备注：广东住房城乡建设年度报告（2014）
1 基本情况
自党的十八大以来，新型城镇化上升为国家战略。习近平总书记、李克强总理在中央城镇化工作会议等多个重要场合做出重要指示，要求“建立空间规划体系，推进规划体制改革，加快规划立法工作”，“城市规划要保持连续性，不能政府一换届、规划就换届”。在随后发布的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》中，更为鲜明地提出，“保持城市规划权威性、严肃性和连续性，坚持一本规划一张蓝图持之以恒加以落实”。“一张蓝图干到底”是新型城镇化对未来规划管理体制的高度概况，要求创新规划理念，由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划，加强城市空间开发利用管制，统筹规划市区、城郊和周边乡村发展；要求完善规划程序，抓好城市规划前期研究、规划编制、衔接协调、专家论证、公众参与、审查审批、实施管理、评估修编等多个工作程序，提高规划编制科学化、民主化水平，推动经济社会发展总体规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”；要求强化规划管控，加强规划实施全过程监管，严格实行规划实施责任追究制度，制定城市规划建设考核指标体系，强化规划管控的信息技术支撑。唯有落实上述要求，方能形成起与新型城镇化发展相适应的规划管理体制机制，以更好地发挥规划统筹协调、有序引导的作用，提高城乡建设发展的水平和质量。
广东既是改革开放的先行者，也是全国规划大省，多年来始终重视规划管理机制建设，各级政府不断加强城市规划编制、实施管理和监督检查，有力地促进了全省城镇化的健康有序发展。随着新型城镇化国家战略的提出，我省规划建设管理一方面要积极对接和落实上级要求，另一方面在自身实践中也遇到了若干问题亟待破解。例如，不同领域规划间缺乏有效衔接，难以统一发挥对空间资源配置的引领调控作用；城镇、乡村发展互相脱节，城市、镇、村庄规划各自隔离，城乡空间缺乏有效管治；基层规划管理薄弱，村镇一级的管理机构、编制、经费难以得到保障；规划管理仍重审批而轻监管，形成了一种规划图纸审查通过便可钻空子的错觉，不利于规划的贯彻落实；规划透明度尚嫌不足，群众认可满意度有待提高，严重损害了城乡规划的公共政策属性；规划信息化建设水平不高，尚未形成覆盖广泛而多层次的统一规划信息数据平台；等等。这些已暴露出来的问题，不少是历史遗留下来的或因机制僵化而产生的，必须转变观念，创新手段，重构规划建设新秩序，才能找到根除它们的有效途径，以适应广东在新型城镇化阶段的发展需要。
为此，2014年我省根据新形势下的中央要求和本省实情，坚持工作目标引导和实际问题疏解相结合的原则，在规划建设管理方面大胆改革，不断创新，在完善规划建设管理制度、探索“三规合一”工作机制、提升规划统筹引导作用、强化规划实施监督管理等方面开展了一系列工作，初步建立了以城市总体规划为统领、近期建设规划为核心、控制性详细规划为抓手的城乡规划管控体系，为构建与依法实施管理相适应的规划管理新秩序、实现“一张蓝图干到底”奠定了坚实基础。
2 改革思路
2014年是我省探索新型城镇化下规划建设管理机制的开局之年。首年工作要立足长远、谋篇布局，因此采用了目标导向和问题导向相结合的朴素逻辑，从对“一张蓝图干到底”的基本理解着眼，提出了既充分尊重现实又力求有所突破的工作思路。
2.1 基本理解
构建规划建设管理秩序本身是一项系统性、长期性、动态性的工作，如何建立与现实管理需求相匹配的长效机制才是根本目的和长远之道。国家新型城镇化有关文件规划对规划建设管理机制提出的要求虽多，但比较其中的主次急缓，仍可从中找到最为关键、统领其他的工作抓手。目前我国城乡规划与国民经济和社会发展规划、土地利用规划之间有效衔接仍然不足，各部门在编制规划的时候容易从部门角度出发，自成体系，即“多规共存、各自表述”，造成本需要综合统筹的城乡空间开发管理的混乱。理顺各类空间规划之间的衔接关系，建立“一张蓝图”机制，是当前最基础和最迫切的改革工作，也是深入开展规划体制改革、落实习近平总书记“一张蓝图干到底”指示精神的关键所在。
为此，广东省特别将实施“一张蓝图”工程作为构建规划建设管理新秩序的突破口和全部工作的核心。同时根据我省工作实际，除力推“三规合一”机制探索外，我们对“一张蓝图”还赋予了更多的理解：
——在“广度”上，要求建立统一的空间规划体系和统筹发展平台，必须打破规划的部门障碍和城乡差别，形成城乡一体、覆盖全域、统筹各类空间要素的“一张蓝图”；
——在“深度”上，要求“一张蓝图”层次分明、传递有效，各层次规划分工明确，规划意图上传下达一以贯之；
——在“精度”上，要求加快统一的规划信息数据平台建设，提高控制性详细规划、村庄规划的覆盖率和时效性，真正实现“干到底”；
——在“实施”中，要求“一张蓝图”与规划建设管理各环节紧密结合，推进全方位、全过程的规划管理体制机制建设。
2.2 工作思路
基于上述理解，2014年我省在新型城镇化发展目标下，实施“一张蓝图”工程，重构规划建设管理新秩序，体现出如下原则：
——努力突破，制度创新。面对在规划建设管理中遇到的诸多全国先发性问题，大胆探索，先行先试，以制度机制层面为突破口，以改革创新为动力，破解规划管理困局，努力建立起一套协调、规范、动态、长效的可持续规划建设管理机制，作为落实“一张蓝图干到底”、促进全省新型城镇化发展的根本保障。
——遵循规律，分类引导。充分认识到规划建设管理是一项长期性、系统性工作，在对接国家新型城镇化发展要求和尊重广东规划建设管理现实的基础上，有侧重、有层次、有次序地开展各项工作。坚持实事求是、因地制宜的原则，分类引导全省各地开展规划建设管理创新，使与当地规划建设管理需求和能力相匹配。
——加大投入，统筹资源。以编制实施全省新型城镇化规划和珠三角全域规划“两个规划”为契机，广泛调动相关行政资源，充分发挥规划委员会作用，加强与空间规划有关的各政府部门间的协调统筹；设立新型城镇化专项资金，将规划编制及机制创新工作经费纳入各级财政预算；同时逐渐加大对新技术的研究应用，全面保障“一张蓝图”工程的有效实施。
——面上推进，试点突破。从规划统筹、规划编制、管理体制、技术方法等领域开展全面探索，以期形成合力，促进规划管理向系统化、规范化方向发展。结合地方发展实际选择意义重大、情况典型、条件成熟的地区进行有重点的试点探索，以期见到实效，总结经验，逐步推广，为全省其他地区做好示范引导。
3 主要举措和成效
根据前述改革思路，我省在2014年围绕“一张蓝图”这一核心目标，以完善法规制度建设为先导，以提升规划统筹引导作用为抓手，以探索规划管理体制改革为突破，以强化规划实施监督管理为助推，全方位、较系统地开启了重构全省规划建设管理秩序的工作新局面。
3.1 积极完善法规制度建设
在长期的城乡规划建设实践中，我省高度重视对由各项法规、文件、办法等所形成的规划管理制度环境的建设。自2014年以来，我省围绕中央关于新型城镇化的发展要求，并紧密结合本省实情，积极构建与新型城镇化相适应的规划建设管理制度。同时，因多年来对一些全国先发性的规划建设问题已进行了一定的探索和试验，我省在“三规合一”、生态控制线划定、低碳生态城市规划、村镇规划管理等多个方面已经由过去少数城市或地区试点逐渐形成制度性的经验总结，加快制定了相关管理法规、制度和工作指南，为全省新型城镇化健康发展奠定了坚实的制度环境基础。
3.1.1 构建与新型城镇化相适应的规划建设管理体制
2014年，我省以全面深化城乡建设事业改革，建立健全与新型城镇化发展相适应的城乡规划建设管理机制为目标，完成了《广东省新型城镇化规划管理办法》的起草工作，现已进入征求意见阶段。该《管理办法》在规划编制方面，按照一级政府、一级规划、一级事权原则，明确规定了各层次各类规划编制的核心目的、强制性内容和事权；在规划管理方面，提出健全以城市总体规划为统领，近期建设规划为核心，控制性详细规划及年度实施计划为抓手的规划管控体系，并对空间开发控制线体系和智慧空间大数据提出管理要求；在建设管理方面，重点围绕简化规划建设审批流程和加强批后监管，并要求优化城市更新管理，逐步落实绿色低碳建设要求，建立现代建造体制，加强历史文化资源保护与城市（建筑）设计引导；在监督检查方面，强调落实监管责任，建立规划决策终身责任追究制度、责任倒查机制及专项考核机制。
《广东省新型城镇化规划管理办法》的制定、出台和实施，将有助于重建“以科学规划为保证，以规划法定为原则，以严格问责为保障”的规划管理秩序，重点解决规划建设管理粗放、随意、不负责任和权大于法等问题，约束和规范各级政府行为。
3.1.2 建立和推广“三规合一”工作机制
2013年底中央城镇化工作会议和随后的《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》均提出“建立空间规划体系”的要求。而我省早在2008年《广东省委省政府关于争当实践科学发展观排头兵的决定》中，就提出了“形成以国民经济和社会发展规划为依据，城乡规划及土地利用规划为支撑的空间规划体系”，并在广州、河源、云浮三地开展“三规合一”试点。2014年，在多年持续经验积累的基础上，我省“三规合一”由试点性探索走向制度性总结，编制完成了《广东省“三规合一”工作指南》（征求意见稿），成为全国第一个由省政府出台的“三规合一”工作指南。
《工作指南》推广“三规合一”广州模式，梳理构建了“三规”有效衔接的技术标准，建立了相关工作机制和政策平台，着重解决土地使用与城乡规划脱节的问题。具体工作以国民经济和社会发展规划为依据，将主体功能区规划确定的各地区主体功能定位和开发强度要求，作为协调城乡空间布局和土地指标分配的基本依据，围绕“保底线，促发展”的总体要求，建立本地区“三规合一”控制线体系，并通过制定相应的管理政策对城乡空间实施有效管制，实现“消除规划矛盾，优化城乡空间布局；划定管控边界，明确保护和建设空间；盘活存量用地，高效配置土地资源；理顺空间规划关系，提高政府行政效能”的“三规合一”工作目标。
在此基础之上，我省在全国率先提出将“十三五”近期建设规划作为实施平台，推进“三规合一”或“多规融合”，确保一张蓝图干到底。在具体做法上，以近期建设规划为平台，统筹协调城乡规划、国民经济和社会发展规划以及土地利用规划；以年度实施计划为抓手，全面对接国民经济社会发展规划和土地资源保护与利用五年规划的年度计划，统筹安排和引导年度建设项目落地。这套工作机制依托了《城乡规划法》《广东省城乡规划条例》的法律效力和建设系统的制度优势，充分发挥了近期建设规划及其年度实施计划在规划体系中承上启下、统筹城乡近期建设、引导和控制建设项目落地等方面的作用，将“三规合一”工作与现行城乡规划体系有机地融合起来，极大地促进了我省“三规合一”工作机制向常态化方向的发展。
3.1.3 建立健全生态控制线划定和管理制度
实施生态控制线的划定和管理，是落实新型城镇化关于“推动空间规划由扩张性向限定城市边界、优化空间结构转变”的基础。2014年我省在全国率先开展全省层面的生态控制线划定工作，配套印发《广东省生态控制线划定工作指引》，指导全省各地级市积极编制本地区生态控制线划定工作方案，要求各市尽快开展生态控制线划定和管理工作，生态控制线划定工作开展较早的深圳、东莞进一步开展精细化管理的探索。全省生态控制线地理信息平台建设进入筹建阶段。我省为此研究编制了《广东省生态控制线地理信息平台建设工作指引》，指导省级和各地市建设具有统一标准规范、基础数据、共性技术、应用模式等特征的生态控制线地理信息平台，实现统一的数据交换共享、综合应用服务、数字化监管，积极推进全省生态控制线划定工作的信息化、数字化和自动化发展。
与这些工作相配套的《广东省生态控制线管理条例》也于2014年完成了草案编制，将进一步使全省生态控制线管理纳入法定框架。同时，我省还组织开展了全省生态控制线划定工作考核办法、生态控制线内的生态补偿机制等一系列政策研究工作。
3.1.4 积极推动村镇规划建设管理条例立法
2014年，我省村镇规划管理制度建设仍以推动《广东省村镇规划建设管理条例》立法为核心，以期形成全省村镇规划建设管理的长效机制。省住房和城乡建设厅组织开展了全省村镇规划建设管理情况调研，结合深化改革和新型城镇化、城乡发展一体化、改善农村人居环境的要求，进一步修改充实《广东省村镇规划建设管理条例（草案）》，以指导和规范全省村镇规划建设管理，推进城乡发展一体化规划编制和实施，探索城乡共生的建设一体化。围绕十八届三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场”和推进新型城镇化的工作部署，我省以惠州市博罗县为个案，对农村建设用地、村民建房的规划管理和发放《乡村建设规划许可证》的程序等情况进行了调查研究，提出规范我省农村规划建设管理的政策措施，有力支持了《广东省村镇规划建设管理条例》中相关条款的制定。
3.2 提升规划统筹引导作用
城乡规划体系是落实“一张蓝图”的基础。2014年，我省以提升规划统筹引导作用为目标，狠抓城乡规划管控体系的建设，加强对全省规划编制的指导，并结合新型城镇化重点工作编制了一系列规划建设指引，使规划编制更加规范化、精细化，同时着力加强对全省区域性规划的统筹，初步形成了区域统筹规划工作机制。
3.2.1 加强对全省规划编制的指导
为形成层级明确、依法实施、管治有效的城乡规划体系，2014年我省以编制实施全省新型城镇化规划和珠三角全域规划“两个规划”为契机，加强对全省规划编制的指导工作，充分发挥城乡规划在空间资源配置和功能布局上的引导管控作用，以期建立以城市总体规划为统领，近期建设规划为核心，控制性详细规划为抓手的城乡规划管控体系。
（1）不断提高总规审查及管理水平。2014年，由省住房和城乡建设厅落实，对广州、珠海、佛山、湛江、东莞、中山、梅州、云浮等城市总体规划的审查报批工作进行了全程跟踪服务、监督和指导；对肇庆、高要、台山、连州、南雄市城市总体规划的修改工作提出了指导和审查意见；对南沙新区、肇庆新区、东海岛等城市总体规划进行了审查。此外，我省须上报国务院审批总规的10个城市2012年《城市总体规划充实完善成果》业已完成并上报住房和城乡建设部核准备案，可作为今后的执法管理依据。
（2）确立近期建设规划的核心作用。2014年，我省起草了《关于开展“十三五”近期建设规划编制工作的通知》，部署开展“十三五”近期建设规划编制工作，明确要求通过近期建设规划的编制实施来维护总规权威、科学落实总规，并借以确定近期建设涉及的控制性详细规划覆盖范围及管控机制。结合省城镇化重点工作，我省还加大了对粤东西北地区各地级市编制和报批中心城区扩容提质五年建设规划（含新区城市总体规划和绿色生态示范城区规划）的督导力度，并要求同步编制新区起步区控制性详细规划等相关规划。
（3）全面提高控制性详细规划的覆盖率。我省要求，结合城镇化工作重点逐步实现在近期建设地段、城市更新及棚户区改造范围内的控制性详细规划全覆盖。从2014年起，各地城市、县城总体规划批准实施1年内，必须完成近期建设规划范围内控制性详细规划的编制和审批工作。到2016年年底，各地级以上市要完成近期建设规划范围内50%控制性详细规划的编制和审批，县级市和县城要完成30%控制性详细规划的编制和审批。
（4）继续提高村镇规划覆盖率和编制质量。2014年，我省推行强镇扩权，探索“大镇设市”有效途径，推动全省123个全国重点镇建设。在加快中心镇总体规划编制工作的同时，中心镇（重点镇）的控制性详细规划的编制工作也在有序推进，以适应指导城镇建设发展的需要。我省还进一步研究探索建立乡村建设规划许可实施办法，推进村庄规划实施。到2014年末，全省建制镇总体规划覆盖率达到约87%，村庄规划覆盖率提高至约60%。此外，按照全国村庄规划编制和信息化建设试点城市相关工作要求，我省指导广州市积极探索建立市、区、镇、村四级全域规划体系，广州市被确定为全国村庄规划编制和信息化建设试点城市，其下辖的增城区、正果镇和白山村分别被列为全国县域、镇和村规划试点。
3.2.2 促进规划编制规范化精细化
为实现规划“一张蓝图”管理，除了加强总体规划等上位规划的统筹协调外，还必须结合实际管理能力和需求，不断提高下层次规划的覆盖率和编制水平。规范化和精细化也就成为下层次规划管理的两项基本要求。一方面，要将大量的下位规划纳入统一的管理框架中，对共性的技术要求进行明确界定，另一方面，还要结合实际对重点地区或重点领域开展更高深度和精度的规划研究，制订差异化的空间发展政策和规划管控措施。2014年，我省为促进规划管理的规范化和精细化，开展了大量的规划编制指引和技术规范研究，在提高规划管控精度方面也进行了相应的机制探索。
（1）大力推进村镇规划建设指引的完善。2014年，结合广州市村庄规划和信息化试点工作，我省组织研究制定了《广东省村庄规划编制指引》（送审稿），探索科学指导村庄生产、生活协调发展和生态保护的村庄规划编制办法，加大技术指导，全面推进全省村庄规划编制工作。此外，结合推进改善农村人居环境，同期组织开展了《广东省县（市）全域城乡建设规划编制指引》的研究起草。
（2）通过编制导则有效指导全省城镇化建设重点工作开展。2014年3月，我省发布了《粤东西北地区地级市中心城区扩容提质规划建设技术指引》（试行）和《粤东西北地级市中心城区扩容提质建设规划编制导则》（试行），对相关规划的总体要求、主要任务、成果要求等进行了明确的界定，对科学编制新区总体规划、促进集约紧凑布局、推行公交导向的土地开发利用模式、创造精细化空间尺度、促进产城融合、保护生态环境、践行绿色低碳发展、保护城市历史风貌等8个方面内容作出了详细的技术指导，有效地提高了相关规划的编制水平和内容质量。此外，我省还研究制定了《广东省城市更新示范区规划建设指引》，对珠三角地区各市打造城市更新示范区进行科学引导，提高了城市有机更新水平。
（3）围绕低碳生态城市示范省建设，研究制定了一系列指引、标准和工作规程。具体包括：构建“碳规”体系，研究起草《广东省城市低碳生态建设规划编制指引》《广东省绿色生态城区规划建设指引》《广东省低碳生态城市建设指标体系》等，完善低碳生态城市规划建设体系；制定低碳生态城乡规划管理规程，健全从规划编制、实施和管理，工程设计、施工和监管的全过程管理机制，把城市低碳生态建设的目标、指标和行动计划等，落实到规划建设和管理的各关键环节；制定《广东省慢行交通规划建设技术指引》，指导各市开展步行和自行车交通系统示范段项目建设；制定《广东省“海绵城市”规划建设指引》，推广低影响开发、雨水系统规划等生态友好型的建设方式；等等。
（4）着重加强了对村镇建设行为的精细管控。2014年，我省加强了重点小城镇总体规划、专项规划与控制性详细规划的编制工作，按照小城市的标准规划建设重点镇、中心镇、扩权强镇试点镇。要求镇规划重点强化规划的科学性和约束力，推动城乡一体化发展。加快镇规划区内的商业街区、住宅小区、产业园区等重要区块详细规划编制工作。对城镇重要地段、重要节点开展规划设计，有效控制平面布局、建设容量和风貌特色。此外，我省还着重加强了对村庄规划编制的指导和督促检查，尤其是对农村集体经营性建设用地的规划覆盖和用地管理，在村庄规划中有效落实功能布局，配套完善基础设施和公共服务设施，确定近期建设计划，保障实现建设美丽乡村的目标。
3.2.3 初步形成区域统筹规划工作机制
广东省内城镇体系发育较为完善，以珠三角地区为代表的城镇群内部竞争与合作一直是广东发展的动力和竞争力所在。但在经历经济快速发展的同时，地区发展水平不均衡、生态环境安全受胁迫、重大设施建设难协调等问题逐渐凸显。因此，加强区域规划统筹一直是我省在城镇化发展过程中一项常抓不懈的工作。2014年，结合新型城镇化的发展要求，我省积极创新区域协调机制，初步形成省域——城市间不同层次的统筹规划工作机制。
（1）完善省域城镇体系，创新构建了区域协调新格局。2014年，我省整合环珠三角城市，促进环珠三角与珠三角地区资源的优化配置、优势互补和融合发展，构建“广佛肇+清远、云浮”、“深莞惠+汕尾、河源”、“珠中江+阳江”3个新型都市区，实现“9+5”互利共赢格局。5市分别加入了广佛肇、深莞惠、珠中江三个都市区的联席协调会议机制，重点在跨界地区、新区、产业园区的功能定位、产业选择和布局选址等方面与珠三角相关城市的协调，实现了“珠三角优化发展”和“粤东西北振兴发展”两大政策区有机衔接，促进了区域均衡发展。
（2）探索跨区域城市发展协调机制，构建适合城镇群发展需要的区域规划制度。借鉴欧美国家经验，我省通过网络型基础设施建设，强化了大中小城市的经济联系，将城镇群和都市区作为现代空间经济社会活动的基础单元，探索建立其人口、经济、环境信息统计机制，制定统计标准，健全由省政府统筹调控、地方政府参与协作的城镇群协调机制，加快区域一体化步伐，创新大中小城市和小城镇协调发展新路径。
（3）建立城市重点交界地区的规划合作机制，加强跨区域战略性资源保护利用和关键性公共服务设施建设。2014年我省积极推动编制城际重点交界地区整合规划和专项规划，统筹规划变电站、污水处理厂等公共设施建设。广州、佛山共同编制了五个重点交界地区的整合规划及专项规划；深莞惠都市圈继续编制实施坪（坪山）新（新圩）清（清溪）地区空间发展总体规划。在之前的成功经验基础上，2014年珠三角城际轨道站点周边土地TOD综合开发项目得以持续推进，第二批佛山西站、狮山站、张槎站、北滘站、陈村站、狮山工业园站、云东海站共7个站场的TOD综合开发规划完成编制，第三批15个站场TOD综合开发规划的编制工作业已启动。
（4）初步建立规划信息共享机制。2014年，我省住房城乡建设厅组织开展了《珠三角空间信息平台及城乡规划决策支持信息系统研究》工作并取得初步成果。广佛肇、深莞惠、珠中江三大都市圈的规划信息共享和规划协调实施机制不断深化，其中深莞惠都市圈建立了规划信息共享平台，设立了“深莞惠规划区域合作”网站栏目。
3.3 探索规划管理体制改革
2014年，我省从探索规划管理事权划分切入，以完善规划编制审批机制为重点，以健全规划评估实施体系为依托，多方位开展规划管理体制改革探索。既立足地方实情，产生了有利于实际管理需求的体制改革，又通过省部合作、试点突破，在总规编审批机制创新等方面形成了具有全国示范效应的有益探索。
3.3.1 探索规划管理垂直事权划分
我省市级规划管理体制依据行政层级和机构设置情况现存多种模式。在发展趋势上，各地级市既要将规划管理权逐步向市一级上收，以加强规划统筹和垂直管控，同时也在结合实际推进城乡规划管理重心下移。为实现两项趋势的平衡，2014年东莞市和佛山市顺德区均打破原有地级市（顺德区享受地级市权限）直管镇的体制，探索规划层次管理的新模式。在城市总体规划中弱化行政区边界，以“经济区”概念统领各片区发展，跨镇域整合配置产业、土地、基础设施和公共服务等资源，实现片区一体化发展；在市（区）、镇两级之间设置片区规划管理机构，整合统筹各镇规划行政管理权力，实现由“市局+镇街规划所”的二级规划管理体制向“市局+片区分局+镇街规划所”的三级规划管理体制的转变。在新的层次管理体制下，市（区）局进一步加强全市（区）规划统筹、政策和标准的制定、规划监督等职能，逐步下放项目审批等具体事务；片区分局重点做好片区规划统筹、控规编制、片区各镇街规划协调等工作；镇街规划所主要抓规划执行和项目初审等工作。此外，我省还以文件形式强调了“一级政府、一级规划、一级事权”原则，明确要求合理划分省、市、县各级规划部门的管理责权，坚决制止违法下放规划管理权的行为。
3.3.2 完善规划编制审批机制
自2013年以来，国家住房和城乡建设部启动了城市总体规划编制审批机制改革，我省东莞市被列为住建部总规编制和审批改革试点城市。2014年，我省以东莞、汕头等城市总体规划编制为试点开展了相关探索，创新了城市总体规划编审实施机制，有力地推动了城市总体规划向结构性、管理型规划转变。在创新改革过程中，坚持树立城市总体规划的严肃性和权威性，不折腾，不反复，不搞一任领导一本规划；按照“一级政府一级事权”的原则，明确规划纲要和成果阶段的内容和审查要点，精简城市总体规划过多过细的无效内容，强化对城市结构的引导和对各项发展意图的统筹，并将规划意图落实到可遵照实施的行动规划和实施政策，从而提高总规编审效率；积极推动城市总体规划由设计型、技术型规划向决策性、结构性规划转型，由终极性规划向动态型规划转变，引导城市总体规划重点解决宏观性战略性内容，将具体的工程设计性内容放在下一层次规划中落实，从而捋清城乡规划体系对总规意图的传递作用；建立城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划的动态实施机制，将近期建设规划作为“三规合一”和发展建设统筹的重要平台，明确近期建设重点和主要项目并将其落实到年度实施计划中，从而有效提高总规与其他部门规划的内容协调和可实施性。
同时，我省还系统推进了控制性详细规划体系的改革。《广东省委广东省人民政府关于促进新型城镇化发展的意见》（粤发[2014]13号）明确提出将发展单元规划融入规划体系。以“坚守底线、适应市场”为原则，尝试以管制性的单元导则、应需编制的地块开发图则和普适性的管理通则“三则并立”，有效应对市场的弹性需求。细化落实了控制性详细规划调整、修改和完善更新的程序，进一步严格审批管理。
3.3.3 健全规划评估实施体系
新型城镇化工作千头万绪，如何对工作成果进行量化评价，以便于及时跟踪、检讨、调整，正是管理工作当中的难点和当务之急。健全规划评估实施体系也是优化规划管理机制、引导城乡规划管理科学化的重要举措。2014年，我省根据发展形势和工作重点，特别对全省地级市新型城镇化规划建设评价体系进行了专题研究，就珠三角地区“九年大跨越”、粤东西北地区地级市中心城区扩容提质等工作开展进行规划建设评估。
结合新型城镇化的要求，我省开展了《广东省新型城镇化规划建设评价体系研究》，从对内对外2个层面，构建包含经济活力、社会服务、集约发展、融入共享、环境优化、城/镇/乡协调6个维度的新型城镇化健康发展水平评价体系。研究以这套评价体系对全省21个地级市开展量化综合评估，实现不同城市间的横向对比和同一城市的纵向比较。且根据新的形势和要求，可动态调整评价内容和指标，而不影响整体框架体系。以该研究成果为基础，我省进一步完善了城镇化考核评价办法和评价指标体系，将新型城镇化各项重点任务纳入地方政府绩效考核。
2014年1月，我省印发了《推动粤东西北地区地级市中心城区扩容提质工作方案》（粤办发[2014]3号）。与此文相配套，同期印发《粤东西北地区地级市中心城区扩容提质目标体系及实施要点》（粤建规[2014]18号），有效指导了粤东西北地区各地级市开展对既有规划的评估和近期实施计划编制，将扩容提质工作引入成体系、可考核、见成效的发展轨道。
3.4 强化规划实施监督管理
健康有效的规划建设管理秩序不仅仅对规划编制的成果质量提出了严格要求，甚至更加重视后续的规划实施、监督和管理。结合现阶段规划管理存在的突出问题，2014年我省围绕建立规划委员会制度、加大规划建设督查力度、建立空间信息平台、加强对重点领域的干预等方面内容进行突破创新，完善了实施保障机制，提升了监督管理水平。
3.4.1 探索完善规划委员会制度
健全城乡规划委员会制度是提高城乡规划管理能力的重要组织保障。2014年，我省在省、市层面均积极完善规划委员会制度，有效强化了城乡规划委员会对城乡空间规划制定、实施的综合统筹和协调作用。
2014年广东省城乡规划委员会第二次会议顺利召开。会上修订并出台了《广东省城乡规划委员会指引》，并通过修订《广东省城乡规划委员会章程》明确了省城乡规划委员会的主要职责是：对影响全省城镇发展的重要事项进行审议、协调，包括对区域城镇体系规划，省会城市和经济特区城市总体规划的报批，区域性重大项目的选址，区域绿地、基础设施通道等空间管治区的划定和管理问题等，以及对相关城市、部门在城乡规划方面的分歧矛盾进行协调仲裁。
与此同时，我省各县市也在积极探索建立规划委员会制度，其中部分探索还得到了住建部的支持。如2014年2月，广州市成立了国土资源和规划委员会，积极统筹国土和城乡两方面的规划，推进“三规合一”成果的落实及规划项目落地，以确保城乡建设的顺利实施，落实市委市政府关于城乡建设发展的决策和部署。
3.4.2 加大规划建设督察力度
2014年，我省落实中央和省城镇化会议精神，加快完善了地方规划建设监督检查机制。首先，加强了地方人大对城市规划实施的监督检查，将城市规划实施情况纳入地方党政领导干部考核和离任审计，确保一本规划一张蓝图持之以恒加以落实。其次，创新规划督察形式，采取巡察和派驻相结合，实现城乡规划督察全省覆盖，并探索建立省部督察联动示范项目，建立了广东省城乡规划遥感监测执法平台，逐步形成全方位规划实施监督网络。组织各市核查遥感图斑1444个，会同部、省督察员勘察现场172个，查处违法图斑167个，拆除违法建设面积26.4万平方米。第三，按照“一季度一专题”，组织了对各市规划委员会规范运行、规划督察评估等4个专项督察，促使各市规划委员会规范运行和城市控制性详细规划依法管理，有力地强化了对各地城市规划实施情况的管控。2014年部、省城乡规划督察员累计向地方城市政府发出督察文书69份，制止违法项目116个，相关市政府认真落实整改，规划督察成效明显。
3.4.3 建设全省智慧城乡空间信息平台
根据“一张蓝图”的要求，智慧城乡空间信息平台建设已被纳入我省新型城镇化发展的重点工作。2014年，我省通过省新型城镇化规划、“2511”试点工程、工作文件等形式向各地城市明确了智慧城乡空间信息平台的建设要求。2014年，在珠三角地区率先开展了相关研究和立项应用，深莞惠都市圈建立了规划信息共享平台。全省生态控制线地理信息平台等专项规划信息管理平台也完成了工作指引编制，进入实质性建设阶段。今后将在各地平台和专项平台基础上，整合全省及各市基础地理、经济社会、建设现状和城乡规划等空间信息，搭建覆盖全省、省市联动的“一张蓝图”规划实施监督网络，推动信息化和城镇化的深度融合。
3.4.4 加强对重点领域工作的干预
首先，严把重大项目选址关。2014年我省共依法核发了41个建设项目规划选址意见书。
其次，认真组织对各地上报的“三旧”改造方案进行规划审查。全年共对170宗“三旧”改造需完善历史用地手续的项目提出规划审查意见，确保“三旧”改造符合规划要求。印发了《关于开展“三旧”改造规划修编工作的通知》，部署各地抓紧开展“三旧”改造专项规划修编完善工作，对韶关、汕头、揭阳、潮州、梅州、河源等市进行“三旧”改造重点项目督导。
第三，促进产业园区科学规划。以实施《广东省产业园区规划制定的指导意见（试行）》为抓手，加强对产业转移园规划编制的指导工作，督促各地加快产业转移园总体规划成果的上报审批工作。全年共完成59个产业转移工业园申报认定或规划调整的规划审核工作。
4 下一步工作意见和建议
2014年，我省依托先发优势，在规划建设管理体制机制改革中取得了较大的成绩。结合国家新型城镇化的发展要求和我省规划建设管理实际工作中遇到的问题，2014年的诸项工作主要体现出全方位开展、局部较大突破、试点探索为主、部分形成制度等特点，还不是很系统化、常态化。这固然是前期工作所必然出现的问题，但也确实距离“一张蓝图”的目标存在差距。为此，下阶段工作务以系统整合、长效机制为重点，应围绕“一张蓝图”，以规划前期准备、规划编制、实施管理、监察评估4个核心环节依序形成前后连贯、首尾相接、循环往复的规划管理环，改变原来规划从编制到实施单向而独立的管理方式，建立双向联系、沟通及时、可反馈调节、能相互促进的动态监察维护机制，完善由规划到实施的政策链条，探索规划—设计—融资—建设—营运一体化的开发建设模式，推动规划“蓝图”到“施工图”的一体化转变，确保“一张蓝图干到底”。
——规划编制及规划修改环节包含“三规合一”编制机制、不同地区规划编制、规划层次传递深化、规划修改系统响应等方面的工作机制建设，是空间规划管理实现系统化、常规化的主要环节。
——规划实施与管理环节包括重大建设项目统筹、供地计划差别化精细化管理、城乡规划“两证一书”管理等方面的工作，是当前空间规划管理部门行政力的本质。同时，在新型政府—市场关系构建过程中，我省还需进行城乡建设模式的创新。
——规划监督检查环节包括规划验收、行政纠查、举报制度和社会监督等内容，是空间规划管理的保障性环节。以往土地利用总体规划和主体功能区规划的监督考核效力要普遍胜于城乡规划，通过此环节的整合有助于城乡规划权威性的提升。
——规划评估与规划研究环节包括各类规划差异评估、规划实施评估和对空间政策及规划管理的研究工作，为空间规划管理机制的完善和下一阶段的规划修编和制定规划编制计划奠定基础。
4.1 重视规划编制前期工作
4.1.1 加强规划基础资料和信息积累
加大人力、物力、财力支持，对城市和区域发展过程中存在的经济、社会、文化、生态等各层面的矛盾问题进行深入剖析和策略研究。完善基础资料与信息搜集维护制度，扎实做好地形、交通、建筑、产权、人口等规划基础资料的普查整理，形成常态化的信息更新维护机制，提高规划管理的信息化水平。除发布全省城乡规划建设年度报告外，可探索委托第三方机构对全省城市发展中的重大问题保持持续关注，定期发布以问题为导向的调研分析报告。
4.1.2 建立规划前期研究和编制计划制度
在保障规划延续性的同时，结合城市发展阶段和问题判断，应需在规划设计前期开展规划的“规划”，如城市与项目决策研究、项目综合目标研究、项目可行性研究、城市研究、专项规划研究、专题规划研究和规划编制工作计划等等，可以让法定规划编制更具有针对性，以便及时找出问题并形成解决思路，同时避免规划浪费。要以规划编制计划为基础，制订规划前期费计划，纳入地方政府财政预算。
4.2 创新规划编制技术方法
4.2.1 进一步完善规划体系
按照“一级政府、一级事权、一级规划”原则，抓好规划体系建设，通过不同层次的规划解决不同层面的城市发展问题。重点做好各层级规划间（特别是总规和控规）的传递衔接，并根据规划对象的差异，针对不同规划采取不同的部门协调策略。结合城市发展的重大问题和重点地区，在总规、控规层级之间，根据实际管理需要开展城市开发单元、城市更新单元等单元规划，对上承接总规意图，制定单元空间引导政策，对下指引控规等下位规划的编制、更新与协调。
在保障改进完善总规、控规等法定规划编制的基础上，及时总结城市发展所面临的形势和问题，遵循科学发展规律，积极主动地进行工作策划，建立任务分解和责任机制，编制相关非法定规划解答现实问题，引导发展路径。加强规划专题研究，制定完善绿道、海绵城市、TOD等系列规划建设指引和政策文件，开展规划大会战。
4.2.2 优化规划要求细则
要强化法定规划中的刚性规划要求，使之精而管用，并针对不同地区（如生态保护区、历史文化保护区）的差异编制完备的刚性条件规范，满足相关建设、执法的需要，也能减少管理环节中规划部门、规划编制单位、建设单位就规划条件的“谈判”与磨合，从而提高规划编制效率。而对于非强制性的规划条件，应加大弹性引导，提高城市建设的多样性灵活性。
4.2.3 推进第三方审查
根据规划项目特点，委托第三方专业机构对成果方案、技术指标、报告质量等内容进行审查，以提高行政效率，避免成果出错，保证规划的严肃性。第三方机构必须取得国家认可的评估工作资质等级，同时明确第三方审查机构所承担的责任并建立连带追究机制，保障第三方工作的质量和效率。
4.3 提高规划实施管理成效
4.3.1 试点探索城市总规划师制度
积极探索建立城市总规划师制度，在城市规划领域实现一般性行政与技术性行政分立，结合行政机制改革提高规划的权威性、严肃性和连续性。通过建立城市总规划师制度，协助政府提升城市规划管理水平，推动规划体制改革，加强城市规划与经济社会发展、主体功能区建设、国土资源利用、生态保护等规划的衔接，努力实现“多规合一”。建议研究出台关于城市总规划师制度的指导意见，指导各地进一步充分认识建立城市总规划师制度的重要性和必要性，明确城市总规划师制度的运行模式、管理机制、试点安排和保障措施等。
4.3.2 建立部门协作并联机制
加强项目、土地、城管等部门与规划部门的互动，使部门间接口顺畅、信息透明、即时联动。改变建设项目各审批部门互为前置条件的“串联循环”审批模式，实行并联审批。按照主审受理、抄告相关、并联审批、顺序出件、限时办结、统一回告的工作机制，依法办理审批事项。将现行的由规划部门代为把关的事项调整为相关部门自行监管，将技术性审查内容从行政审批中剥离。例如，可以尝试在规划审批中不再将消防、人防、卫生、交警等其他管理部门审批意见作为行政许可的前置条件，而交由各管理部门按照各自职责进行审批和监管。将建设项目的审批结果及时以书面形式告知各相关行政审批主管部门，并由建设单位和设计单位分别对其应履行的责任做出承诺，建设单位保证到相关管理部门依法办理相应审批手续和缴纳相关费用，设计单位保证依据法律、法规国家规范以及各层次城市规划进行设计。
4.3.3 建设“一张图”规划管理信息平台
加强规划信息集成和系统化建设，并通过卫星遥感技术等手段动态监测空间规划的实施，在区域、城市、片区、地块等不同尺度上分别反映各方面的建设情况，通过各级尺度上的信息完善来落实“一张图”管理。除常规的规划信息数据外，探索运用大数据、云平台等新兴技术手段，将反映城乡经济社会人文信息的数据实时与规划数据进行融合，实现更能体现以人为本原则的规划信息管理。
4.3.4 大力推进新型城镇化规划实施
研究制定省实施新型城镇化规划重点任务分工方案和近期工作计划，督促各市（含县级市）以我省新型城镇化有关规划文件为指导，开展相关工作，对接落实《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》。完善跨区域城市发展协调机制，健全省城乡规划委员机制，加快开展省《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》和《珠江三角洲全域规划》实施机制和相关配套政策研究,研究修订《广东省珠江三角洲城镇群协调发展规划实施条例》。继续修改完善《广东省村镇规划建设管理条例》，推动立法工作，加强空间规划对于产业布局、重大项目落地、重要设施建设、生态环境保护的统筹和引导作用。
4.4 健全规划评估监察机制
4.4.1 建立规划评估机制
建立与规划方案编制—审批决策—运行管理—实施绩效和影响分析反馈的动态信息反馈的良性机制。明确评估的组织单位及其职能，明确评估主体与评估机构的岗位责权的调整与配置和具体的操作规范。积极开展近期建设规划及其年度实施计划的编制，对总规实施成效进行定期评估和完善。建设控规动态维护信息系统，将上位规划调整、重大建设安排等空间需求及时反馈到控规更新过程中，及时形成应对策略和措施。
4.4.2 建立新型城镇化评估体系
尽快完成《广东省新型城镇化评估指标体系》的修订和出台，组织开展城镇化绩效考核工作，促进《广东省新型城镇化规划（2014-2020年）》的实施。制定出台新型城镇化规划管理办法，构建与新型城镇化发展相适应的规划建设管理机制。积极推进新型城镇化“2511”试点工作，并组织开展城镇化绩效考核工作。同时启动并严格落实新型城镇化年度考核和重点工作考察。
4.4.3 加强专项工作督察
结合新型城镇化工作考核以及中心城区扩容提质专项工作督察，督促指导粤东西北地级市政府切实推进扩容提质各项工作。建立《全域规划》实施监测机制，将落实《全域规划》的工作情况纳入实施珠三角规划纲要工作考核评估和省城镇化重点工作绩效考核，制定考核评估报告的公开发布及监督机制，确保规划有效实施。加强执法信息化建设，进一步完善全省城乡规划建设遥感监测执法体系，实现利用卫星遥感技术对全省规划实施情况进行实时督察，深化规划督察等公众有序参与的城乡规划机制，提高规划管控水平，守住城市发展边界。
4.5 鼓励相关关键领域创新
探索空间开发权转移制度，逐步推动建设用地容积率交易，建立以空间发展权交易为手段的城乡空间优化开发机制和生态、历史文化保护补偿等利益平衡机制。加强工业用地更新机制研究，推动旧工业区和产业园区转型成为产城融合的综合性城区。
加强投融资政策研究和指引，规范市政公用事业特许经营管理，建立投资、补贴与价格的协同机制，为投资者获得合理回报积极创造条件。加强与金融机构的战略合作，搭建规范的融资平台，建立和完善财政手段与金融手段相结合的投入机制，设立城镇化建设基金。
创新土地管理制度。探索实行城镇建设用地增加规模与吸纳农业转移人口落户数量挂钩政策。率先建立城乡统一的建设用地市场。稳妥推进农村宅基地使用权流转和农民住房财产全抵押、担保和转让。探索实行建设用地弹性出让和租赁制度，逐步对经营性基础设施和社会事业用地实行有偿使用。合理调整批而未供用地指标，建立低效用地退出机制。
5 结语
2014年被称为中国新型城镇化元年。我省也在这一年为探索新时期城乡规划建设管理的“广东样板”迈出了第一步。框架制度环境已在搭建，先行探索经验正在总结，崭新领域试点渐入正轨。从过去一年的工作开展来看，今后我省规划建设管理机制改革要走向差异引导、破立并存的发展阶段。对珠三角等相对先进的地区，要以突破为主，加大对各项制度的践行探索和对新型技术的应用推广。对粤东西北等相对后发的地区，要以健全为主，加快完善规划建设管理体制机制，弥补全省“一张蓝图”实施中的“短板”。
广东是中国改革开放的先行者，成功创造了以改革开放推进工业化与城镇化的广东模式，广东各方面的改革因此也往往具有全国性意义。在未来的规划建设管理体制机制改革中，我们要在现有工作基础上，与新型城镇化的要求动态结合，把以人为本、尊重自然、传承历史、绿色低碳理念更好地融入到城乡规划全过程中，进一步地提升规划建设管理成效，建立层级传递、依法实施、管治有效的长久机制，真正实现“一张蓝图干到底”！