作者：刘晋文
【摘要】目前，我国城市设计虽然已经作为管理手段介入到城市规划管理中，但现实管理实践中实效不足，普遍存在着编制与管理实施脱节的现象。中新天津生态城起步区在开发建设过程中，预先编制的规划设计成果尚不能满足城市空间精细化管理的需要，因此提出要编制基于过程管理实施的城市设计。过程管理城市设计并不意味着是全新编制一个城市设计项目，重新构建城市目标，而是以一种动态的思路调整维护已有规划理想，通过对已有规划设计的不断整合、调整和提升，以应对市场出现的变化和平衡政府、开发主体以及公众的利益，保证规划实施的连续性和稳定性，最终确保原有规划目标的实现。以中新天津生态城起步区为例，从过程管理城市设计的编制思路和管理实施保障等方面介绍，目的在于为我国城市设计制度的建立和健全添砖加瓦，在城市设计的管理实施方面提供实践经验。
【关键词】城市设计； 过程管理； 中新天津生态城
1．中新天津生态城及起步区概况
中新天津生态城（下文简称生态城）位于天津滨海新区，是中国、新加坡两国共同探索 “能复制、能实行、能推广”的生态文明样板城市。生态城的建设显示了中新两国政府应对全球气候变化、加强环境保护、节约资源和能源的决心，目的为资源节约型、环境友好型社会的城市建设提供积极的探讨和典型示范。天津市政府于2008年1月组建了中新天津生态城管理委员会，至此，生态城拉开了开发建设序幕，规划总用地34平方公里（如图1），规划居住人口35万，为典型的新区开发。中新两国企业分别组成投资财团，成立合资公司，共同参与生态城的开发建设。
生态城划分为01-05五个片区，05片区位于生态城南部，占地7.8平方公里。规划人口9.2万人。共划分为11个街区，包括5处生态社区、2处商业服务区、1处动漫产业基地、1处产业园区和2处生态绿地，各街区共划分为36个生态细胞。
起步区（如图2）是05片区先期开工建设的区域，面积4平方公里，包括24个生态细胞（即开发地块）。规划人口8.5万人，建筑面积415万平方米，其中住宅293万平方米、公共设施81万平方米、产业41万平方米，计划3-5年建成。
2．已编制规划概况
在2008年9月底正式开工建设之前，已经编制完成的规划包括：
（1）总体规划
总体规划及30项专题研究。
（2）专项规划
综合交通、雨水专项、再生水专项、给水专项、水系统专项、绿地规划、环卫专项、燃气专项、竖向专项、通信专项、城市照明规划、起步区可再生能源利用等。
（3）景观设计
三水景观、起步区公共空间景观、起步区示范段、慧风溪、环保主题公园、文化主题公园等。
（4）控制性详细规划
01～05片区控制性详细规划。
（5）城市设计
生态城总体城市设计国际咨询和起步区城市设计。
开工建设前，已编制规划覆盖了从总体规划到详细规划、总体城市设计到详细城市设计的所有规划层次。依据已有的规划设计条件，2009年3月，已出让开发地块提交了初步的详细规划设计方案，如滨海家园、吉宝公司住宅、公屋、万通、天房、万科等。
3．城市空间管理现状问题解析
对已有地块的详细方案进行了整合，发现满足规划设计要点形成的各个地块拼合方案 “大花脸”，地块之间缺乏协调，公共空间系统错位布置，建筑风貌极不统一，空间形象混乱；另外还有部分开发商没有按照设计要点执行方案，认为设计要点不合理，要求更改设计要点，生态城的规划管理面临失控。
面对这样一个被寄予厚望的地区，城市建设品质要求很高，城市空间不仅需要精心设计，还需要精细化管理。尽管完成了如此多的规划设计成果，但在起步区的开发建设中，生态城管委会遇到了城市空间管理的挑战，城市空间管理依据不足，无法满足空间精细化管理的需要，难以达到生态城市建设的高标准要求。
2009年4-6月，对相关规划设计中对于城市设计的要求进行归纳汇总和检讨反思，发现并不足以支撑为在批项目提供核发规划设计条件的依据，并不足以满足城市空间精细化管理的需要，主要原因如下：
3.1“重规划，轻设计”，对城市设计的重视程度不够
目前我国的法定规划层次主要为“总体规划——详细规划”两个阶段，主要侧重于二维布局方面的考虑和安排。而城市设计侧重于三维空间方面的考虑和安排，目前学术界普遍认同的观点是“城市设计应作为一种技术方法贯穿于城市规划的各个阶段，对各个层次的规划做出城市空间三维方面的引导”，总体规划阶段应编制总体城市设计，详细规划阶段应编制局部城市设计，城市设计的成果纳入到法定规划中进行实施。生态城首先编制完成了总体规划、各个片区的控制性详细规划，之后才先后编制了起步区城市设计和总体城市设计的国际咨询，城市设计的编制时序缺乏合理性，缺乏自宏观到微观的科学推导，城市设计的思想也没有逐步渗透到法定规划中。甚至，生态城总体城市设计国际咨询的多家方案也没有整合深化，城市设计成果并未转化为管理语言。城市设计更多的成为生态城前期宣传造势的工具，城市设计的管理地位没有受到应有的重视。
3.2 “重管理，轻编制”，规划编制与管理的观念错位
作为主要管理依据的控规成果精细化程度不足，偏重于“指标管理”，控规中的绿地率、建筑密度等不具有空间属性，空间形态仍有多种可能。而已编制的城市设计，深度不足，一方面，编制要求过于原则，例如建筑风格“现代、大气”等空洞的词句；另一方面，主要倾向于公共空间等体系的构建，而具体每一类型的公共空间如何详细控制引导，缺乏深入研究，并不能保证城市空间精细化管理的需要，遗留下来的这些问题到了管理阶段，缺少科学依据，管理主要依据“经验管理”造成规划管理随意性较大、审批时间较长等问题。例如居住细胞内部的“十”字型慢行系统，由于涉及对权属的分隔问题，担心招商受到影响，因此并未明确作为刚性要求，而是给管理阶段留足了弹性，到了开发建设阶段，开发商对于是否设置慢行系统意见不一，争议很大，各个地块的设计方案也是经过了多次反复修改，导致管理中出现了大量的问题，严重影响了规划审批的效率，增加了管理和运营成本，也延迟了建设时间。
3.3缺乏规划设计跟踪反馈调整机制
对比欧美国家、新加坡和香港的规划编制和管理方面，都有长期负责跟踪某个地区规划编制、实施、反馈调整的城市规划师，他们对某个地区的规划发展非常熟悉。而目前我国的规划师承担的责任只在规划编制阶段，规划审批通过后，成果到底好不好用就是规划管理部门的工作了。在城市建设快速发展的今天，市场瞬息万变，任何一个项目都不是短期可以完成的，在建设过程中，市场条件随时可能发生改变，而规划设计缺乏反馈机制，也没有规划师跟踪调整，规划极易变成不可实施的规划。因此，在生态城第一期出让地块之后，部分开发商根据自身需要提出“合理”的要求，希望能变更规划设计条件，但由于规划成果缺乏弹性，同时又缺乏反馈调整的机制，没有规划编制单位的跟踪修改，导致出现了一定的混乱，规划管理才面临挑战。
前期技术工作的支撑条件不够理想，2009年06月，生态城认识到应提出建立持续跟踪反馈、开放的城市设计管理机制以应对开发的需求，并决定开展基于过程管理实施的城市设计，以应对城市空间的精细化管理。
过程管理城市设计其实并不是重新编制一个独立完整的城市设计，也不是重新构建一个新的城市理想，而是特定阶段特定市场条件下，针对城市空间管理中出现的问题，在已有规划设计的基础上，对已建成的和正在方案设计的项目进行统筹分析，实质上是通过整合多个项目的设计方案，发现存在的共性问题，并通过组织管理者、开发商、设计师、政府、公众等进行多方交流协商，最终明确未来城市空间的发展方向，并提出共同的管理控制要求，实现城市空间的精细化管理。
过程管理城市设计是以一种动态维护规划设计的思路，通过城市设计的手段，不断地去发现空间管理过程中的问题，及时解决提出应对措施的思路，最终实现城市空间的理想目标。
4．面向过程管理实施的城市设计编制思路
4.1整合已有规划，叠加规划要求，检查发现问题所在
收集已有各个细胞最新设计方案，拼合为总平面图（图3），并通过实体模型制作和计算机技术等，模拟整体空间效果，全方位，多角度分析各个方案，经过综合分析，主要有以下几个方面的问题：
4.1.1沿街建筑界面参差不齐
各个细胞方案对处理建筑与街道关系的手法差异较大，有的直接与道路斜交、有的为了尽量保证道路的连续，建筑平面以错拼的方式布局（图4）。
4.1.2建筑风格、色彩反差大，极不协调
风格包括了欧式古典、中国古典、现代主义等多种形式，屋顶形式包括了平屋顶和坡屋顶，色彩有白色、米色、砖红色。样式过多，极不协调（图5）。
4.1.3公共空间与慢性系统完整性受到冲击
已有规划设计提出了机动车道和慢行系统平行交错布置的“双棋盘格局”，每个细胞均有“十”字形的慢行系统穿越（图6）。开发商对此慢行系统理解有所不同，有的设计非常曲折、有的对位置做出了调整；甚至有的开发商不理解，认为自己的私人利益受损，地块被公共慢行通道分割过多，因此在第一轮的方案中并未做出预留。公共空间体系完整性受到冲击，难以有效实施。
4.1.4三维整体空间效果混乱
每个细胞只有限高要求，缺少对内部高度布局的进一步引导，因此，不同细胞内的建筑高度无序起伏，有的细胞是中间高，四周临路的低（图7）；有的则是中间低，四周临路的高（图8），从整体三维空间组合效果考虑，较为混乱。
4.2建立价值判断或评价标准——把公共空间的设计作为重点
城市公共空间是城市中与人的活动息息相关的区域，体现城市对人的关怀，是促进人与自然直接对话的媒介，起着协调人与环境关系的作用。公共空间设计的主要目的是完善城市的使用功能，满足公共环境中人的生活需求，方便人们的出行与活动，提高人们的生活质量和工作效率，是城市文明的载体，对于提升城市文化品位具有重要的意义。对于管理者来说，对公共空间的建设是最容易把握的，也是城市建设的核心内容之一。因此，过程管理城市设计目的在于打造富有生态城特色的公共空间系统，并以其为主线进行要素控制。
具体体现为以下几个方面：
4.2.1以人为本，保证公共空间系统的完整性，提供丰富的公共空间类型
按照空间位置属性，公共空间应包括建设项目用地红线以外的公共活动空间以及建设项目用地红线以内的公共活动空间。前者主要包括生态谷、滨水绿地、城市主次街道、广场、公园、社区绿地（图9）；后者主要包括小区主路、集中绿地、组团绿地、宅间绿地、街角绿地、出入口开敞空间（图10）。
为了营造生态城起步区完整统一的公共空间系统，并实现丰富的空间类型，所有类型的公共活动空间均作为刚性约束条件，并对规模等指标量化规定，各开发主体必须执行。
4.2.2健康为邻，体现生态的城市公共空间
4.2.2.1对公共空间周边建筑的高度进行控制，保证公共活动场所的开敞。建筑越高，距离公共空间的退线就越大，避免形成压迫感，同时也是让更多的人们能够欣赏到景观（图11）。
4.2.2.2相邻重要景观资源的地块，设置视线通廊和公共通道，避免公共资源私有化和不可进入（图12）。
4.2.2.3对风环境、建筑日照等关乎人类健康的指标量化控制。如建筑布局需保证建筑物周围人行区域在1.5米高处，风速低于5m/s，形成宜人的微气候环境；建筑布局应尽量避免对公共空间的遮挡，保证生态谷和细胞内的公共开放空间的活动区域在冬至日2小时以上日照面积不小于40%等。
4.2.3激发活力，形成积极连续的街道空间
街道是城市生活的容器，积极连续的街道容易创造富有活力和形象优美的城市空间。
生态城的道路和南北向成一定夹角，如果建筑正南正北布置，就容易形成建筑与道路斜角的情况，不利于形成积极连续的街道景观，因此规定允许住宅建筑朝向在南偏西30度至南偏东30度范围内，尽可能形成与街道平行的景观，创造连续的街道空间。
另外，生态谷容纳了地铁，是未来的交通走廊，因此起步内的主要人流和车流方向应是垂直于生态谷的方向，因此还控规中集中布置的社区级公共建筑用地（图13a），调整为沿垂直于生态谷的道路线形展开，这样更符合居民的使用特点，另一方面，起步区以住宅偏多，可以用这些少量的公建来更好的展示和塑造街道形象（图13b）。
4.2.4形象优美，塑造富有生态城市特色的公共空间界面
4.2.4.1塑造丰富的公共空间界面，避免因统一退线形成单调呆板的“一刀切”式城市界面。
生态城最重要公共空间“生态谷”的控制， 为了鼓励营造凹凸变化的、小尺度的公共开放空间，生态谷两侧同类建筑可在基准退线距离的基础上，灵活调整建筑退让距离（图14）。
4.2.4.2营造优美丰富的城市天际线。
生态谷是交通走廊，依据TOD的理念，沿着生态谷的是最高的区域，向两侧依次降低；靠近商务中心的最高，向四周依次降低（图15）。
4.2.5绿色低碳，打造便捷、安全、连续、舒适的公共交通与慢行系统
为了鼓励居民采取更加低碳的出行方式，不仅构建地面连续的慢性系统，地下空间对慢行系统也进行详细引导，例如：地下空间宜设置专门的人行步道系统，并在公交站点附近设置人行出入口，以方便接驳（图16）。
4.3协调多方利益，吸纳多个开发主体的诉求
地块出让之前，编制的规划设计成果主要是基于对未来的提前判断，提出的规划设计条件属于“事前控制”，但市场是瞬息万变的，局部开发条件稍有变化，即有可能影响全局。提前定制的规划设计条件往往会与入驻的开发主体的诉求产生矛盾，过程管理城市设计可以通过沟通协商的方式迅速解决问题，平衡整体与个体之间的矛盾，保证城市空间有序生长。
生态城过程管理城市设计专业小组对各个地块业主的相关意见进行整理分析，通过协商最终既保证了整体利益，也满足了各开发主体的个体诉求。例如，万科地块的调整，取得了公私利益的平衡。万科在拿地时，用地被中部商业街用地以及慢行系统分割，南北两块地均较窄，建筑不好布局且两块地的联系较差（图17a）。万科因此提出更改规划设计条件，希望将商业街调整到了北侧，居住用地获得完整地块，但此时慢行系统的坐标发生改变，其它相邻地块因此也需要进行调整对位，否则慢行系统的连续性将不能保证。过程管理城市设计专业小组迅速和周边地块的开发商取得联系，并提供了空间设计效果的对比图，其它地块的开发商及设计单位很快理解了这个问题，立即对正在进行的设计方案进行了调整，最终保证了慢行系统体系的完整性（图17b）。
4.4开展深入的专题研究和案例研究作为支撑
由于已编制的规划设计深度不够，并不足以满足城市空间精细化管理的需要，例如，在已有规划设计成果中对建筑风格的要求仅仅局限于“现代、大气、简约、融合”，才会导致各地块方案建筑风格迥异。因此，还需要开展一系列相关专题的深入研究和优秀案例借鉴，才能支撑城市空间的精细化管理，通过识别几个需要重要控制且存在重大争议的议题，组织专业设计单位进行了专题研究。例如，建筑风格和色彩委托了美国加州格兰建筑事务所进行了专门的研究，认为设计手法细腻且已经成熟的偏欧式风格比较适合生态城住宅建筑，建筑色彩以米黄色为主，坡屋顶以暗红色为主。建筑肌理委托天津市建筑设计院做了专题研究，对各地块设计方案的建筑平面肌理进行了优化调整（图18、图19）。
另外，也吸收了美国、新加坡等的城市设计控制经验，作为生态城城市空间精细化控制的重要依据。例如建筑长度与高度关系控制方面就是来自新加坡的成熟经验（图20）。
4.5形成城市设计通则+图则的管理成果
通过和各开发商的多次协调沟通，并结合专题研究结论和相关案例借鉴，最终在公共空间、建筑形态、交通与停车、建筑技术、地下空间利用等方面达成共识，提出了普遍适用的控制要求和方法，最终确定为起步区城市设计通则。
整合叠加每个生态细胞相关的规划信息形成一张图，包括用地与建筑布局、公共空间（景观廊道、界面、节点、空间分隔等）、市政公用设施布局等全部专项规划在一张修建性详细规划深度的总平面图纸上表达，并建立通则的索引编号。最终形成“一图+一则”1的管理文件，使管理更加简便明晰（图21）。
5．管理实施保障
5.1组织机构
生态城具有规划设计独立编制、审批的权利，生态城的规划组织机构包括决策机构和日常行政管理机构。决策机构是生态城管委会，负责规划设计的审批。管委会下设的建设局是日常行政管理机构，主要进行规划设计编制任务的委托、招标及评审等的组织协调，以及建筑设计管理等工作。
在生态城起步区过程管理城市设计编制的过程中，建设局负责牵头统筹协调工作，主持了大量的协调讨论会议，在这个平台上中国和新加坡两国的城市规划师、城市设计师、规划管理者、业主、建筑师、市政工程师、公众等获得了深入讨论交流的机会，经过讨论、谈判、协商、借鉴成功经验，在未来城市空间的发展方向方面达成共识，并成为大家都遵守的“公众约束”，形成了相对完善的管理成果，指导起步区的开发建设有序进行，不仅保证了城市品质的实现，而且也实现了利益的最大化。
5.2三维信息平台
生态城在城市空间的管理过程中，最多使用的就是通过三维实体模型来审查方案，任何一个项目都需要与周边环境模型进行拼合分析。在生态城建设初期这种相对简单的方法对于城市空间的精细化管理起到了很大作用，可直观的发现问题，包括建筑布局、公共空间的协调等。但随着城市建设的不断进行而城市规划编制的信息会逐渐增多，信息的整理收集和成果汇编将是一项庞大而繁琐的工作。因此，有必要也迫切需要建立一个完整、先进的三维电子数据系统，它可以使各个阶段、各个范围的城市规划信息准确叠加和反映在同一个信息平台上，对于城市规划成果的评估、审批及各种建设项目的报批和审查都具有直观的指导作用。
可以借鉴广州、武汉、深圳等地的“数字详规”技术，尽快建立城市现状和规划三维仿真模型及属性数据库，模拟真实的地形地貌和城市形态，形成数字化的可视平台。该平台不仅能实时呈现城市的规划前景，还可辅助设计，包括现状展示与查询、方案优选、日照分析、视线分析、用地条件分析等，对规划方案的设计、审批和实施过程提供决策支持。
5.3固定的城市规划团队动态维护调整管理文件
为了保证城市规划的顺利实施，加强对规划编制成果的持续跟踪，生态城管委会建设局委托深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司作为长期跟踪规划团队，协助生态城统筹协调各开发业主和政府的利益和意见，并为各个地块的出让提供明确合理的规划设计条件，并初步构建了“一图+一则”的管理文件；在开发建设过程中，如果市场条件发生变化，还需对管理文件及时做出相应调整，保证规划实施的连续性和稳定性。
此外，生态城还应借鉴新加坡经验，成立地区规划师制度，一个规划单元或一个规划设计项目至少有一名地区规划师，承担统筹协调和长期服务的义务。除了负责编制完成规划成果，提出规划设计要点，还要跟踪规划的实施过程，参与管理过程中的协调等工作，在规划编制和管理中建立桥梁，保证规划的连续性和稳定性。规划项目编制一开始就明确规划设计单位和具体规划设计人员在规划设计审批通过后应必须承担相应的后续服务跟踪的工作。
6、总结与展望
当前，我国的城市化进程正在由重“量”的粗放式发展向重“质”的精细化发展转变，城市环境的品质越来越受到各界的重视。作为提升城市环境品质的重要手段，城市设计获得了前所未有的发展机会，目前已作为管理手段介入到城市规划管理中，然而实践过程中，城市设计的实施效果往往不尽人意，其可操作性深受质疑。应该认识到的是，实践中影响城市设计作用发挥的关键在于城市设计的设计阶段与实施阶段的有效衔接，而建立对城市设计由设计到管理的“全过程”的正确认识是这两个阶段有机联系的基础，在这一认识基础上，才能有针对性地为提高我国城市设计的可操作性提出可能的途径。
本文提出的过程管理城市设计倾向于是一种“过程管理”，强化其管理特征。实质是利用城市设计技术手段的支撑，通过组织开发商、设计师、政府、公众交流协商，最终取得城市空间精细化管理的过程，是针对城市空间生长在特定时间进行的检查，局部获得在整体城市空间中审视各自设计方案的机会，了解当前出现的问题，针对问题进行解决，最终形成良好的整体城市空间，实现城市理想，充分体现了规划编制与实施的结合，具有时效性作用。
我国各地政府及规划管理部门应该结合地方特点，根据自己的管理条件，积极主动的将过程管理城市设计的思路纳入规划管理体系，实现城市空间的精细化管理。
注释
1、“一图+一则”是生态城基于城市空间的管理文件，而除了本文提到的城市设计通则，另有同步编制的生态技术导则和土地细分导则，“一图+三个导则”共同构成生态城规划管理体系。