加和被动的纳入，全身挂满饰物，已经成为资料性的百科全书而非实操性的施政工具，不得不说是规划界的悲哀。2010年以来，住建部结合《城乡规划法》和《城市规划编制办法》实施的反馈，开始对几大法定规划类型的编制审批要求进行调整。笔者有幸作为《城市总体规划编制与审批办法》专家组成员，并受规划司委托提出了与主力团队平行的建议方案，本文并非严格意义上的学术论文，而是该建议方案主要思路的简要阐述。
1基于效用导向的总体规划问题分析
规划编以致用、用以求善。“效用”一词，分拆理解就是“功效”和“作用”。规划效用好，不仅有过程涵义（规划能用、好用），而且有结果涵义（实施效果好）。显然，规划效用的分析不能脱离使用主体。在我国城镇体系规划－总体规划－详细规划的体系架构中，规划意图分级传递、层层落实，城市总体规划是其中承上启下的重要一环。在政府行政垂直事权划分的前提下，针对不同政府主体，其效用体现在以下三方面：①上级政府的宏观调控依据：落实上级政府对城市的发展要求并作为日后监管依据；②本级政府的空间综合部署：是本级政府统一思想、综合城市发展和建设各项部署的工具；③下级政府的分层落实依据：指导下级政府和各个部门编制下一层次规划，下达发展任务和管理要求（图1）。围绕这一效用机制，对照规划实践，最核心的问题在于两点：
1.1规划事权和编制内容以及审批程序不统一
规划建设事务主要还是地方政府事权，上级政府起到指导和监管的职责，这就意味着上级政府不能（其实也不用）完全干预地方政府编制的总体规划内容。而现行做法是纲要审查、成果审批，什么都管，审批重点不清晰，加之多个部门的利益杯葛其中，拖长了审批周期，而且如何通过批复的总体规划成果对下进行监督管理并不清晰。再者，总体规划中的强制性内容调整需上级政府同意，而强制性内容中又往往包括纯粹的地方性事务（试想深圳某个公共设施用地调整需要国务院批准调整深圳城市总体规划），这种做法不仅欠缺操作性，而且也无形加重了总体规划编制和修改的程序成本。由此导致的结果就是地方政府为避免繁琐，将总体规划内容形式化。
1.2总体规划的内容体系和实施要求不对应
在我国的规划法规体系中，“规划的实施”是一个广义的概念，包括了城乡开发建设、城市更新、空间资源保护、下层级规划落实和规划许可管理等内容。总体规划由于其宏观性和战略性，很难直接指导具体的建设行为，其实施应当体现在谋划发展空间、作为下层次规划编制依据和指导具体空间政策制定等方面。而目前总体规划内容繁复，面面俱到，真正可
供“实施”的内容却不多，例如：表达偏重技术性、蓝图式，没有突出在宏观层次具有控制性的具体需要操作和落实的内容；强制性内容不强制，引导性内容难引导，部分内容（例如建设用地布局）过于僵化，欠缺面向操作的弹性；仅重视用地、设施等静态布局，欠缺对城市空间管理政策的安排，相关部门和下级政府不知道要根据城市总体规划做什么；等等。这样的总体规划内容，再加之欠缺后续一整套的动态实施机制，势必难以被奉为“综合部署”和“管理依据”，并由此导致其严肃性和公共政策地位大大下降（陈为邦，2012）。
2城市总体规划的改革方向与其效用发挥机制
城市总体规划是一定时期内城市政府对城市建设和空间资源管理的综合部署和统筹安排，既体现了城市政府的施政意志，也应当作为政府和社会遵守的行为规范。从目前业界已达成的共识来看，城市总体规划作为城市规划编制的第一阶段，应当突出以下几个特性：
战略方向性。城市总体规划作为政府宏观调控的手段之一，应重点研究城市发展的战略性内容，把控城市发展方向，统一思想，并将其上升为政府的共同意志（赵民、郝晋伟，2012）。
结构引导性。城市总体规划主要对城市未来空间结构和布局进行安排，引导城市空间的演变方向，确定重大开发建设行为，而非具体的建设项目安排。
管理政策性。城市规划是国家实施宏观调控的手段之一；是对城市未来空间架构和演变主体的安排；是管理城市的工具之一（孙施文，2005）。城市总体规划作为城市政府在空间管理的重要工具，应当起到政策平台的作用，有效发挥对各项空间管理和土地利用行为的管控作用，确保政府政策形成合力。
动态调适性。城市总体规划仅能代表一定时期、一定环境下对未来城市发展的谋划，需要充分预留弹性，建立与时俱进的维护调整机制，确保其科学性和适应性。
在上述定位前提下，城市总体规划效用发挥机制可以用分权、分时、分层、分担来进行“分解”，剥除诸多不具备整体影响力和行政操作力的内容，相应地，总体规划工作的内容和程序改革也应围绕四个“分”进行设计和调整。
（1）分权：基于政府事权的垂直划分，应当针对不同层级政府对规划管理的需求重构总体规划的内容体系，并保证审批要求和内容体系的对应关系。例如，上级政府关注规模控制和区域协调事项，这部分内容就应当由上级政府审批，并据此开展事后监管；下级政府关注如何落实，城市总体规划对于下层级工作要求应有独立明晰的内容部署。
（2）分时：城市发展中面临的诸多不确定因素，决定了城市总体规划在其规划期限（一般为二十年）中不可能一劳永逸。除了城市总体规划在编制中应保证工作内容的弹性之外，还应根据“近实远虚”的原则，谋划不同阶段城市发展的侧重点和思路，并通过目前已行之有效的“城市总体规划－近期建设规划－年度实施计划”体系，将其落实到具体建设行为。
（3）分层：规划的“传递”作用本身就是规划实施的一部分，尤其对于规模较大城市而言，直接利用城市总体规划指导编制控制性详细规划基本不可行。城市总体规划应明确提出指导下层次规划编制的前置性要求，例如定位、规模和开发强度等，类似“控制性总规”，较大城市划分片区，中小城市划分控规单元，即可避免总体规划因将用地硬性划分至“大类”而越俎代庖，又可减少下层次规划编制的随意性，不仅维护了整个法定规划体系的严肃性，而且也体现了城市总体规划效用的发挥。
（4）分担：城市的综合性决定了总体规划涉及诸多部门职责和专项内容，当前的做法是将涉及的内容尽可能多地“纳入”城市总体规划平台，造成城市总体规划无所不包、负重难行。在城市宏观与系统层面，各类建设内容的综合协调安排，可以利用不同层面的规划平台如控规、近期和专项等进行操作，也需要运用规则、政策等平台，分担城市总体规划的内
容，发挥城市总体规划难以承担的重任。在常规的土地利用和设施布局以外，还应当重视不同类型、不同行业政策的分别落实，分行为制定不同的管理要求（例如城市更新片区的划分、交通管治措施的分区落实），而非简单的停留在大而全的静态蓝图。这样，总体规划才能应当分清主次轻重，强化重点内容并做准做实，提高科学性、权威性和实效性。
3具体思路与建议
城市总体规划效用的有效发挥，不仅仅是总体规划内容本身的要求，而是应当围绕其效用机制建立一整套的工作机制。我们确立了“纲要审批、分序实施；内容合体、刚柔相济”的总体思路，对城市总体规划编制内容、审批程序、技术方法和实施机制提出一系列的具体建议。
3.1精简城市总体规划内容
3.1.1内容体系“增肌减脂”
重新构建总体规划编制内容体系的逻辑框架，将原有的编制内容分类归集，构建由内容表述到工作安排的逻辑框架，具体包括“目标策略、布局结构、支撑体系、分区策略及实施指引”等五大部分内容（图2）。其中，“分区策略”对应“分层”要求，落实规划传递，将城市按照分区或者控规单元梳理相应发展要求、规模指标、控制要素、设施布局等内容，作为下层次规划编制的依据，进而实现城市总体规划对下层次规划的有效指导；“实施指引”则梳理整合相关的开发建设和空间管理要求，将其落实到不同部门、不同地区和不同时序，发挥城市总体规划“行政手册”的作用。
在内容体系重构的基础上，重点精简以下方面的内容：
（1）鉴于近期建设规划地位的提高和其与国民经济与社会发展五年规划的同步性，将其从城市总体规划中剥离，单独进行编制；
（2）简化城市总体规划中可以或者应当需要通过下层次规划或专项规划进行细化落实的内容，仅提出主要策略和核心要求，例如具体用地功能的划分、“五线”具体范围、具体道路设计等；
（3）简化已有法规、规范和标准已有明确要求的重复性内容，如防灾规划中建筑物抗震设防标准的要求等；
（4）精简本级对下级发展限定过多过细、下级“突破”意愿较大、总体规划无法真正落实的内容，转而确定基本“底线”和“规则”，例如开发强度控制等内容。
在精简无效且过于琐细的内容同时，城市总体规划应根据新时期的发展形势和地方治理的实际需要，增加统筹性、管理性、协调性内容：
（1）汲取浙江、江苏等地城乡总体规划的有效经验，在城镇体系规划中增补有关城乡统筹的内容，从促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置的角度出发，提出乡村地区发展思路和管控要求，变原来就点论点的体系规划为点、线、面结合的“全域规划”。
（2）在精简原来技术性表达和蓝图式描述的基础上，补充管理性内容，将规划发展意图转化为可遵照实施的行为规则与实施政策，解决“怎么做”的问题。
（3）加强与同级别规划之间的协调，强化其它法定规划需要在城市空间方面贯彻落实的内容，加强对于关键要素的衔接分析和落实，例如与土地利用规划中关于建设用地指标和布局的衔接等（图3）。
3.1.2工作要求“因地制宜”
城市规模不同、类型不同，城市总体规划在当地政府规划实施中的效用也有所不同。因此，总体规划的工作侧重点和深度应根据当地城市的实际需要进行灵活调整，更好地发挥作用。
（1）根据城市规模确定工作深度。对不同规模等级城市，总体规划对于具体空间管理的作用机制是不同的，较大的城市需要下层次规划传递，而较小的城市则可落实到具体空间。许多小县城，总体规划要部分发挥控规的作用。因此，应根据不同规模的城市，提出编制的不同深度要求，大都市城市总体规划不宜做细，而小县城总体规划就有可能将各类用地设施
落实到具体界线，发挥对具体建设的指导作用。
（2）根据城市发展阶段确定核心内容。处于新建或扩张阶段的城市，通常以建设内容为主导，空间结构、支撑体系都面临重构问题，编制内容应侧重对宏观目标策略、结构布局与各类设施的落实以及开发建设时序安排等，以有效推进城市整体的发展建设。而处于内涵提升阶段的城市，布局结构相对稳定，主要面临城市更新与内涵提升，建设需求相对减少，管理性需求增多，规划内容应更多强调城市更新、存量优化和各类管理政策。介于两者之间的城市，既有外延扩展的建设需求，又有内涵提升的管理要求，在编制内容上则相对要求全面。
（3）根据城市特质确定规划编制重点。随着城市特色化发展的趋势，不同城市职能和发展的价值取向不尽相同。从加强总体规划针对性、减少工作繁复程度的角度考虑，总体规划工作框架中的支撑体系可根据城市发展的价值取向有所取舍、侧重，不必面面俱到、同等深度对待。例如，历史文化名城就应当对自然人文资源的保护、城市景观塑造等多下笔墨，而处于工业职能向综合性职能转变中的城市则应关注城市公共服务设施的完善与提升。
3.2简化工作程序
3.2.1纲要审查、成果核准
现行总体规划审批制度中设计了“纲要审查、成果审批”两个阶段，其本意是让上级审批机关提前介入规划编制，以免规划编制在不符合要求的情况下推进、多走弯路。而目前实际操作来看，纲要阶段和成果阶段没有拉开层次，在不清楚上级关注重点的情况下，往往到了初步成果阶段才提请纲要审查，不仅拖长了工作周期，而且使得审查重点过于游离，无法落实上级政府监管重点。
建议遵循“一级政府一级事权”的原则，充分利用纲要审查这一法定程序，将纲要作为上级政府干预地方政府总体规划编制的核心环节，区分上报内容和本级审批内容的编制要求，拉开纲要与成果内容的编制层次（官大雨，2010）。纲要内容应针对上级政府审查需要量身定做，单独成册；将部际联审前置到纲要阶段，部省联合组织专家和部门进行审查，减少会议次数；建设部组织召开部际联席会议进行规划协调；纲要有明文批复后方进行成果深化完善，避免成果返工；纲要的内容即为今后上级政府进行规划督查的对象与依据。
与此同时，城市总体规划成果阶段采用“本级审查，上级核准”的方式进行。成果内容需严格按照已批复的纲要进行编制，规划成果技术性内容由地方政府自我审查，部省仅对成果是否符合纲要进行核准，并检查其是否符合法定程序。成果核准后，不必召开会议，直接提请国务院批复。
3.2.2简化前期申请要求
规划不合用当修改甚至修编。然而无论何种情形下的城市总体规划修改都需报审批机关同意，这一规定有不合理之处。建议明确不同情形下城市总体规划修改修编的定向管理要求：对于现总体规划有效期截止的、上层城乡规划变更明确提出修编规划要求的以及行政区划发生调整确需修编的等情况，应采用“默认”规则，城市政府向审批机关通报备案即可，审批机关无权干预；对于其它原因经评估有全局影响需修编规划的，涉及到原已批复的纲要调整，事关上级政府事权，才应当提交专题论证申请上级政府同意。
以国务院审批的城市总体规划为例，按照“前期简化、纲要审查、成果核准”的思路，
对总体规划具体审批工作程序的调整建议如图4。
3.3创新和改善技术方法
3.3.1强化基于发展规律的城市空间供需分析
总体规划以往的工作方法中，比较关注城市布局结构的空间演绎和空间资源的适用性评估，其用地布局是建立在静态的空间供给条件分析上的，而比较忽略城市空间的生长逻辑及其对于空间资源的阶段性需求。城市总体规划“不接地气”，对于用地布局的指导作用有限，乃至出现“睡城”、“鬼城”的问题皆缘于此。为此，应当重点补充空间资源需求分析，在因地制宜分析城市客观发展规律的基础上，总结判断社会经济发展对于空间资源的阶段性需求，对症下药，将空间资源的供给与需求对应起来（丁成日，2009），并落实到量（数量）、质（标准）、位（布局）、时（时序）上，使总体规划能切实服务于城市空间发展需求，根治重理想轻现实、重终极蓝图而轻发展步骤的弊端。
3.3.2建立刚柔相济的空间要素管控手段
总体规划内容“该硬的难硬，该软的不软”，内容的刚性与弹性讨论由来以久。实践证明，在每一类要素管控中，过于刚性则无法遵照落实，且削弱了总体规划的权威性和严肃性，过于弹性则起不到该有的管控作用，用地规模和布局的控制便是一例。合理的选择是刚柔相济，针对每一类要素的管控要求，刚性设定底线，弹性应对变化，同时在处理方式上注重通则化与个案式相结合，将该管的管起来，将管不了在设定底线后放出去。此处仅举相关三例。
（1）图形管理、数量控制与程序管理相结合，强化用地规模和布局管控
以往总体规划在确定建设用地规模之后，僵化地落实到用地布局规划图，混淆了指标控制和边界控制两个概念，既无法控制用地规模，也难以约束城区蔓延。合理的做法是“控制底线、约束边界、弹性生长、分类管理”。
具体到做法上，首先，引入反规划思路，划出确保城市可持续发展的“底线”，即城市建设不可触碰的区域；其次，给定规划期内城市空间增长边界，城区建设范围不得超越增长边界；再次，划定建议的规划建设用地范围，鼓励城市空间在此范围内扩展。规划建设用地范围与城市空间增长边界之间即为城市建设弹性空间，城市建设可以扩展到弹性空间，但应保持指标上不超过总体规划模的限制。为此，可以对弹性空间内的用地开发制定门槛较高的审批要求，鼓励建设行为向规划用地范围内集中（图5）。
（2）淡化用地分类落实，强化重要设施的空间落地
以往城市总体规划的用地分类规划布局只是流于形式，难以指导具体建设，但如果又完全不加以控制，则又无法体现规划意图，进而影响整个城市空间结构的构建。因此，建议在城市总体规划中淡化用地分类管控的要求，用地布局仅为结构性、示意性，落实到功能区及相对独立片区即可。但对于具有全局性、关键性影响的重要设施（无论其影响是正面或者负面），均应在城市总体规划中确定具体选址布局，并作为刚性内容，以免影响整个城市的空间布局。例如，体育中心对周边开发和交通都有巨大影响，应当在城市总体规划中确定项目位置（用地规模可以另行落实），做好预留和衔接；对于有巨大负面影响的设施如核电站等，更应在总体规划中确定并落实防护要求。
（3）按“二八原则”区分重点与非重点空间，实行分级弹性管控
城市建设并非一蹴而就，规划的实施也是分步推进的。在不同的发展时期，城市规划对不同的空间资源关注程度是不一样的。例如，规划策略是优化提升城市核心区，则核心区的城市更新资源关注优先度高。同时，在市场经济条件下，政府对于城市建设起到的是引导、管控作用，真正的建设主体很大程度上还是市场。面对巨量的开发建设行为，面面俱到的管理做不到也没有必要。因此，在城市总体规划层面，应当在前述空间供需分析的基础上，根据资源的战略价值，明确规划重点监控的节点区域，提出更为细致的规划建设管控要求，对于其余地区则实行通则化管理。一般而言，政府只需对城市20%的重点地域和重大建设行为进行主导控制，而其余80%的地域应交给市场和社会自发建设，政府只做必要的通则化的引导和规范。
3.3.3合理调整规划的强制性内容
强制性内容是树立城市总体规划严肃性和权威性的重要支柱。强制性内容不容更改、必须遵照实施，因此其内容不宜过泛过虚且应具备操作性。当前城市总体规划强制性内容规定的主要是一些底线控制的要求，诸如规模控制、不同类型控制开发地域的界线等等。然而，城市总体规划的宏观性、战略性决定了其无法将各类界线落实，因此强制性内容只是在文字上体现强制，而无法体现在图纸上。
强制性内容是规划传递发挥效能的重要媒介，规划层层落实的，首先就应当是强制性内容（蒋伶、陈定荣，2012）。因此，强制性内容可分为三类：一是上级政府确定的，本级政府无权更改、必需无条件落实的，事实上前述获得上级政府批准的总体规划纲要，除了较虚的不具备操作性的内容外，诸如规模控制要求、区域事务协调要求、区域性设施布局等，都是强制性内容；二是本级政府可操作的、对于落实规划意图有关键作用的内容，例如确定重大设施选址、控制开发地域等等；第三类是下级政府必须遵照实施的，例如城市总体规划对于下属各个城镇发展规模的控制、禁止建设片区的划定等。强制性内容不仅是规划的表述语气的差异，而且应当是总体规划的“核心实施方案”，更应当作为事后监管追责的依据。
值得一提的是，为体现城市总体规划的管制性和政策性，应重新考虑强制性内容的表达方式。例如，同样是落实基本生态控制线的要求，一个方案是在图纸上具体落线，另一个方案是采用如下的文字表述；“划定基本生态控制线，其面积不得少于城市土地面积的二分之一，市人民政府应当将基本生态控制线落实到具体界址并配套具体管理规定加以公布……”，虽然图纸表达更加形象生动，但粗略的划线反而无助于具体实施，进而影响规划权威性，反不如规范严谨的文字表达有效。
3.4完善规划实施机制
3.4.1建立总体规划—近期建设规划—年度实施计划的动态实施机制
前已述及，城市总体规划的实施并非其自身就能解决的，“规划法”及之前多部委两次联合发文要求，强化近期建设规划对于实施总体规划、发挥规划宏观作用的价值，这一点被绝大多数城市忽视了。而近几年深圳、广州等地的探索证明，提升近期建设规划地位，通过近期建设规划和年度实施计划将城市总体规划要求聚焦、落实到五年并进一步至年度，可以作为“三规合一”的技术平台，依托建设项目和土地供应有效地落实总体规划意图（邹兵，2003；黎云、吴超等，2006）。在此基础上，应当继续强化近期建设规划在一届政府施政期内的平台作用，建立“近期建设规划”和“国民经济与社会发展五年规划”的“双平台”关系，前者统筹空间资源，后者统筹公共投资项目和资金，保证经济社会发展目标和各项建设任务及时并有效落实（图6）。
3.4.2通过近期建设规划滚动编制与实施简化城市总体规划动态维护机制
根据影响程度的不同，城市总体规划的内容修改可以分为修编和调整两类。其中，修编是全局性的调整，适用于前面提到的规划编制程序；而调整是指局部性的改动，不会影响城市全盘建设部署的变更和上级政府已确定的纲要，如调整每次都另起炉灶单独修改，徒费人力物力。因此，应当充分利用好近期建设规划这一法定工具，通过五年一度的近期建设规划滚动编制，定期评估城市总体规划实施效果，附带解决城市总体规划内容的调整问题。此外，通过近期建设规划，还可进一步强化城市总体规划与其他法定规划的动态协调问题，顺应和引导部门规划的调整，加强与其他规划的协调和制约。
值得说明的是，根据前述对强制性内容调整的建议，是否涉及强制性内容不应当作为规划修编和调整的划分标准。强制性内容中亦有许多为地方事务，城市政府可以通过近期建设规划调整、补充或者完善原来总体规划确定的强制性内容。
3.4.3鼓励城市政府在城市总体规划批复后制定并发布“总体规划实施计划”
规划的灵魂在于实施。现行城市总体规划成果方式为文本与图纸，及说明书、专题研究报告等，文本属于非法律、非文件、非技术、非政策的“四不像”，难以指导规划的复杂系统之实施操作，而说明书及专题报告侧重于技术性解释，离实施更远。如此看来，比较有效的成果依然是那张规划总图——前面讨论了以用地分类之大类绘就的总图之不靠谱！所以，总体规划的表达方式也是影响其效用的一个方面。
建议总体规划工作增加一项必要成果——“总体规划实施方案”，作为城市政府实施总体规划的行政计划。具体内容包括：①详细列明规划的保护、更新、建设和经营行为；②具体阐述达至规划意图的公共政策；③明确各项工作的部门职责；④排出实施规划的时间表；⑤建立规划实施的协调推进机制。
4结语
由于本次《城市总体规划编制与审批办法》的建议方案突出行政上的可操作性，我们将方案定位为“保守中的激进”。保守，指把城市总体规划改革的范围控制在建设部主管全国城乡规划工作可操控的框架之内，突出纵向改进；激进，则力求大刀阔斧地砍内容，快刀斩乱麻地削减程序，将好钢用在刀刃上即对城市产生全局性、关键性的内容上，这几“刀”下
去，力求使城市总体规划在“内循环”中放弃追求“完善”，少就是多，简更有效，进而大大提高城市总体规划的“效用”。
但从严格意义上来说，这次工作的如此定位本身，只能导出城市总体规划的“改良”而非“改革”方案。我们心目中的城市总体规划改革，至少要触及（本次我们有意回避了的）两个关键性的问题，要触及规划体系的“外循环”，且均与城市总体规划的地位有关。
（1）城市总体规划要否法定的问题
世界上绝大多数国家不把宏观层面的规划设为法定规划，一方面缘于其与实际操作的距离，另一方面也缘于中央和地方的分权制度。从我国规划体系的沿袭来看，法定的总体规划制度基于中央集权的国情和计划经济的传统，但正如行政审批制度的改革，随着市场经济力度的增大，计划的成分削弱，中央管控方式改变，地方自主权在增大，城市总体规划作为上级审批的法定规划的基础条件也在发生变化。
上级政府和地方政府的博弈，使得城市总体规划对规模、定位等主观性及攀比性内容过度重视，反而忽视城市的客观发展规律和供需关系，对城市科学理性的发展判断湮没于领导意志和政治正确的要求。从这个角度讲，对一个城市长期发展的勾画，由于不确定性和主观性的存在，用法定的形式进行表达，是不科学的。
如果城市总体规划不作为法定规划而只是上下沟通并以地方为主的策略性规划，相应的制度应该进行“改革式”调整，我们可以考虑有三点：①上级政府以国土规划（或类似规划）的形式下达城市空间发展的指导要求和约束条件；②城市总体规划从技术理性的角度分析城市可能的发展前景并提出应对措施（类似香港的发展策略，在多方案中寻找“最大公约数”，一方面形成近期行动计划，同时保留未来更多的可能性）；③将近期建设规划上升到法定规划地位，五年的期限与地方政府任期结合，作为每届政府城市建设方面的施政纲领。
（2）城市总体规划能否统筹的问题
随着城镇化快速发展，空间要素的价值迅猛提高，许多部门把手伸向了空间规划，造成了政出多门、各自宣称拥有综合统筹功能的混乱局面，城市总体规划先是被逼到了“建设规划”的边缘化境地，继而甚至被排除在官方定义的“空间规划体系”之外，严重违背了城市作为社会经济运行中心，各种要素应当围绕城市进行统筹的效益原则！
在市场经济时代，空间资源和财政资源一样，都是政府进行宏观调控的重要手段，城市总体规划作为一个城市宏观层面的空间政策，具有对城市经济社会活动实施调控的重要作用和意义。但是，城市空间作为一个包括了土地资源，也包括了土地承载的基础设施、各种建构物和生产生活环境空间的概念，在我国当前的部门架构中其管理权利支离破碎、各有所属，导致空间政策很难形成真正的合力。而城市总体规划恰恰应挺身而出，承担其空间政策梳理整合、形成政府空间治理思路的职责。
与此同时，城市空间效益又是一个多元复合的概念，涉及经济、社会、环境、历史、文化等综合方面，难以简单量化，不能用类似GDP这样的单一指标进行衡量，也不能简单引申到地均GDP指标，这就给“城市空间治理”效果的评估带来极大难度。因此，城市总体规划就不可能像土地利用总体规划那样，抓紧一点（例如土地供应指标）不及其余，高压似地强化自上而下的话语权，只有引入现代治理理念，通过建立有效的多方参与决策机制，才能发挥实效。这样才能拨乱反正，重树“城市与区域规划”在空间规划体系的主导地位，总体规划制度的“改革式”调整才能开展！
大制度如此，大环境如此，城市总体规划只能独修其身、强化实效，才是生存之道。
参考文献：
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[3] 孙施文：《现代城市规划理论》，中国建筑工业出版社，2005年。
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[5] 丁成日：“城乡规划法对城市总体规划的挑战及其对策”，《城市规划》，2009年第2期。
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[7] 邹兵：“探索城市总体规划的实施机制——深圳市城市总体规划检讨与对策”，《城市规划汇刊》，2003年第2期。
[8] 黎云、吴超等：“新时期广州城市总体规划工作体系的探索”，《2006年中国城市规划年会论文集》，2006年。