备注：此文发表于《理想空间》第48辑，2011年12月出版
Application of Action Planning Methods in New Town Planning and Design
朱旭辉 钱征寒
Zhu xuhui Qian Zhenghan
【摘 要】新城规划建设是我国目前城市建设中面临的重大命题。行动规划作为一种面向操作与实施的规划思维，可以在城市空间角度为新城建设和发展提供合理完善的解决方案和咨询建议。本文阐述了行动规划的概念和内容，对其理念在新城规划设计中的落实进行了具体讨论，并结合实践经验总结了其在新城规划设计各个系统中的应用。
【关键词】行动规划；新城；规划设计
【Abstract】New town planning and construction is currently a major proposition in China. As an operation and implementation oriented planning thinking, Action Planning can provide reasonable solutions and comprehensive advice in terms of urban space. This paper described the concept and content of Action Planning, its idea in the implementation of new town planning and design for a specific discussion, and combined with practical experience, summarized its application in different subsystem in new town planning and design.
【Keywords】Action Planning，New Town，Urban Planning and Design
一、引言
改革开放以来，我国进入了快速城镇化时代，城镇人口迅速增加、城市规模迅速扩大，伴随而来的是新城建设热潮涌动。一方面，新城建设极大地完善了许多城市的功能布局和空间结构，促进了城市发展水平的提升，但另一方面，目前新城建设中还存在许多问题，比较突出的包括：（1）新城求新求洋，由此导致千城一面的城市形象特色危机；（2）大拆大建导致的生态环境破坏和历史文脉割裂：（3）部分新城人气不足，活力缺失，建设成效与冀望差距甚远；（4）过于关注形象和规模，新城“人”味不足，配套欠缺；（5）不够重视经济测算与分析，造成一定的财政负担；等等。
在当前关注民生和谐和经济社会转型的大环境下，新城建设也必须实现一定的“转型”才能更好地适应时代需求。城市规划和设计是新城建设重要的前期准备和有效工具，我们必须重新认识其在新城建设中的效用和价值，从新的操作性的角度为新城建设提供更好、更有效的解决方案和咨询建议。
二、行动规划理念下的新城规划设计
1.行动规划的概念
行动规划是基于对新时期规划价值和效用的认识而提出来的，其精髓是：精确把握客户需求，科学研判发展趋势，合理谋划发展蓝图和工作目标，在传统规划技术基础上，提供更符合空间发展逻辑的规划设计方案和趋近于现实操作环境的实施指引。行动规划提倡“让规划行动起来”，其核心是实现规划愿景与具体操作的有效结合，制定“可实现的目标”，设计“可实施的方案”，提供“可操作的指引”。
与传统规划设计理念相比，行动规划更注重新城建设的“时间”、“财力”、“组织”三个维度。在工作思路上，行动规划更强调现实需求导向；在工作目标上，行动规划更体现目标效用为重；在工作内容上，行动规划更注重方案操作结合；在规划方案上，行动规划更追求弹性动态实施。
2.行动规划的内容和环节
行动规划在工作流程和内容上，包括四个主要部分：
（1）目标谋划
目标谋划是明确规划设计价值取向、寻求发展定位和目标的过程。行动规划强调对战略性资源的识别和判断，并在此基础上对外结合形势、要求确定地区发展方向。同时，对于规划设计工作本身，应设立有限的工作目标，有针对性地解决发展中面临的关键问题。
（2）路径策划
路径策划是策略和策划层面的工作，主要解决发展路径的问题。行动规划理念要求在发展方向指引下，基于资源条件（时间、财力、能力）的考量，制定工作思路，提出工作的重点与方向，既包括硬性的城市建设手段，也包括软性的社会经济手段，既可以分时安排，也可以分块、分条安排。
（3）空间规划
空间规划主要是指常规规划设计中的物质空间组织落实工作。行动规划强调将空间资源作为社会经济人文发展的空间载体，结合发展规律梳理规划区的空间发展逻辑和空间资源价值评估，将时间演进的规律体现到方案设计中来，注重方案的动态、弹性、可实施。规划设计方案不应将城市空间作为刻板僵硬的研究对象，而应紧密融合城市中人的诉求和活动，实现物质空间与非物质活动的有效紧密结合。
（4）实施计划
实施计划对应于成果中的管理要求和操作指引，也就是非法定规划中经常用到的“行动计划”。实施计划的核心是围绕规划方案和设计蓝图提供一整套趋近于现实环境的操作指引，强调整个规划在目标、策略、行动三者上的逻辑递进关系，为各项工作明确目标和要求，包括项目库、制度建议、政策建议、保障措施、经济分析和资金解决方案。
3.行动规划与新城规划设计
与国外严格意义上的新城定义有所不同，这里所讨论的新城，其实是指跨越原有核心城区空间范围发展的新城区，如各类开发区、大学城、居住区、城市新区等等，既包括了单一功能区，也包括综合功能区。所谓的新城模式，也更多地体现为对原来蔓延发展模式的反思，是城市空间拓展方式的一种，更为强调以独立组团的方式去有序组织安排新的城市空间。
鉴于新城建设在我国现阶段的重要意义，新城规划设计中需要重点关注的工作内容，与行动规划的四个重要内容有着密切的联系：
（1）在区域视野下审视确定新城的定位功能和发展目标。新城的建设往往具有带动城市整体提升、优化区域整体空间格局的目的，尤其是在大都市地区。其定位、规模和发展的价值取向，仅从城市本身完善的角度是远远不够的，必须满足区域协调发展的要求。同时，作为一个全新的城区，其发展动力仅靠城市本身的支撑也是不够的，需要从区域空间资源合理配置的角度，整合区域有效发展资源。更重要的是，目前我国新城的建设，都有很强的政策性，许多都已经上升到国家战略、区域战略层面，更需要从更高的层面谋篇布局。因此，新城发展的目标定位，需要整合各方面条件要求，进行合理科学的谋划。
（2）以全新思路演绎新城的发展路径和空间生长逻辑。在市场经济体制下，新城区的建设主体和模式与计划经济时代迥然相异，各个城市的具体发展环境也有所不同，由此也导致了新城发展路径问题备受重视。就实践情况而言，地方政府十分关注新城建设的阶段性工作安排，并要求将其落实到具体空间功能上。规划师需要结合政府工作要求，根据城市发展的内在规律，总结出适用于不同地区的新城空间发展逻辑，并将其落实到分期建设的时序安排，并保证功能的协调性和结构的完整性。这就需要运用行动规划的理念，从软硬两方面着手，提供切实可行又充分预留弹性空间的策略性安排和具体用地方案，并将其与新城建设的阶段性要求实现良好的对应。
（3）关注新城特色品质、人文环境和建设成效。进入经济社会转型年代，城市建设的品质和内涵更受关注。从目前新城规划情况来看，单一的产业功能新区已较为罕见，而更多地强调“工城一体”、“园当城建”。诚然，城市即人，尤其落实到城市设计层面，城市空间根是为人的活动设计，以人的活动为焦点，可以透视城市物质与非物质层面间的交互联系。新城作为城市功能完善和品质提升的重要着力点，要“关注人性”、“集聚人气”、“塑造人文”。近年来新出现的“人气规划”就代表了这种需求趋势。事实上，这种趋势正体现了行动规划寻求规划从“见物不见人”到“见物又见人”的革新方向。
（4）优化组织新城的建设管理的操作指引。新城规划设计必须保证规划设计成果在面对新城建设这一实际问题中的有效应用，这种情况下，传统规划设计成果过于终极化、技术化的表达出现了很多问题，面临的最多的反响就是普通人看不懂，规划管理人员不好用。行动规划强调在面对这一类具体问题时，应将规划设计成果进行有效转化，一部分转化为贴近管理需求、图文并茂、刚性控制和弹性管理结合的规划设计管理指引，另一部分则结合近期政府重点工作，将其在空间上加以统筹，在效益上加以评估，形成软硬操作要点兼备的行动计划。这也是“让规划行动起来”这一理想中最贴近实际应用的工作内容，只是为了保证其合理、可用、见成效，离不开前面各个阶段的工作内容。
总结而言，就规划设计技术方面，新城由于是一个全新的物质空间载体，规划设计面临的不确定性较多，实操性要求又强，尤其需要用到行动规划的理念和方法，特别是空间综合设计、系统解决策略、空间经济思维、启动与开发策略和模式等方面。这就需要我们在面对这类工作时，从一开始就转变传统点、线、面、体的空间三维思路，运用时间、财力、组织的操作三维思路，发现和认识规律、确保空间组织的效率、评估建设运用的效益，把人、城、业这三个有着辩证逻辑关系的规划对象进行有机结合，更好的具化到详细的物质空间安排。
三、方法与实践
如前所述，行动规划理念方法的运用，在新城规划设计中更多地体现为常规性工作内容的创新和操作性工作内容的补充。如果不是特别精确地将规划设计成果区分为目标与路径系统、空间与物质系统、操作与实施系统的话，经过几年的实践应用，在各个分系统中均有一些值得讨论和总结的经验与方法。
1.目标与路径系统——角色判断、谋划动力
目标与路径系统解决目标谋划和路径策划的问题。所谓规划的目标定位，就是将规划要形成或达到的意向转化为一个可描述的对象。在新城规划设计中，目标定位事实上是一个体系性内容，包括城市性质、发展目标、功能定位、形象要求、品牌设计、阶段目标、指标体系等，并且根据规划类型和工作任务的不同有所组合。与传统做法相比，行动规划着眼于以动力、能力结合发展要求等方面的评估推演目标定位，确保发展设想既符合政府建设新区的宏观愿景，又能切实可行、扎实推进。
新区发展的动力来源直接决定了其目标定位和发展过程。在资源、区位分析的基础上，行动规划运用发展策划的思路进行动力谋划，分析其现实发展动力，策划其未来可能借助的外来和内生动力，以及伴随发展过程而来的衍生动力。在动力谋划的基础上，确定各阶段发展目标和核心功能，并将其组织到具体的空间要求。同时，为确保目标愿景的切实可行，行动规划还注重进行能力分析，分析新区发展面临的制度环境和地方政府的财政能力等各种门槛因素，在此基础上，提出争取外部政策、改善内部管理、进行经济测算等一揽子与规划方案实施直接相关的框架性内容，直接服务于后续的行动计划。
2.空间与物质系统——价值评估、模拟增长
空间与物质系统即规划传统的对物质空间内容的管理和设计。在这一过程中，空间资源价值的研判是最为关键的前提环节。行动规划理念下，空间价值的评估必须与实际操作的要求紧密结合，除了常规开展的区位、交通、地形、生态、人文等方面评析之外，还必须补充土地权属情况、可能的开发模式和开发主体等方面的内容，对开发的难易程度和后续效益进行评估，将其直接作为价值评估的一个重要内容纳入方案设计和比选中。
为应对新区空间发展阶段性安排的需要，行动规划还设计了模拟增长的思路和方法，以期建立一套与地方发展实际可能相结合的新区空间增长逻辑。模拟增长是指在发展动力分析和空间价值评估的前提下，确定起步发展区及其主体功能，并设计各阶段空间生长前提，据此演绎结构的分期生长和功能的不断完善，最终推导出终极发展蓝图。模拟增长重点在于确定每一阶段发展的重点区位和重点功能，相较传统的静态蓝图式规划，更有助于为地方政府确立新区的发展思路，也能更有效地应对发展的不确定性和复杂性。
3.操作与实施系统——管理导则、综合计划
操作与实施系统实际上包括了规划管理怎么推进、新城建设怎么进行两部分的内容，前者可命名为管理导则，后者事实上包括了软硬两方面的综合性工作计划。行动规划注重在规划成果表达方面进行更面对实施操作的革新，为地方规划管理部门提供更简便易懂、好操作的管理导则，同时为新城管理机构出谋划策，提供具有建设性意见的行动方案。
在规划管理导则部分，行动规划更强调刚性和弹性管控区间的划分。对于新城建设最需要出形象、补功能，最能体现新城建设成效的空间，进行较为全面的刚性管控，规划设计条件细致、完善。对于其它更多交与市场主体开发的空间，可进行较为弹性的规划管理，确保公共利益不受侵犯。在表达上，尤其是城市设计内容，力图通过一张图的表达方式，以图件为主要载体，附加设计条件要求和其它方面软性操作内容，直观、形象地为规划管理部门提供工作指南。
基于对近期建设规划、年度实施计划及其它类型行动计划编制的总结，行动规划理念下综合性工作计划的内容可以分为阶段性目标与策略、具体行动计划和重点项目库等三部分内容。其中，制定目标策略时，必须注重开展经济效益的评估分析，确保开发计划不超脱政府的财力，不违背市场经济规律。具体行动计划包括条状组织的产业招商、生态环保、拆迁安置等内容和块状组织的重点地区建设计划。而重点项目库主要依据近期建设的要求，落实基础设施、公共设施等配套要求，提供近期可出让的建设用地安排。
四、结语
行动规划是基于对当前规划效用的反思提出来的、确保规划切实可行的一整套理念和方法。行动规划不是一种规划类型，而是可应用于已有规划品种，同时不断创新新的规划品种的一种规划思维。在目前国情下，新城建设是一项复杂的以政府为主体组织开展的空间行动，行动规划在其中最能体现“行动”的内涵。在政府推动、市场介入模式下，行动规划综合了政府主体和市场主体的不同需求与价值思路，并提供完整的以空间平台搭建为核心的解决方案，既增强了规划的科学性和技术性，也避免了物质空间“一叶障目”的弊端。将其应用到新城规划设计实践中，将有助于规划设计成果更有效地服务于新城建设，从而为更好地推进我国新型城镇化进程、促进经济社会转型发展服务。
【作者简介】
朱旭辉：1969年出生，高级规划师，注册规划师，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司总经理，总规划师。
钱征寒：1977年出生，高级规划师，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司副总规划师，研究中心经理。