岸线管理与岸线规划——困惑、借鉴与出路

滨水（包括海、河、湖等水体）岸线是重要的自然资源，古时人类逐水草而居，而今，随着海洋经济的发展，以海岸带为主的滨水地区已是全球人口最密集、经济活动最集中的区域。岸线作为一种公共资源，有其独特的社会经济和自然生态价值，对社会经济发展和生态环境保护有重要意义，因此，在新一轮规划编制高潮中，岸线规划的地位和作用也越来越突出。
岸线在地理学意义上仅是一条线——水面与陆地接触的分界线，但在生产科研实践中，倾向于将“岸线”理解为包含着充分发挥岸线利用价值所必需的一定海、陆域范围的条形或带状区域，从而将其含义具体化，体现岸线作为一种资源的价值所在。正是因为岸线的“两栖”属性，其在管理权限上存在交织或冲突，使得规划师在编制岸线规划中面临着诸多困惑和问题。这里，笔者结合深圳海洋岸线综合利用规划研究的思考，对此进行一些探讨。

1 岸线规划编制面临的问题

1.1地位不明确，规划权威性不足

在城乡规划体系不断完善的今天，岸线规划的法律地位依旧尴尬。跟多头管理的实际一样，岸线的利用和保护有多个法律涉及，但目前尚无法律明确岸线规划的地位和作用；而根据城市规划编制办法，滨水城市需在城市总体规划中提出岸线利用的基本原则和要求，因此，各个城市视自身实际需求编制了岸线利用规划，作为独立或依附于滨海城市的总体规划的专项规划[1]，但在具体实施中又面临着法律效力不足的问题，在与法定地位较高的港口规划、海洋功能区划等规划的衔接上存在种种问题。

1.2对象空间不明确，难以发挥实际效用

规划是与具体空间管理结合在一起的。由于岸线本身是一个虚化的概念，缺乏明确定义和空间界定，岸线规划即使编制出来，也难以发挥较大的实际作用。同时，各个滨水城市对于岸线规划有不同的处理方式，有的在综合性规划例如总规中体现，有的编制了岸线利用专项规划，还有的则专门针对岸线地区编制了更为详细层次的规划。但部分因为尺度过于宏观，难以指导具体空间管制，部分则因为欠缺整体层面的考虑，难以发挥实际作用。
此外，大部分岸线规划仅将岸线作为线性要素考虑，很少顾及海陆两侧功能的协调，难以解决在岸线利用中存在的实际问题，只能作为一个过程性结论，为下一步用地规划提供基础。

1.3方法手段不完善，技术体系尚未建立

岸线资源与土地资源相比具有特殊性，岸线资源利用在宏观上涉及城市发展蓝图和社会经济发展要求，在中观上需要进行岸线利用条件的评估，在微观上又涉及到岸线利用现状与问题。岸线特性决定了其研究需要多学科多领域的结合，而非城市规划师传统擅长的领域。因此，需要有一套较为科学的准则进行处理。而城乡规划体系中的相关规范仅对岸线规划提出了较为原则性的要求，难以具体指导规划编制和下一步的规划管理。

2岸线管理和规划的经验借鉴

规划是管理的一种手段和技术支撑，在明确管理方式和管理内容之前，单纯探讨规划方法与技术问题，则会影响规划的针对性和操作性。事实上，岸线规划编制实施中存在的困难与困惑，与目前我国的岸线管理方式有很大关系。因此，在探讨岸线规划这个命题时，首先需要对岸线管理的方式作一思考。

2.1 海岸带综合管理的思路借鉴

全球绝大多数的人口和经济活动均集聚在海岸线附近100公里范围内，由于岸线资源在生态方面的脆弱性和在经济方面的战略价值，自1970年代以来，国际上逐渐发展和成熟了海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）的理论与方法体系。
海岸带综合管理是通过多种学科手段对海岸带自然、人文、经济资源制定计划、进行统筹开发保护的管理模式，同时也是为实现可持续地开发、利用和保护滨海地区及其资源所进行的持续的、交互式的、多方参与的、动态的决策管理过程，其基本目标是追求开发滨海资源产生的最大利益，减少人类活动与滨海地区的可持续发展之间的矛盾，并保持各种开发活动与造成的环境影响之间的平衡[2]。
表1：海岸带综合管理的主要原则
内容 原则要点
（1）经济  水产养殖业具有发展潜力且有利于环境；
 不依赖水运方式或生产流程中不需要大量用水的制造业应该选址于内陆；
 旅游业的增长应该满足可持续发展的要求。
（2）土地利用  必须选址于滨海地区的功能对其土地具有优先使用权；
 改善公众到达滨海地区的可达性。
（3）环境  妥善保护海域及陆地的环境敏感地区，使生态价值最大化；
 降低自然灾害诱发灾害性破坏和损失的机率；
 在可以采用非结构性防护措施的地方避免建造滨海防护工程，如防浪堤；
 保护滨海地区的自然景色以及周围社区的特色；
 治理排入海域的城市污水，并且排污口的位置必须远离旅游区和居住区；
 完善并巩固燃油、液化气的输送及储存设施，以减少因为燃油溢出或泄露而造成的环境污染。
（4）科研教育  定期监测土地利用和环境的变化，及时发现不断恶化的环境问题；
 对公众进行滨海地区环境价值的教育；
 滨海及海洋科学的研究机构应该沿海岸线选址，以利于加强对滨海资源的认识。

一般说来，相比岸线地区，海岸带的概念要更为宽泛而且广博，但是海岸带与岸线地区在资源特性方面是共同的，只不过在空间尺度上有所差异。国内外先进城市的岸线管理与利用也都是在海岸带综合管理的工作框架下进行的。因此，分析解读海岸带综合管理的理念与要求，对探讨岸线资源的合理利用有重要的借鉴意义。

2.2 岸线地区的特定管理

划定专门的岸线控制区域，明确管理对象，是对岸线地区进行综合管理的首要前提。国内外诸多地区和城市，在划定岸线控制区时，都考虑了沿岸线向海、向陆拓展一定的区域，并尽量纳入重要的海陆资源、生态敏感区和战略性海岸发展地带，将其作为一种特殊的综合性资源加以管理。在具体划定方式上，又大致可以分为三种。
2.2.1通过立法确定岸线管理地带
在一些沿海国家，如法国、新西兰等，法律规定了海岸线“退缩地带”的概念及其具体要求，其最初是出于海岸防护和安全防灾目的而划定的建筑物与海岸线退让距离，但现在已逐渐演化为服务于岸线地区特殊管理需求的特定管理区域。为加强管理，许多土地私有的国家还将这一地带的土地公有化。
2.2.2依据法规实行岸线地区分类管治
例如日本将全国海岸线分为海岸保全区域和一般公共海岸区域，前者是需要进行海岸防护或者重点进行统筹开发利用的海岸，由政府进行重点管理，后者则实施一般化管理。此外，在《城市规划法》和《港湾法》还专门划定临港地区，提出具体管治要求，岸线区域必须在上述法律和《海岸法》规定内容的基础上进行保护、开发和利用。
2.2.3根据实际情况划定岸线管理区
由于岸线地区情况较为复杂，所以更为通行的做法，是在法规确定大致原则的基础上，由专门的规划来确定这一区域，并进行功能分区。例如美国一般是各州在联邦海岸带管理法框架下，在《州海岸带管理计划》中根据实际情况划定海岸带管理区[3]。划定时考虑的主要因素包括考虑自然地形、地貌、滨海资源的分布和现状城市形态等，以海岸线为基准，分别向陆地和海域延伸一定的距离形成的“缓冲区”。在都市区，有的只有几百英尺，在乡村地区，有的可能延伸到内陆几英里。国内城市青岛的海岸管理区（海岸带范围）的划定依据是政府规章《青岛市海岸带规划管理规定》。该规定确定海岸带规划范围海域至十海里等距线；陆域未建成区一般至一公里等距线，或公路陆域建成区一般以临海第一条城市主要道路或铁路。

2.3岸线地区的管理模式

岸线资源的多样和复杂，注定了其管理内容也十分复杂。为了强化对岸线资源的管理，明晰管理权限和内容，世界各国大多在某种程度上对其管理体制进行了集中、综合处理。其中又可分为集中管理型和半集中管理型两类。
2.3.1集中管理型
对岸线实施集中管理型的国家和地区，管理体制比较健全、完善，有高效的海岸带管理职能机构，有综合性的海岸带管理法规，海岸带的执法队伍统一、职能综合，有统一的海岸带管理规划和政策等。美国、法国、荷兰、新西兰、韩国、波兰等国是这一模式的代表。
美国为加强岸线的开发管理，专门设立了由政府和民间人士组成的州海岸带委员会，负责制定本州海岸带管理计划和规范海岸带的开发活动，并行使相应的管理职能[3]。具体内容包括：
 划定海岸带地区，制定州海岸带管理计划；
 审批区内开发项目，颁发行政许可；
 审批区内的相关规划；
 对海岸带管理计划的实施情况进行检查评估；
 检查已批准的海岸带地区开发许可的执行和实施情况；;
 接受地方政府和港口有关滨海地区开发许可的申诉, 并做出裁决；
 建立并维护海岸带滨海资源信息中心；
 向州及地方机构就海岸带管理的决策提供建议，以保证有效的公众参与；
 协同本州有关机构制定和评估一些专项开发计划及项目；
 负责海岸带的污染控制和环境保护。
2.3.1半集中管理型
对岸线实施半集中管理型的国家和地区，有较为明确的法规、政策、规划等作为管理依据，但海岸带（海洋、岸线）管理分属于各部门，主要靠协调机构来实施海洋管理。但在“分而治之”的模式下，依旧强调高层统筹决策的前提。实行这一模式的有日本、澳大利亚、加拿大、印度、俄罗斯等国。
日本的公共海岸区域、海岸保全区域的管理由都道府县海岸管理部门按各自辖区统一管理，具体规划、建设开发由市町村级政府按照划定的管辖区域负责实施。
青岛在海洋带的管理上成立青岛市海岸带规划管理委员会和海岸带规划咨询委员会，前者负责审议和协调海岸带规划及功能区划编制以及海岸带开发、利用、保护等重大事项和工作，并为青岛市人民政府决策提出意见和建议，后者负责对海岸带规划及功能区划的编制以及海岸带开发、利用、保护提供咨询、评估意见。具体规划管理工作由规划管理部门负责，其它部门按各自职责进行对口管理。
此外，新加坡的管理形式与上述又有所不同。新加坡没有成立专门的海岸带管理组织，岸线地区的土地使用和开发建设由裕廊管理局、港口管理局、重建局、住宅发展局按照对口内容联合管理。但由于新加坡是个城市国家，只有一级政府，在统筹决策方面相对较为容易，依旧实现了高层统一决策的目的，保证了管理内容上的协调。

2.4岸线综合性规划的编制

岸线规划是对岸线地区进行管理的首要依据，为保证规划对实际管理的指导意义，在规划内容上，国内外岸线规划都强调了以下几个特点：
 以管理为基础；
 强调陆、海两域的协同综合管理；
 明确项目准入条件；
 对重点岸段提出特殊要求；
 制定综合性政策。
下表罗列了几个较为典型的国内外海岸带规划。这几个规划均体现了岸线综合性规划的上述属性，并突出了浓重的海岸带综合管理的特色。相比国外成熟的管理模式来说，国内即使规划管理方面较为先进的地区（如山东），依旧存在着多头管理、责权不清的情况，有待于今后进一步改进。

 

3.1强化岸线规划管理是快速城市化的迫切需求

我国目前正处于快速城市化阶段。随着城市的高速发展，滨水岸线成为城市拓展的重要资源依托，“滨水新城”、“临港新城”不断涌现，填海势头也越来越猛。许多自然岸线被吞噬成为港口、临港工业区、海滨度假区等等。与此同时，城市生活岸线却比较缺乏，公共性不足，景观特色不鲜明，配套水平低，市民普遍反映滨海城市难以亲海近海，影响了城市品味的提升和社会文化的塑造。
岸线资源是一种战略性资源，又具有不可复制性，在快速城市化背景下，完善岸线地区规划管理，对城市可持续发展和和谐社会营造意义重大。因此，必须着眼于城市发展的战略蓝图，管好、留好、利用好宝贵的岸线资源，既通过适量的开发和合理的设计满足当前的经济社会发展需求，确保公共利益最大化，又能保证岸线的预留和弹性使用，避免丧失今后发展的机遇。

3.2岸线管理与规划需紧密结合岸线的资源特性

与一般的土地资源不同，岸线有其特殊的资源属性，需要在规划管理中加以缜密研究、科学对待。否则，管理方式不对头，岸线规划可操性不强，就会形成岸线规划类同“鸡肋”的局面。在这一方面，需要结合目前城乡规划的热点问题重点考虑岸线资源的以下几种特性：
（1）分异性
岸线资源由于其自然形态和利用方向的不同，可区分不同类型。不同类型的岸线在管理方式和管理重点上存在很大差异，规划控制要求也有很大不同。例如，从城乡规划管理差异性的角度出发，除立法强制保护的生态岸线以外，乡村岸线多为自然岸线和农业（渔业）生产岸线，而城市岸线多为港口工业岸线和生活岸线，由于城乡土地资源管理模式和管理机制不同，岸线功能用途不同，在实际规划管理操作中需要区别对待。
（2）公共性
岸线资源是公共资源，必须优先满足公共利益需求。良好的城市滨水岸线可以增添城市景观，彰显城市特色，更能为市民生活提供有效的公共空间。但目前岸线开发利用中普遍存在经济利益唯上的情况，港口、工业和私家花园大量占据城市岸线，造成了临海而不能亲水的局面。岸线规划必须尽可能地回归岸线公共属性。
（3）特殊性
相比其它空间资源，岸线资源有其特殊性，受水文、地质、生物等因素影响较大，又极易受人为因素的干扰和破坏。因此，岸线利用有其特殊的规则和要求，例如“深水深用、浅水浅用”等，在规划中应结合多方的专业知识，避免采用错误的开发利用方式导致岸线资源价值的损失。

3.3岸线规划管理应契合规划改革的方向，体现统筹综合的管理思维

新的城乡规划法实施以后，城乡规划改革进一步引向深入。首先，在科学发展观的要求下，统筹是空间资源管理的大方向，因此，新的规划管理体制更注重城乡空间资源的统筹管理和统筹开发，实行适度的集中管理、权限上收。其次，突出了规划的公共政策属性，政府、企业、个人都作为不同的利益主体参与空间资源的利用活动，而规划则是指导这一活动的权威与准则。再次，强调了生态文明和社会和谐，推动空间利用模式向集约型、生态型转变，更加体现人文关怀。对于岸线这一稀缺资源，更应注重突出其统筹管理，强调岸线的生态价值和社会人文价值，结合城乡规划体制机制的完善，加强对岸线地区的规划管理，转变管理思维、明确管理对象、建立管理机制，在此基础上因地制宜建立岸线规划管理的模式。

3.4具体建议

3.1建立符合国情地情的岸线管理模式
实现岸线资源有效管理，关键在于建立统筹、科学的管理模式，解决目前存在的多头管理以及下级政府粗放开发等问题。目前沿海发达地区正在实施的行政管理体制改革，包括减少行政管理层级、实施大部门制等，都为统筹岸线管理提供了契机。首先，减少行政管理层级，甚至象深圳这样推动实现“一级政府、三级管理”①，有助于集中岸线资源管理权限，避免地方无序的开发，实现统筹管理；其次，大部门制可以在有效整合规划、国土、交通、海洋等涉及岸线管理的部门资源，避免行政管理上的矛盾和冲突。因此，各地应结合自身实际情况，建立统筹、综合的管理模式，可参考的建议如下：
（1）省级政府应将岸线资源作为省域规划中的重点空间管治区域，强化岸线开发利用的统筹协调职能，并可建立省海岸带（岸线资源）规划管理办公室或工作小组，专门负责承担这一职能。
（2）按城市规划和乡村规划两套模式进行城市岸线和乡村岸线的分类管理。城市岸线主要服务于城市生产和生活功能，应在详细规划指导下，由规划委员会或同类机构统一管理，实现规划导向的管理；乡村岸线主要服务于农业生产和生态功能，由宏观规划确定其利用方针，并提高项目准入门槛，实现项目导向的管理。
（3）部分滨海发达城市，可考虑建立岸线管理咨询委员会，吸纳专家、民众等非政府人士参加，体现公开、透明的管理思维，涉及岸线的项目开发应通过论证会、听证会等方式广泛吸取多方意见。

3.2强化岸线规划的地位和作用
岸线规划作为岸线管理的重要依据，必须有一定的权威性，同时要根据管理要求提高针对性和可操作性，为此，除建议通过法律手段提升其地位外，还应建立规划编制的体系，既能满足宏观管理的要求，又能对具体开发行为提出准则。具体建议如下：
（1）涉海地区应在有关规划管理的法规规章中明确岸线规划的地位和作用，划定岸线管理区，并对其与港口规划、海洋功能区划的空间适用范围作出界定。
（2）建立两层级的城市岸线规划体系——宏观管理规划和微观详细规划。宏观管理规划根据城镇体系规划和城市总体规划，落实岸线管理区，确定岸线功能类别，提出各方面规划要求，作为管理依据进行宏观指导；微观详细规划结合城市控制性详细规划的编制推行，城市规划区范围内的滨水地区应作为控规重点编制地段，除满足控规的一般编制要求外，还应重点就公共活动、环境保护、景观视廊等方面进行设计。
（3）滨水城市（包括滨海、滨江、滨湖城市）必须在城市总体规划指导下编制岸线利用专项规划，不能仅作为总体规划的一个章节简单化处理。岸线利用专项规划的编制和审批程序可借鉴其它专项规划处理。

3.3建立岸线规划编制的技术规范体系
技术规范是指导规划编制的重要依据，而目前大到城市规划编制办法，小至具体设计规范，均未对岸线规划编制的具体内容和技术要点作出界定，从而导致岸线规划内容易被误读和曲解，缺乏刚性和操作性。参考国内外先进经验，岸线规划的技术规范可单独编制，也可与地方规划标准与准则结合，其在内容上要重点解决如下问题：
（1）岸线分类体系与分类方法。根据作者在深圳等地的研究经验，岸线可分为生产岸线、生活岸线、自然生态岸线和其它岸线等大类[4]，其下又可分为小类，如生产岸线可分为港口岸线和工业岸线等。不同的岸线在规划处理上有不同的对策，就目前国情而言，保护自然生态岸线，开辟城市公共生活岸线，集约利用港口工业岸线是基本方向。
（2）不同岸线在功能用途上的相容性。这其中又包括两个概念：一是相邻岸线之间在功能和发展要求上不能冲突，例如污染严重的工业岸线周边不宜有农业养殖岸线；二是岸线海域功能与陆域功能的协调，例如海洋功能区划中确定的排污区，对应陆域应避免发展城市居住等功能，岸线利用上也不宜发展城市生活功能。另外，从集约利用空间资源的角度出发，还可推荐促进岸线的混合利用，鼓励多种相容功能在同段岸线中协调安排。
（3）规划方面的岸线管治要求。包括未开发岸线的管治要求，岸线建筑物退让距离，岸线道路设计要求，岸线各种功能区容积率、建筑密度等的控制，岸线公共性的保证措施等等。
（4）其它方面的岸线保护要求。例如岸线水质标准、防洪潮标准、岸线生态恢复和环境治理导则等等。