作者 钱征寒
1近期建设规划与行动计划
对近期建设规划地位与作用的理解和判读，是与解决传统城市规划在管理和实施中的问题紧密联系在一起的。传统城市规划存在着规划运行机制与政府运作机制脱节的问题，极大地影响了规划的实施和规划效能的发挥，特别是对于宏观层面规划而言。首先，城市规划固守于物质空间规划的内容并将自身局限于技术领域，从而将自身排除在政府行政管理的整体运作过程之外；其次，城市规划缺少与政府部门行政管理要求的关联性，难以在政府各个部门的工作计划中得到有效的体现；第三，城市对解决现实问题的出发点与政府实际操作存在着差异，难以得到较为统一的认同；此外，由于城市规划缺乏时间层面的考虑，与政府工作计划的时间周期难以衔接。上述几个问题的存在，使得城市规划的主要实施主体——政府难以找到行动的切入点，难以获得具体工作的指引。
面对上述的问题，经过几轮规划编制和实施的实践，近期建设规划在在规划体系中的定位和作用逐渐清晰明朗，近期建设规划是“行动规划”的观点也越来越得到业界的认同。相比传统城市规划而言，近期建设规划更为注重在总体规划确定的原则、目标下，着重解决现实问题，实现短期目标，将规划内容落实到近期政府具体工作安排中，更为注重规划内容的务实和可操作性。因此，如果说近期建设规划是以“行动规划”的面貌出现在规划体系序列中的话，那么行动计划则理应成为近期建设规划的主体和核心内容。
计划是为完成一定时期的任务而事先对目标、措施和步骤做出的部署和安排。随着市场经济的发展和政府职能的转变，城市规划正超越长期以来所固有的以物质形态环境为主体的工作范畴而向公共政策转化，政府投资和政策正日益成为政府对社会资源进行调控和配置的两大基本手段。因此，行动计划在理论上应包括与政府投资计划相对应的物质空间建设计划（硬计划），以及与政府空间政策相对应的政策措施制定与调整计划。本轮近期建设规划为便于理解和操作，将前半部分内容归入“行动与计划”框架中，而后半部分内容则归为“政策与措施”。
2对综合性行动计划的理解
根据国家、建设部《近期建设规划工作暂行办法》、《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》、《城市规划编制办法》等文件、规范的要求，近期建设规划在具体操作层面要解决两方面的问题，一是合理确定城市近期重点发展的区域和功能布局，二是城市建设各个系统的具体建设安排。由此，本轮近期建设规划将行动计划内容分为两个层面，重点地区发展计划和综合性行动计划，前者主要解决未来五年城市发展中“块”的问题，后者则主要解决“条”的问题 。
“综合性行动计划”这一概念的提出，是建立在深圳上一轮近期建设规划评估与检讨基础上的。深圳上一轮近期建设规划（《深圳市近期建设规划2003-2005》）已经考虑到了行动计划在近期建设规划中的地位和作用，将城市建设各个专项的内容纳入到了“行动与计划”部分。但由于尚处于探讨和摸索阶段，这部分内容还存在较大不足。主要表现在以下三方面 ：
（1）缺乏逻辑性和系统性。行动计划内容以具体建设项目为主体，缺乏与规划目标和策略之间的内在逻辑联系，既难以理解其必要性和重要性，也不便于今后对规划整体效能进行评估与检讨。
（2）缺乏整体性和统筹性。行动计划在内容编排上还是以交通设施、公共设施、市政设施等进行部门分类，没有打破“条条”的框架，将不同类型、不同部门的工作统一到同一个目标指向上来，体现规划统筹的作用。
（3）缺乏实施性和可操作性。行动计划的内容仅仅进行了项目的罗列，未安排相关的实施机制和责任部门，难以进行任务分解，也不利于各个部门按照规划进行实施。
城市近期的空间发展除了要求解决重点地区发展等一些“块”的问题以外，还需要解决全市范围内一些系统性的“条”的问题，仅凭借项目库的罗列难以科学、合理地统筹解决这些“条”的问题，因此，本轮近期建设规划在编制中，侧重于后者，提出了单独设立“综合性行动计划”。
所谓综合性行动计划，就是以规划指导行动，将分属不同系统的项目、措施梳理整合，形成一部分具有逻辑内在联系的内容，指向同一个目标，从而将空间发展策略等概念性的思路转化为各项可以操作的具体行动和措施。它的作用首先是提高规划的可操作性和实施性，其次通过政府行政资源的整合，避免各系统之间的耗散，形成政府工作的合力。它在具体手段上，不仅仅包括具体的建设项目，也包括土地管理和其它软性的操作手段与措施。换言之，它是规划策略落实到实施性要求的所有内容的整合。
3制定综合性行动计划的思路与方法
3.1原则
近期建设规划是城市总体规划层面的实施性规划，其时间侧重点是近期（一般与政府部门五年发展规划对应），操作主体又是市政府，这决定了其在制定综合性行动计划时，需要遵循以下的主要原则：
（1）战略性：必须是对城市空间总体发展有重要带动作用和战略影响力的行动，是近期建设工作的重中之重，政府安排近期城市各项建设工作必须予以优先考虑。
（2）针对性：行动内容的选择不求面面俱到，必须针对目前各方面的主要需求和需要解决的主要问题，并与规划目标和策略保持高度的一致。
（3）综合性：工作内容超出专项领域，涉及到部门协调，必须由市政府从全市层面加以统筹安排，侧重解决重点地区行动计划没有涵盖的重要问题。
（4）实效性：必须是结合目前制度环境而设计的、需要立即组织实施并在近期可以见效的行动。
3.2方法
根据上述的原则，本次规划在确定综合性行动计划时，在策略中所提的解决城市现状问题思路的基础上，将其落实到具体实施要求，然后结合政府（包括市政府和其它各个职能部门）颁布的工作计划进行了梳理，根据必要性和实际可操作性，将跨部门的各类建设项目、行动措施加以整合，统一到目标明确、针对性强的各个综合性行动计划之中。在这过程中，忽略了部分与规划主题关系不大的内容，并就原有项目和措施中的缺项进行了补充，确保了综合性行动计划的战略性、针对性、综合性和实效性。具体过程见下图。
图：制定综合性行动计划的主要思路
3.3内容构成
为了清晰地表达综合性行动计划的内容，体现其与规划其它内容的逻辑联系，综合性行动计划的内容可分为行动依据、行动目的、行动内容、实施指引和责任部门几个部分，以解决具体操作中Why、What、Who、How的问题。各个部分应包含的内容如下：
（1）行动依据：主要说明制定该行动计划的必要性，与政府已明确的重大决策之间的关系。行动依据可以针对问题而提出，也可以针对上级政府部署的重要工作而提出。
（2）行动目标：指该行动实施后在规划期末所希望实现的效果。行动目标可以是量化的，也可以是非量化的，但必须清晰明了，易于检测评估。
（3）行动方面：主要说明为了实现行动目的，需要在哪几个方面开展工作。由于综合性行动计划所涉及的内容是跨部门、跨专项的，因此可能一个行动计划会包括不同类型的诸多方面的工作。
（4）实施要点：指在每一个行动方面下，具体开展工作的指引。实施要点在手段上可以包括硬件方面的城市建设项目，也可以包括软件方面的城市管理要求。实施要点必须清晰、明确，并对有时序要求的内容要点提出具体时序安排。
（5）责任部门：指具体落实各个实施要点的职能部门（包括区一级政府及其它同级别行政机关）。每个行动都明确具体的责任部门，不仅利于实际工作的部署推进，而且也便于检讨评估规划实施机制中存在的缺陷和不足。
值得一提的是，为了保障各个行动计划的落实，还应提出相应的资金安排，把城市物质实体空间的建设和管理解译为具体的政府投资计划，从而真正地体现出公共投资是政府空间资源调控的重要手段，增加规划的可操作性和权威性。由于部门协调机制的欠缺，本轮规划的行动计划中无法体现这方面内容，是一个明显的不足之处。
4本轮规划中的综合性行动计划内容简介
根据上述思路与方法，本次近期建设规划确定了“跨界合作”、“园区建设与整合”、“城中村改造”、“和谐住区”、“阳光海岸”、“公交优先”、“资源保障”和“基础设施提升”等八大综合性行动计划。按照上述内容要求，将各个综合性行动的主要内容列于下表。
近期重大综合性行动计划一览表
行动名称 行动目标 实施要点 责任部门
跨界合作计划 1、区域中心城市的地位进一步提升，城市功能腹地扩大。
2、重大区域性设施的建设得到实质性推进。 1、完成拟定的铁路“两站两线”、机场、港口及高速公路等对外交通设施建设。 交通局、规划局
2、加强跨界交通设施建设的前期研究与协调。 规划局、交通局
3、进行口岸基础设施的改善，创造便利舒适的通关环境。 规划局、口岸办
4、实施跨界水利工程的前期研究与建设。 水务局
5、加快“西电东送”的建设步伐。 贸工局
6、与相邻城市合作解决区域环境污染问题。 环保局、治河办、水务局
7、推进深港边境地区开发的前期研究，加强与周边城市相邻地区的协调合作。 环保局、规划局、法制办、口岸办
8、进行产业转移的实践，建设异地产业园区和农业基地。 发改局、贸工局
9、进一步深港两地创新要素的合理流动，共建“深港创新圈”。 发改局、高新办、科信局
园区建设与整合计划 1、落实“产业第一”的发展要求，为产业发展安排合理空间。
2、推进产业用地效益的显著提升。 1、推进重点产业园区建设，成立或完善管理机构，完善相关配套设施，加快高新技术产业和先进制造业发展。 发改局、贸工局、相关区政府
2、严格控制工业用地供给规模，用地供应向上述重点园区倾斜，原则上不安排零散工业用地开发。 国房局、规划局
3、推动产业集聚基地建设。 贸工局、相关区政府
4、以产业集聚基地为依托，整合周边零散产业用地和工业区。 贸工局、规划局
5、特区内通过“厂房再造、产业置换”，为新兴产业发展提供空间；特区外对原有工业区和周边零散工业用地进行大力改造。 规划局、贸工局、相关区政府
6、推进特区内外有条件地区的旧工业区功能置换，鼓励发展城市服务功能。 规划局、贸工局、相关区政府
7、建设“7＋2”园区。 规划局、物流办
城中村改造计划 1、完善城中村改造的制度建设。
2、完成城中村改造的拟定计划。 1、编制市区两级城中村改造中长期计划和年度计划，完成五年计划内城中村改造的专项规划。 城改办、规划局
2、特区内完成15个片区的改造，启动7个片区的改造，完成2个片区的综合整治。 城改办、特区内各区政府
3、特区外推进6个片区的改造，启动17个片区的改造，完成2个片区的综合整治。 城改办、特区外区政府
4、积极改善城中村的基础设施配套条件和生活环境。 规划局、城改办、城管局
5、加强对城中村历史文化遗存的保护，健全和完善群众文化服务网络。 规划局、文化局、城管局
和谐住区计划 1、推进“和谐深圳”的建设，促进社会和谐。
2、合理调控房地产市场，满足市民居住需求。
3、促进全市居住生活环境的改善。
1、供应居住用地14平方公里，结合城中村改造，总共提供约5700万平方米新增住房建筑面积。 国房局、规划局
2、继续引导房地产开发向特区外转移，建立住宅区与大运量公交设施的便捷联系，形成居住、交通和就业空间的合理布局与良性互动。 国房局、规划局
3、调节商品房供应结构，控制高档住宅建设，增加普通商品房建设，加强经济适用房管理。 国房局
4、大力推进基层公共服务设施网络建设。 规划局、民政局、各区政府
5、通过城市更新，大力推进各种形式的社区绿地建设，美化人居环境。 城管局
6、以宝安中心区、龙岗中心城和龙华等城市次中心为重点，完善区级商业设施和公共设施。 规划局、文化局、教育局、体育局、科信局、卫生局、各区政府
7、建立住区发展跟踪评估机制，发布住区发展白皮书。 规划局
阳光海岸计划 1、完善对滨海生态景观资源的保护。
2、打造滨海地区可持续发展的新亮点，提升“滨水城市”形象 1、高标准规划建设深圳湾十五公里滨海岸线。 规划局、南山区政府
2、适时启动西冲旅游度假区的开发。 规划局、龙岗区政府
3、启动下沙旅游度假区的建设。 规划局、龙岗区政府
4、严格保护东部滨海地区的自然生态，严格控制工业项目的进驻。 规划局、农林渔业局、环保局
5、合理利用珠江口岸线资源，加强港口岸线集约利用，保障滨水公共空间。 规划局、水务局、农林渔业局
公交优先计划 1、营造便利的出行环境，促进公共交通工具的使用，使规划期末公交分担率达到60％。
2、完善城市步行系统。 1、完成拟定的轨道交通二期工程的建设。 地铁公司、规划局、交通局、国房局
2、加强轨道交通与常规交通的衔接，依托轨道站点建设换乘枢纽。 交通局
3、根据交通出行需求的变化优化调整公交线路，强化特区内外、特区外各组团中心之间的快速公交连接。 交通局
4、加强常规公交基础设施的建设 交通局、规划局、各区政府
5、实现公交一卡通对各类公交工具的全覆盖，积极推进区域公交一卡通计划。 发改局、交通局
6、逐步推广公交车辆使用清洁能源。 交通局、环保局
7、完善中心城区步行系统。 规划局、城管局
8、增建自行车专用道和停放点，完善自行车与轨道及常规公交站点的接驳。 规划局、城管局
资源保障计划 1、确保全市水资源供应安全。
2、确保全市能源保障安全。 1、充分挖掘本地水资源利用潜力，积极推进雨洪利用、污水再生利用和海水淡化利用等非常规水资源利用。 水务局
2、进一步扩大境外引水能力。 水务局
3、新建、扩建一批水源水库和调蓄水库。 水务局
4、研究建设地下水应急水源。 水务局
5、利用水价杠杆，配合其它优惠政策，推广节水措施。 发改局、水务集团
6、按既定计划完成LNG一期工程的建设。 建设局、燃气集团、规划局
7、加快“西电东送”等南方电网输电工程，推进本地4座大型电厂的建设。 贸工局、电力集团
8、积极开展城市能源安全储备系统研究和建设。 贸工局
基础设施提升计划 1、弥补特区内外高速发展中形成的市政设施历史欠帐，构建现代化的市政供应、城市安全和环境保护基础设施网络。
2、以基础设施的提升促进“效益”与“和谐”，改善城市发展质量。 1、完善城市水厂及输配水系统建设。 水务局
2、特区内以污水管网改造为重点，特区外以污水处理系统建设为主，完善城市污水处理设施。 水务局、治河办、环保局
3、完善市域内输变电设施。 贸工局
4、扩容通信设施，完善政府及社会公共资源库网站，促进全市信息化建设。 科信局、各通信公司、规划局
5、推进生活垃圾处理设施、危险废物处理设施和污水处理设施的建设。 城管局、环保局
6、依托LNG一期工程，完善相关配套管线，完成管道气用户的天然气置换改造。 贸工局、燃气集团
7、加强综合防灾设施建设，保障城市安全。 市应急救援指挥中心、水务局、消防局、民防办、环保局、交通局