作者：孙施文 王富海
备注：此文发表于《城市规划汇刊》2000年6月
［摘要］：本文阐述了城市规划政策与城市公共政策之间的关系, 并在揭示了城市公共政策特征的基础上, 对城市规划政策 的组成及其实施的保障机制等方面进行了探讨。
［关键词］：城市公共政策；城规政策；总规实施政策
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城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分, 城市规划的开展始终是在城市政策的支持下才能进行, 但我国的城市规划由于历史与政治架构的原因却对此很少关注,由此而导致了许多问题的产生, 而这些问题的解决则有赖于对政策的重视和相关研究的开展, 并从这些方面再来反观城市规划本身的内容、程序和改革, 这是保证城市规划实施实效性的重要方面。
从广义上讲, 政策是一个覆盖面广泛的概念, 它包括了管理部门所提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。所以, 公共政策包括了法律法规, 只是法律法规是更加规范和稳定的政策。从狭义上讲, 公共政策是与法律法规相对应的, 以政府的规章为主要形式, 比法律法规更具有可变性, 不如法律法规规范、严格和精确。因此, 城市规划应该是城市政府部门的公共政策之一部分。在本文中所涉及的政策的含义主要以狭义的理解为主, 在涉及到法律法规的内容将予以特别地指出。有关公共政策的研究有大量的中外文献可以参阅(如, 张国庆, 1997 ;Ham and Hill , 1993 ; Hill , 1993 等) , 本文的目的并不在于对普遍的公共政策进行论述, 主要是围绕着城市规划本身的内容和要求, 针对于城市规划实施过程中所涉及的相关方面, 对由城市规划所引发的或直接相关的公共政策进行探讨。它的目的在于理解城市规划如何从过去依据图纸来规范城市建设活动, 逐步转变为依据政策来引导和控制城市发展的过程所需要具备的特征与相应的条件。在以图纸作为依据来规范建设活动中, 存在着一些问题, 如, 比较注重对建设活动的控制而较少引导; 以土地使用的分类和功能来对建设项目进行规定; 图纸的终极状态意味更加浓重, 而偏少对如何实施的内容的关注; 往往只为少数专业人士所理解而无法为公众所认识而起到引导作用等等。当然, 笔者这样说并不是要否定规划图纸或图则的规范性和法定性, 而是说, 在规划实施的过程中, 政策理应承担的更多职能, 而从另一方面说, 作为法定规划的图纸同样是规划政策的一个重要组成部分(因此, 对规划图纸的解读应当也是围绕着政策的含义来进行) 。这里强调政策的重要性的目的在于, 政策的作用将更多地侧重于引导, 引导并非只是强制性的, 而图纸和图则的作用在某种程度上更注重控制(尤其是在“一书两证”制度的保证之下) , 其作用方式却是强制性的。引导和控制两者是相辅相成的,缺少其中的任何一个都会影响到城市规划整体作用的发挥。
城市规划的实际发展也验证了城市规划必须也必然向城市公共政策的转变。从60 年代以来, 城市规划已经将规划理念从对规划图(plan 和plans) 的编制转向对规划过程(planning) 的重视, 认为规划的关键在于规划(plan和plans) 的实施(Hall , 1992) 。在这个过程中, 规划图所起的是未来目标引示的作用, 而政策则充当了如何一步一步地去实现目标、如何开展行动的指导。因此, 在规划的整个体系中, 规划政策成为规划工作的重点所在。Healey等人(1995) 通过对英国城市规划制度的回顾, 提出到80 年代, 发展规划已经不再是提供确切的蓝图, 而是成为规划政策原则的集成, 并依此而使规划(planning) 内在地联系成为一个基本的框架。由此, 城市规划才有可能真正地担当起引导和控制城市发展和建设的作用。
从城市的角度出发, 可以认为, 所有关于城市发展的政策应当是一个完整的系统和体系。从城市管理的职能划分出发, 人们对城市规划相关政策的研究主要集中在土地使用、空间、景观等物质性方面, 尽管深知无论怎样界定, 城市规划肯定是与城市中的各项组成要素紧密相关的, 与城市规划相关的所有政策, 应当与城市政府的所有其他政策是相互匹配的, 相互促进的。
城市规划的内容实际上已经涵盖了城市发展的所有方面, 它们互相地交织在一起, 因此, 其基本的内容应当是城市其他各项政策的起点和最终归结。一方面, 就城市规划和城市社会的相互关系而言, 存在着两方面的内容要求: 一是城市规划必须切实反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向; 二是城市各个方面的未来发展必须是在城市规划所确立的基本框架之中。而协调好这两方面的关系, 应当是城市政府政策架构及机制中的核心。另一方面, 城市的公共政策所存在的制度背景应当为建立这样的互动关系起到支撑的作用。
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城市规划政策是城市公共政策的一个重要组成部分,因此, 城市规划政策应当符合城市公共政策的基本要求。由于过去人们对政策方面的研究较少, 首先要对公共政策的一些主要内容和特点以及价值标准作简要论述, 目的在于明确城市规划政策的基本框架, 清楚城市规划作为公共政策的基本类型与应当具备的特征, 而这些价值标准为评判城市规划政策提供了基本的准则, 是研究城市规划政策的目标和方向。
2.1公共政策的类型及与城市规划政策的相关性
关于公共政策的类型, 可以作如下划分(张国庆,1997) , 但很明显, 其中的分类有相重叠的成分, 但出于理解公共政策性质的多方面性的考虑, 暂且以公共政策中的一般划分作相应的讨论。
2.1.1 目的型与手段型政策
目的型政策是带有方向性的政策, 一般综合性、概括性较强, 作为引导性的城市规划政策在整体上应当是以目的型政策为主, 尤其是以城市总体规划为基础的政策陈述。但所有目的型的手段都有必要有手段型的政策作为支撑。手段型政策则是为前者得以贯彻而制定的具有针对性的政策。在规划领域中, 运用于城市建设和开发控制的政策则主要是手段型的政策。所有的手段型政策必须与规划的目标相对应, 使得这些手段都是为了实现一定的规划目标。
2.1.2 改造型与调整型政策
改造型政策是为改造现行体制的弊病而制定的政策,具有相当的整体性, 调整型政策则是要调整现行系统的某些不适应的环节, 具有清晰的局部性。这是激进改革和渐进改革思想在政策领域的反映, 同样, 两者之间的关系应当是辩证的。相对而言, 以城市总体规划为基础的政策序列应当是以改造型的政策为主体, 因为, 总体规划在理论上是基于城市发展的结构性转变, 寻求完整整体的目标实现; 而以详细规划和发展控制为基础的政策序列则与操作实务相关联, 政策具有相对的延续性, 因此, 所需要的是带有微调性质的政策。
2.1.3 创新型与改良型政策
创新型政策是指那些首次制定和实施的政策, 因而难度较高, 且具有不确定性, 改良型政策则是指修正后的政策, 虽然难度较低, 但政策效果亦不一定尽如人意。这两种政策类型中的辩证关系也是显而易见的。创新型与改良型政策在城市规划的各个阶段和各个方面都会出现, 具有同等重要的地位。针对于当前城市规划的现状而言, 创新型政策更为迫切, 原因在于过去城市规划领域中相关的政策陈述非常欠缺, 因此就需要有这样的创新。但这些创新型政策在经历了一段时间的实践之后, 必然需要进行改良, 而不应将重心放在整体性的重新制定。
2.1.4 对策型与引导型政策
对策型政策是为了解决公共政策过程中的随机干扰现象, 具有战术性、灵活性的特点, 引导型政策则要解决引导社会发展方向或公众舆论的问题, 具有战略性、长期性的特点。这两种类型的划分对于城市规划而言, 具有同样重要的意义。城市规划在本质上就是要解决好这两者之间的关系。城市规划过去主要针对战略性、长期性的内容,而较少关注当时当地的问题, 从而为城市规划带来了许多被动, 但城市规划要解决好这一问题, 关键则在于如何将引导型的政策与对策型的政策相结合起来, 从而完善规划政策的体系, 使近期行为为长远目标的实现作出贡献。
2.1.5 直接型与间接型政策
直接型政策是对特定的社会问题具有直接效果的政策, 具有速效性, 间接型政策是对非特定的社会问题普遍具有一定影响的政策, 具有过程性。从总体上讲, 城市规划对社会经济的影响是间接的, 但这种间接型的作用却直接规定了城市社会经济发展的背景, 同时, 社会经济发展则直接地规定了城市规划本身的内容, 因此, 规划政策对社会经济发展相关的政策是间接型的, 这就要求在制定和实施这类政策时要充分估计到社会经济发展的扩展效应。城市规划对城市土地使用、空间发展、环境整治等方面的作用是直接的, 这种直接的作用最终会透过对社会经济发展的作用而影响到规划的后续决策和规划自身的内容。因此, 规划政策必须对政策的作用进行全面而充分的评估。
2.1.6 理性与超理性政策
理性政策将人类的思维和行为都假定为是理性的, 并以此为前提进行政策选择, 超理性政策则根据系统中的超理性因素制定政策模式。理性是科学追求的目标, 城市规划自诞生之日起就在此方向上不断发展。而现状的城市规划基本是仍然是以理性作为社会发展机制的假定的, 但还是应当清醒的是社会发展过程中非理性因素的存在。而且, 从认识论的角度讲, 纯粹理性是有其边界的。H. Simon则充分论证了理性有限性。对于城市规划而言,规划过程中的很多操作也恰恰是不具理性依据的。人们要有超理性思维的建立, 至少诸如房地产开发决策中所存在的非理性是人们必须要警觉的。人们只有依循这样的决策机制才能采取相应的手段来维持规划所追求的目标的实现。
2.1.7 程序决策型政策
程序决策型政策主要依靠逻辑推理制定政策, 主要用于知识积累不足、政策信息量不够或相关政策者意见分歧的政策环境。正由于非理性因素的存在, 规划过程又涉及到社会的各个方面, 而且由于上述原因, 要保证规划决定的有效性和为社会所接受, 决策程序的预先规定则是重要的基础。在我国城市规划的法律法规中对程序性的内容涉及较少, 因此, 就更有必要在政策上予以保障。而公众参与在规划领域中的广泛推进, 对此的要求则会越益显著。
2.2公共政策的基本价值取向
公共政策的基本价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此, 价值标准的确认和选择是公共政策的决定性的因素之一。公共政策最基本的、必须遵从的价值标准有以下若干方面(规划也同样如此) :
2.2.1政治公正标准
现代民主政治的几乎一切基本原则直接构成了现代公共政策政治公正价值标准的基础。在这些原则的基础上,公共政策过程中的政治公正原则主要集中在两点上: 第一, 公民及公民团体对于公共政策制定过程的参与权, 与此相联系, 除法律特别规定保密外, 现代公共政策讲求政策制定过程的透明度, 讲求公众发表意见的合法途径, 讲求新闻监督。只有具备一定的公开性, 公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公众的利益。第二, 公共政策必须符合利益普惠的原则。利益普惠主要是指, 公共政策由其性质所决定, 其目的在于为全体公民谋取利益, 而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。据此, 每个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。当然, 一项公共政策, 尤其是方面性的公共政策不可以同时满足全体公民的愿望或要求, 但只要是公共政策就必须符合某种公众认可且法律确认的规则。
2.2.2经济效益标准
经济效益标准是任何政策都必须严肃考虑的问题。公共政策的特殊性在于支出的每一分钱都是纳税人的钱, 从政治权力来源上说, 都是委托人的钱。因此, 不允许浪费哪怕是一分一厘。一般而论, 最佳的投入产出比是经济效益标准的主要判别标准。当然, 这里的投入与产出, 并非是指建一个项目的投入与产出, 而是指推行一项政策所投入的人力、物力、财力等的内容与政策产出之间的比例关系。
2.2.3社会可行标准
社会可行性标准主要是指, 一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地加以推行。具体来说, 社会可行性标准包括两层意思: 第一, 既定的政策至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈的抵制, 最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持。这说明本政策有着良好的市民基础。第二, 既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题, 而是直接造福于民、造福于社会、造福于人类。
2.2.4实践检验标准
公共政策由其功用和目的决定, 必须十分重视在政策实践中的有效性。不能发挥实际效应的公共政策严格地说不能称之为公共政策, 不能充分发挥实际效应的公共政策不是高品质的公共政策, 产生严重消极影响的公共政策是不好的公共政策。那么, 究竟是有效还是无效, 有效到什么程度, 是积极效果还是消极效果, 以及与政策效果直接相联的理论、知识、经验、超理性感觉、分析模型、分析技术等政策因素的正确与否, 最终都必须在政策实践中才能得到检验。一般而证, 符合社会公平或主持公正或维护社会公理的政策是好的政策, 低投入高产出的政策是好的政策, 得到社会普遍支持的政策是好的政策, 没有直接或间接对社会造成不良后果的政策是好的政策。
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从城市规划所涉及到的内容而言, 城市规划会涉及到城市中各种各样的政策, 其中有一些是其他机构(中央的、区域的、城市的、地方的) 针对于城市中的各组成要素所作出的; 有些是城市政府对城市发展所作出的; 有些是由不同规划层次的政府机构为城市规划编制或实施而作出的; 当然, 也有是依据城市规划的内容和要求而由立法机构、政府及其规划部门所作出的; 等等。这些政策都会对城市规划的实施发生作用, 而且, 这种作用往往是城市规划运作过程中所不可摆脱的。因此, 这里首先要对这些相关的政策因素, 围绕着城市规划实施的内容作一简要的阐述, 以便人们对规划实施政策建立一个基本的框架, 对以后所展开的城市规划的实施政策提供完整的背景。
3.1城市发展目标
城市规划是政策陈述的一种方式, 在理论上, 它所陈述的内容本身就应当是政策的内容并发挥政策的作用, 而且在一定的程度上, 城市规划所确立的政策更具有基本性和整体性。在城市总体规划的层面上, 城市发展的目标、发展战略、城市的功能布局、城市各项要素的安排及规划实施的策略等, 是城市未来发展的指引, 这些内容应当成为城市整体的和各部门、机构制定政策的依据, 各项政策应当是来实现总体规划所确立的基本原则及其安排。其它层次的规划也是确定特定区域发展的政策。由此出发, 城市规划所确立的基本政策应当是城市发展政策的具体化。
3.2 城市各组成要素的发展政策
城市规划所直接处理的对象是构成城市发展的各项主要因素, 这些因素相互作用的结果是对城市发展政策的实施。人们应当很清楚地看到, 城市规划所直接处理的对象的发展演变并不都是由城市规划所直接决定的, Mumford的名言: “真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”所展示给人们的是, 在城市规划所涉及的领域中, 它们有自身的发展规律, 它们自身的发展演变直接影响到了城市规划的内容。城市规划必须顺应这些要素本身发展的过程, 如果违背了, 则有两种可能: 要么这些要素的发展受到抑制, 城市的发展受到制约; 要么这些要素以其自身的规律而发展, 城市规划失去了发挥作用的基础。从历史发展的经验中人们可以看到的往往是后一种现象, 这是值得引起人们警觉的。从政策的角度而言, 各类政策往往是影响城市发展的重要因素(可以假定这里所讨论的政策是符合城市发展规律的, 否则其遭遇如同上述之规划的遭遇一样; 当然规划也是一种政策, 这里暂且不包括在内) , 因此, 这些政策理应直接反映在城市规划的内容之中。如,国家的城市发展政策, 城市的社会、经济发展政策等, 这些政策作为整体的、宏观的政策决定了城市未来发展的主要趋向, 它们也同样会覆盖城市各类机构、部门的政策决定, 成为这些机构、部门行动的指南。同样, 各类机构、部门在城市发展政策的指引下所作出的部门政策同样也影响甚至决定了城市规划的内容, 如国家和城市的产业政策、土地政策、环保政策及其他部门(或城市组成要素)发展的政策等等。举一个例子, 如国家产业政策鼓励发展家用小汽车的发展, 意味着未来将有大量的小汽车进入家庭, 城市的汽车拥有量会大增, 此时就需要有大量的道路来满足这样的增长, 如果此时, 人们仍然沿用过去小汽车不发达情形下制定的人均7～15m2 的道路广场面积或城市道路广场用地占城市建设用地的8～15 %的标准, 那么就会带来严重的交通问题。这是可以西方社会在50～60 年代的发展经历来证明, 也可以说明我国许多城市(尤其是经济发达地区的城市) 中已经出现的交通拥挤甚至几近瘫痪的现实。国家的这一产业发展政策已宣布多年, 许多省、市的“九五计划和2010 年长远发展规划纲要”中也都将汽车产业作为支柱产业, 但在城市规划中却没有得到相应的反映, 这说明城市规划接受外界政策的边界的强硬, 也预示着长此以往未来的交通问题的难以解决(当然, 人们也可以选择在城市中限制汽车拥有量的政策, 那么, 这就涉及到政策选择和实施可能的评估问题) 。
3.3有关城市规划编制的政策
对于城市规划编制的政策主要来自于两个方面; 一是以国家、省、城市的法律法规为主体的有关城市规划编制的内容、程序等方面的规章; 另一是城市政府关于正在编制的各类规划的要求、内容规划等方面的政策宣示。
国家和地方的有关城市规划编制的法规, 其实质就是通过城市规划法及相关法规和地方城市规划法规所建立起来的城市规划与社会系统的相互关系, 运用相关的法律法规和相应的技术规范, 来界定城市规划编制成果如果要成为合法文本所必须具备的最基本的条件, 并由此而确立城市规划编制成果(即城市规划文本) 的合法地位, 这是城市规划体系得以运行的基础。只有合法的规划文本, 才能成为城市规划实施的依据, 从而为城市规划实施行为的合法性提供基础。这些法规通常依据城市规划法律所确立的城市规划体系而具体确定不同阶段、不同层次的规划内容应当具备的基本成分、成果要求(包括成果内容、规划深度和成果形式等) 和相应的技术要点。
城市政府关于正在编制的各类规划的政策宣示, 主要是政府希望将一定时期内的发展设想贯彻在城市规划的内容之中。在一定意义上, 城市规划是一项政府行为, 因此, 政府的发展设想是城市规划成果所展示的主要内容。任何层次的城市规划应当充分体现这样的设想。这种政策宣示往往在编制城市总体规划的过程中较多出现。当然在编制其他层次的规划时, 也会有这样的情形, 尤其是在于特定地区的发展的总体规定方面。
3.4城市规划所确立的基本政策
城市规划通过对城市发展过程的干预, 以形成一个既符合城市发展规律, 又符合人类发展需求的城市空间环境。在新环境形成的过程中, 城市空间关系的特征是社会经济关系变化的结果, 由此, 只有与城市政策的各个方面相结合, 才能真正实现新的城市空间关系。在此过程中,城市规划的原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤只有转化为这些政策的一部分, 才能得到全面贯彻执行,规划目标才有可能得到更好的实现。城市规划所确立的政策并不是要为各部门制定各类具体的政策, 而是通过对更好实施过程的认识, 制定和选择能够最有效地达到城市发展目标的政策引导, 为各类管理部门制定具体政策得以通过的依据和框架。城市规划所确立的政策内容涉及到城市规划的各个层次和阶段, 对于每一项规划内容, 都需要有相应的政策。政策的目的是尽可能地剔除那些不希望发生的结果, 而引导希望的结果出现。因此, 根据城市规划所确立的政策就是为了达到城市规划目标和城市发展目标,指明各类政策行为从最佳到可接受的序列, 为城市建设活动的决策提供依据。
3.5城市规划的实施政策
城市规划的实施政策是为了实现城市规划而制定的相关政策, 这些政策一部分是城市规划的内容所直接转换而成的, 这部分的内容与上述之规划所确立的政策是相一致的; 另一部分的政策则是为了保证城市规划的实施而制定的政策, 这些政策包括了许多方面, 这样的政策体系应当能够保证: 使规划所确立的政策在城市各类公共部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现, 同时, 为了保证规划的实施而确立起相应的政策手段对未将规划政策纳入其发展政策的部门、机构和经济实体的行为提供引导和控制, 引导其在规划所确立的方向上发展, 控制其任何有可能逾越规划所允许的范围的行动。所以, 应当建立从城市规划出发确立城市建设和发展的政策的机制, 从而保证城市规划的整体性和综合性得到充分的体现。以下简要地描述主要几个方面的内容:
3.5.1规划推进的相关政策
城市规划编制的过程是将城市中各个组成要素的发展组合起来形成一个未来的整体, 而规划的实施过程要求将这个整体进行分解, 在新的发展目标的统合下为城市的各个组成要素指出行动的方向。因此, 城市规划实施政策的运作过程, 要求首先是将城市规划所确立的基本原则、规划内容以及规划的目标都能够进行分解, 在分解的基础上, 结合各个要素自身发展的规律, 制定各个部门的发展政策, 城市规划作为一种政策规划, 在编制的过程中已经得到充分的协调, 并得到权力机构的批准, 也就意味着具有了法律效力, 因此, 就必须在城市的各个部门、在城市发展各个阶段都能得到贯彻。为了保证城市规划政策的实施, 需要对这些政策进行进一步的深化, 在深化的过程中, 运用规划的手段来不断地推进这些政策的落到实处,同时也可检验这些政策实施的可行性, 这就需要各层次规划的协同。就城市规划部门而言, 保证城市规划的实施是其最基本的职责, 因此, 就要运用规划层次的推进作为其基本手段, 保证城市总体规划的战略意义、基本原则能够在具体操作层次上得到体现, 使政策的内容具有非常的实体性。
3.5.2促进社会协调的相关政策
城市规划的实施最终并非是仅靠规划部门来进行的,而是由城市社会的各个组成部门来具体运作的, 规划部门能够担当的只是其中的协调和管理的作用, 而且在很多方面需要依靠社会的各个组成要素之间的相互协同作用。这就要求建立社会协调的机制, 这种协调包括了几个方面。首先, 是在城市各个组成要素的发展政策方面的协调, 无论是政府部门之间、政府与私人部门之间, 还是私人部门之间, 还是这些部门的内部, 在发展政策方面都需要有所协调, 在各个部门制定和执行政策时, 都应当以城市发展目标作为评估其政策的最基本的准则, 使得城市规划的基本原则和法定规划应当成为城市空间和土地使用开发决定的依据。其次, 对城市公共资源的使用加以协调, 这主要反映在城市空间和土地使用方面。城市公共资金的分配与安排应当与政策规划所确立的目标序列和行动步骤相统一, 优先行动、优先项目应当优先获得资金的配备, 从而保证主要目标的先行实现, 并依靠这些先行目标的实现带动社会整体的发展。同时, 城市基础设施的建设, 在项目的确定和先后程序上, 也应当与城市规划实施的步骤和行动纲领相协调, 使得这些项目的开展能带动周边地区进行符合规划的建设和开发。基础设施建设是政府在城市稳定发展状态下进行房地产开发调控的重要手段。
3.5.3 促进政府部门协同作用的相关政策
政府部门的协同是城市公共政策实施的关键。政府各个部门行动的基本原则也都是为了城市整体的发展和为社会公共利益的服务, 但是往往由于部门利益的牵制作用或者由于囿于部门考虑问题的局限性, 会在解决了本部门问题的同时造成其他部门问题的产生, 或者由于考虑了问题的即时效应而对长远问题或整体问题予以了忽视, 这都需要各部门之间要建立起相互协同的作用机制。首先, 要在建制上建立相互融合的结构, 在我国的行政建制中基本上是采用横向管理层与纵向管理体系相结合的混合式结构,这种结构保证了体系的上下贯通和地方的综合职能, 但也存在相应的问题: 一是一些综合部门尤其是规划部门也只是政府的一个部门, 难以起到真正全面的综合协调作用,二是纵向的体系仍然具有较强的作用, 在这样的状况下,地方综合职能的发挥受到制约。从体制改革的角度, 今后将加强地方横向的综合管理职能, 也就是通常所说的管理的属地化, 这种改革必然会加强政府整体的综合协调能力; 其次, 综合管理部门的职能也将得到进一步的加强。但也不能否认纵向系统管理的职能, 而是应当加强综合部门与职能部门以及职能部门与职能部门之间的联系, 对于规划部门而言, 要建立和完善“边际人”制度, 使各方面的决策能够尽快穿越边界, 成为各个部门之间后续决策的共同基础。此外, 各个部门的决策应当以政策规划及后续的各项规划作为决策依据, 使政府各个部门的行动都保持在同一的方向上。
3.5.4 完善决策过程的相关政策
决策过程的主要目标是保证政策的确定和实施能够顺利而合理地开展。首先, 对于决策而言, 整个决策过程应当是能够理性地展开, 就是要事先制定决策程序、议事规划及相应的规定, 这些程序、规则和规定依据其重要性程度分别体现在地方法规、行政规章和政府公务员规范中,从而使得任何决策的展开都有序地进行。其次, 政策问题的形成和甄别、政策决定等政策过程都应当有充分的社会公众的参与, 这种参与不是形式上的, 也不能是部门代表性的, 而是完全开放的和公开的, 使得任何决策过程都有顺序地开展。再次, 决策一旦通过就必须以各种形式公布, 并同时公布决策的目的、依据、制定过程和执行要求等。
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城市社会是一个复杂的、多子系统的巨型系统, 各类要素在城市发展过程中往往会产生种种矛盾, 而这些矛盾恰恰是城市发展的原因和结果。在这些矛盾中, 有的是互相冲突的, 有的则可能会协调起来, 它们既可能推动城市的发展, 也有可能会阻碍城市的健康发展。城市规划的对象是城市空间系统, 空间系统在城市社会中是建立各要素相互作用关系的基础。在物质形态上, 它是个显系统, 任何城市建设和发展的活动都会在空间上留下印痕, 但在质量关系上, 它是个潜系统, 在对各类活动指标的评价中,很少有对空间质量的评价, 也就是缺少对其活动后果的评价。因此, 一旦城市规划与城市中其他各子系统之间产生矛盾时, 尤其在社会经济利益占主导的情况下(社会经济状况的评价是现时社会考核产生发展状况的最重要指标) ,城市规划就要处在劣势。而一旦城市规划处在了劣势, 其所代表的社会整体利益就会受到损害, 其所担当的进行社会系统协调的功能, 尤其是作为社会各系统未来行动规范的作用就无以发挥。因此, 就需要一定的机制来保障城市规划政策的实施, 这些保障机制主要包括以下几个方面:
4.1法制保障
市场经济不断发展要求有法制作为整体的保障。对于城市总体规划政策的实施, 也同样需要法制的保障。城市总体规划实施政策的法制保障主要是通过立法手段, 确立城市总体规划实施政策的社会地位, 并通过辅助的立法手段, 建立起以城市总体规划实施政策为核心的城市建设和管理的法规体系, 使得城市公共政策、城市建设都能够围绕着实施总体规划的实施而展开。同时, 还要通过司法的手段, 维护城市规划的法律地位和城市总体规划实施政策在决策过程中的权威地位, 确保城市规划对各项城市建设活动的控制, 保证城市规划政策的全面实现。法制是城市社会各要素相互作用的基础, 只有从法制的角度为城市总体规划实施政策提供保障, 才能从根本上消除危及城市规划作用的不利因素, 强化城市规划对社会各要素的协调。在法制建设方面, 需要特别强调以下三方面的内容: 首先, 是决策程序的确定, 决策成果最后是否合理在很大程度上取决于决策程序是否合理。而决策程序决非是可以随意确定的, 也不应当是要进行某项决策了再来确定决策的程序, 而是应当以正式的纪录、事先规定应当普遍适用的基本规则。通过决策程序的确定, 同时, 也确定了决策过程的参与机构或人员、基本的顺序、议事的规则等, 从而能够保证决策过程的合理性。其次, 通过法制的建设, 要对各类决策的依据进行最基本的规定。这种规定应当确立城市总体规划的法律地位, 要求所有决策的依据都要明确陈述, 有关城市建设和发展的行为都必须遵守和符合总体规划的基本规定, 与总体规划实施政策相匹配。第三, 要加强执行监督, 所有的法规制定都必须界定哪些行为是可为的, 哪些是不可为的, 对于所有不可为的行为要明确予以怎样的惩处, 对于所造成的后果如何承担等, 使执行可以有所依据。
4.2体制保障
城市总体规划的实施是城市政府的重要职能, 是政府施行宏观调控和实现政府目标的重要手段。在政府体制改革的过程中, 随着政府职能的重新界定, 政府行政体制将进行重要的调整。城市政府在管理城市事务的过程中, 在组织机构的设置、日常操作、公共资源的分配以及管理决策方面, 通过各种规章制度的制定和实行, 保证城市规划在各个阶段中对各地区和部门发挥作用, 保证城市总体规划实施政策的贯彻执行。实施城市规划也是城市政府管理城市、建设城市的重要依据和手段, 城市总体规划同样也是政府政策的集中、完整的陈述, 因此, 就要求城市政府在进行各项决策时, 从城市整体利益和城市总体规划所确立的基本原则出发。同时, 城市规划管理部门应当参与到城市政府决策的过程中, 对公共财政的分配和使用提供决策意见。另外, 由于城市政府肩负着协调城市各系统、各部门间相互关系的日常操作, 受到许多显性指标考核和各种政治动机的影响, 城市中各系统、各部门与城市规划之间容易产生不协调和矛盾, 城市政府就要通过制定规章制度、制订议事规则、完善行政措施和强化公务员规范等方法, 运用行政激励、行政控制和行政惩治等手段, 保障城市规划的正常运行和发挥作用。
4.3经济保障
经济保障是指通过法律和行政体系, 为保障城市规划作用的发挥而提供充分的财政支持。在城市规划领域, 规划过程只有拥有了一定的经济手段才能得以施行和实现。这里有三方面的内容: 首先, 城市公共财政配置必须与城市规划和总体规划实施政策相协同, 这种协同既表现在空间布局上, 也表现在时间安排上, 使城市建设能够有序开展。在此过程中, 城市规划管理部门在公共投资决策过程中应当拥有参与和决策的权力, 在市场经济体制下, 城市公共资金的投入方向和地区、基础设施的建设等引导城市建设和房地产开发的关键性措施, 规划部门通过对这些资金安排与规划过程的结合, 可以保证建设过程与规划的协同。第二, 城市规划是以社会利益为原则的, 因此, 不能以特定的利益团体的需求为出发点, 也不能从属于这类团体, 而且城市规划本身也不能为谋求自身的利益而运作,因此, 其运行过程必须由城市社会予以经济上的支持, 这是对城市规划整体价值的保障。第三, 城市规划在实施的过程中, 会遇到来自其他部门或开发商在经济利益上的挑战, 这种挑战只有通过一定经济力量的对峙才有可能得到化解, 这其中最为主要的是为了实现城市规划的内容和要求, 需要对特定土地进行收购, 因限定土地使用及容量而需要对相应地产进行补偿, 以及一些特定设施的建设等。只有这样, 城市规划才能在实施的过程中保持其主动权和
引导性。
2000-07
注 释
①所谓“边际人”是指尽管就职于一个部门但实际的作用是横跨两个或多个部门的职位, 成为沟通这些部门之间在问题、信息、决策等方面的桥梁, 在管理学上也称为“联结销”。这样的职位在各部门中不应当只是一般的办事人员来担当, 而是应由具有一定决策权力的、能够对部门的问题作出判断和决策的人员来担当。
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