（1 深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，518040，深圳；2 华南理工大学建筑学院，亚热带建筑科学国家重点实验室，510641，广州）

摘要：2008年以来为应对严峻的国内外经济形势，珠江三角洲提出“调结构、双转移”的发展思路；但对于以劳动密集型产业为主的中小城镇而言，应当在继续加强其在“全球劳动密集型产业链内的转型升级”的同时，构建现代化产业园区以吸引优质的资金技术密集型产业；反映在城镇发展思路上，需要从“工业园区模式”转到“创新型人才宜居城市”的路子上来，实现从“产品品牌——产业品牌——城市品牌”的跃迁。

关键词：转型期；产业发展；珠江三角洲；对策

(1 LAY-OUT Planning Consultants Ltd., Shenzhen, 518040; 2 School of Architecture, State Key Laboratory of Subtropical Building Science, South China University of Technology, Guangzhou, 510641)

The Pearl River Delta (PRD) has put forward the polices about the labor-intensive industrial re-structuring and transferring in order to the survival in the serious international economic conditions since the world financial crisis in 2008. Hundreds of middle-size town in PRD, with the exportation-oriented labor-intensive enterprises, should enhance continuously the ascendancy over the other economical competitors in the world labor-intensive production, and build the modern industrial park for the capital-intensive and hi-tech enterprises. On the other hand, the town spatial re-structuring has been facing the challenge of transformation from the lower-density industrial land sprawl to the livable and innovative city.

Key words: transformation; the industrial development; the Pearl River Delta; Urban polices

《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》（2010年10月）明确提出“以加快转变经济发展方式为主线，是推动科学发展的必由之路，坚持把经济结构战略性调整作为加快转变经济发展方式的主攻方向；构建扩大内需长效机制，促进经济增长向依靠消费、投资、出口协调拉动转变；­­­­……提升制造业核心竞争力，发展战略性新兴产业，加快发展服务业，促进经济增长向依靠第一、第二、第三产业协同带动转变；统筹城乡发展，积极稳妥推进城镇化。”就珠江三角洲而言，过高的经济外向依存度使其受到2008年国际金融危机的巨大影响，持续的人民币升值以及通货膨胀不断挤压外向型劳动密集型产业的生存空间。鉴于此，“调结构，双转移”已成为广东省“十一五”后期经济发展的主导思路，珠江三角洲以外向型劳动密集型产业为主的中小城镇亦在寻找“如何在劳动密集型产业仍继续发展的进程中，培育或引进新的经济增长点”。

经济发展方式的转型往往意味着城市空间发展思路的调整。正如1990年代末期，珠江三角洲各中小城镇为吸引“三资”制造类企业，其城镇空间从“传统岭南村镇”向“原岭南村镇——外围工业园区——外来人口聚居区”的结构转变；城镇用地以工业用地的急速增量扩张为主；2008年之后，国内外经济发展环境发生巨大变化，而从经济波动与城市发展的关系来看，经济波动主要在城市化地区发生，每一次经济波动都会对城市发展和城镇规划造成较大的冲击和影响（顾朝林，2009）；珠江三角洲各中小城镇不得不再次进行城镇空间的优化调整，从原来的“以货为本的生产导向”向“以人为本的创新导向”转变，城镇用地将逐渐增加居住、公共服务等用地类型，城镇空间逐步从增量扩张向存量提升转型。

在经济理论范畴中，“经济发展”一般是指经济总量增加与经济结构优化同时出现。“经济发展方式”指的是实现经济发展的方法、手段和模式，其中不仅包含经济增长方式，而且包括结构（经济结构、产业结构、城乡结构、地区结构等）、运行质量、经济效益、收入分配、环境保护、城市化程度、工业化水平以及现代化进程等诸多方面的内容。转变经济发展方式，不仅要突出经济领域中“数量”的变化，更要强调和追求经济运行中“质量”的提升和“结构”的优化，即经济的数量型扩张向质量型发展的升华。但在认识经济发展方式时有一点容易被人忽略，即一种经济发展方式的现实存在，具有不以人的主观意志为转移的客观性特征。当一种经济发展方式的综合条件没有被新的条件打破、替代时，想要在主观上让这种经济发展方式退出历史舞台是不现实、不可能的。就此可以理解，珠江三角洲诸城市在“十一五”期间提出转变经济发展方式的“制度努力”，远远没有国际金融危机导致的成本上涨、人民币升值、资源条件限制等的影响深刻。

经济基础及其联系决定着城市的空间结构，产业成为城市发展最为重要的推动要素和影响因子，并在一定程度上决定着城市的发展方向和结构，而经济及产业的动态螺旋式上升特征，决定了其对空间载体的需求在不同发展阶段有着不同的诉求（王晓川 等，2009）。城镇土地利用性质、开发强度、空间结构等是经济发展方式在城市中的空间印记，反言之，经济发展方式的转型也需要城市规划做出必要的、及时地呼应。从较易理解的角度来看，珠江三角洲中小城镇经济发展方式的转变是“促使传统的、旧的发展方式向现代的、新的发展方式转化，用现代的、新的发展方式替代传统的、旧的发展方式”。传统的、旧的发展方式指的是一组发展方式的集合，如劳动密集型的、政府驱动型的、外需拉动型的、投资驱动型的、出口带动型、外延粗放型的；而现代的、新的发展方式指的是另一组发展方式的集合，如技术密集型的、市场导向型的、内需驱动型的、消费驱动型的、内涵集约型的（图1）。反映在城市规划思路的调整上，是从“更为关注城市工业发展的硬环境”，逐步转变为“城市二三产业协调发展的软环境”的大力营造。

需要注意的是，在传统的、旧的发展方式潜力尚未完全耗尽之前，应当积极培育现代的、新的增长方式。而作为一种发展方式转变的预期结果，应当是在发展依托要素中，技术进步贡献率超过劳动贡献率与资本贡献率之和，这需要的是“（技术）创新型人才的聚居”，也意味着城镇发展思路要从关注于产品生产与流动转向人才的集聚和优质生活环境的营造上，即从“工业园区”思维向“人才聚居区”的宜居城市转化。

“政府过度干预”下的外向型经济是珠江三角洲中小城镇经济发展的主导模式，主要表现为政府过度的投资倾向，以营造利于外商直接投资（FDI）的硬件环境；过度的外向增长倾向，表征为“两个过度依赖”，一是过度依赖外资以扩大出口，内需不足（常修泽，2010），主要体现在外贸型企业职工收入增长与企业出口总额增长之间的“极度失衡”，如相比珠江三角洲中小城镇地区生产总值（GDP）年均12-18%的增长速度而言，外贸型企业职工收入2000年以来一直维持在1500元/月的平均水平上（2010年广州市新塘镇调研所得）；二是过度依赖于廉价（甚至于“零地价”）的工业用地供给（魏立华 等，2005）。不可否认，这一发展方式促进了珠江三角洲经济的持续快速增长，但却不能带来产业升级和产业的国际竞争力（主要是制造业）的提高。珠江三角洲这种“空间形态密集、组织关系离散”的全球性生产基地，却衍生出城市贫困、污染迁移、过度竞争、建设用地低密度蔓延等问题（郑文晖 等，2010）。“十一五”中后期，珠江三角洲中小城镇劳动密集型产业因国内要素成本的上升、国外竞争者的压力以及对创新的激励不足而陷入两难境地。

从省域层面来看，广东省已进入工业化中后期，服务业占GDP比重从1978年的23.6%提升到2009年45.6%；从珠江三角洲层面来看，广州、深圳两市服务业已占GDP比重分别为59.0%和50.3%，经济开始由“工业型经济”向“服务型经济”阶段转型。但从珠江三角洲的中小城镇层面来看，仍“过度依赖”轻工类的外向型劳动密集型产业，且部分行业的劳动生产率较低，如工艺品及其他制造业为6.86万元/人，纺织业为6 .60万元/人，家具制造业为6.23万元/人，橡胶制品业为5.62万元/人，纺织服装、鞋、帽制造业为4.72万元/人，文教体育用品制造业为3.79万元/人，皮革、毛皮、羽毛（绒）及其制品业3.77万元/人（2008年统计数据分析所得）。这些行业较多从事来料加工和产品组装，企业自主创新的品牌较少，属于传统的、劳动密集型工业，其共同特点是市场准入门槛低、投入成本不大、技术含量低，虽利于缓解就业，促进村镇经济，但却成为产业结构调整和优化升级的阻碍。

另一方面，长期的OEM生产模式，外向型劳动密集型工业企业缺乏创新激励机制。从省域层面来看，2008年广东大中型工业企业中，有科技活动的企业占25.8%，有新产品销售的企业占16.3%，有R&D活动的企业占16.3%，分别低于同期全国平均水平11.3、10.6和8.6个百分点，依次排在全国第24位、22位、24位，处于下游。从珠江三角洲层面来看，2008年珠江三角洲“规模以上工业企业从业人员”占广东省从业人员总数的79.5%；但从百人拥有大专及以上学历人员、各级技术职称人员和技术工人情况看，珠江三角洲却明显落后于粤北、粤西及粤东地区，这种状况与其的经济地位不相匹配。

专业镇^①是珠江三角洲中小城镇发展的典型范式，具有产业集群的集聚效应、范围经济、减少交易成本、利于学习和创新等优势。珠江三角洲404个建制镇中，已形成明显的专业镇约有100个，占25％左右（沈静 等，2005；石忆邵，2003）。从类型上来看，珠江三角洲专业镇分为内生型专业镇和外生型专业镇，前者依靠本地的资源优势、市场、传统优势产业、资本等发展起来的专业镇，主要分布于珠江三角洲西岸的顺德、南海、中山等；后者主要是通过招商引资（主要是外资）形成的，是承接国际制造业转移的结果，一般所发展的产业与本地经济不大相关，主要分布于东莞。

尽管内生型专业镇在品牌、内需市场以及本地经济融合性方面远远优于外生型专业镇，但两者在2008年国际金融危机之后均掉入“产业链陷阱之中”。从产业链的“微笑曲线”来看，包括产品设计、原料采购、仓库运输、订单处理、批发经营和终端零售等六大环节，再加上生产制造，即“6+1”产业链，但珠江三角洲中小城镇的绝大部分仍处于“生产制造”环节，尽管外销的产品无论是纺织服装，抑或是高端的电子消费品，因定价权缺失，其利润率长期维持在3-5%的低水平，其直接的后果是生产型企业的工人工资的低水平、低福利与低增长^②。为改善这一困境，2009年以来珠江三角洲部分专业镇为应对国际金融危机，并及时“抓住”部分工业企业经营陷入困境的机会，积极推进“两转型（城市转型、产业转型）、一再造（环境再造）”，其核心是从“专业生产”向“专业生产与专业服务并举”的产业发展思路，如顺德北滘镇2009年提出从“制造型工业镇”向“工业企业智造总部”转型，并于2010年编制一揽子的配套政策来吸引优质人才和资本的进驻。

珠江三角洲部分专业镇凭借其“专业性的、具有较强国际影响力的产业集群”，已确立其在“某一类产品的国际生产基地”的品牌效应。从企业层面来看，如何吸引优质人才已成为其重要的发展战略，但在城镇空间品质上，企业对人才的渴求仍需要城市规划与设计的种种提升与配套，“城市（镇）品牌”形象尚未与企业品牌化经营形成良性互动，如何加强企业文化与城市文化、城市整体形象的相互融合将是一个既紧迫而又长期的课题。但“城市品牌”指向的不是主干道有多宽、广场有多大，而是“那些能够吸引并留住优质人才聚居”的各类生活服务性设施。2008年以来以制鞋而闻名的晋江市陈埭镇，众多鞋企总部纷纷迁往厦门，调研发现主要的原因是陈埭镇（包括临近的晋江中心城区）缺乏优质人才聚居的各类生活服务设施，同一层次的人才在厦门工作的年薪是8万/年，而在陈埭镇要提高至22万/年方能留住，其中14万的年薪差距的核心承载就体现在“城市发展的软环境上”，即优质的基础教育、安全的城市住区、多样的生活休闲服务设施、可预期的发展机会等（2009年晋江市商务局调研所得）。这对于亦存在该问题的珠江三角洲专业镇而言，从“产业品牌”向“城市品牌”的跃迁是城市发展思路的根本转变，在城镇新一轮的发展定位中，“宜居”与“生态”成为城市建设的主要着眼点。

2008年以来珠江三角洲的劳动密集型企业所“依托”的劳动力成本优势渐失，这一传统优势面临严峻挑战。从发展趋势来看，中国的低要素成本优势将会逐步发生变化，特别是劳动力资源将可能从无限供给发展到供求趋于平衡，再到出现结构性短缺并导致工资成本的相应提升。依托低素质劳动力的外向型代工企业因其主要依托国际订单生存，订单数量的波动影响着珠江三角洲中小城镇外来人口数量的变化，实际上“国际代工订单——低素质外来人口——本地村民出租屋——工厂——低端生活性服务设施”成为珠江三角洲中小城镇空间形态与空间品质难以提升的经济根源。不可否认，珠江三角洲的若干城镇，如东莞、南海等着力提升城镇的空间品质以吸引优质人才和资本进驻，但仍集中于城镇中心区。尽管城镇空间形态相比2000年有了较大的提升，但城镇外围的工业区的发展模式仍未有大的改观，这主要是由中国当前城镇空间更新的“民营、外资和政府相结合的多元化投资结构（刘代云 等，2008）”所决定的，城镇中心区因潜在的巨大收益而得到市场主体的投资，而外围的工业区则缺乏这种更新的机会。

从经济发展方式的转型需要来看，中小城镇的外向型劳动密集型产业必须要切入价值链中的高增值环节，同时要继续占据价值链中低增值环节，两者并举，既在努力占据国际分工价值链的高端环节的同时，又不完全放弃所谓的低端环节，甚至仍需继续占据相当一部分的低增值环节，但尽快要从依托“低素质劳动密集型产业”向“高素质劳动密集型产业”转型，实质上是要从“出口导向”向消费主导型的内外联动转型，逐步改变其在全球产业链中“代工者”的角色，其中较典型的例子是，珠江三角洲部分城镇大力发展的“国际服务业外包”即是这一转型的体现。

为应对2008年国际金融危机并借此促进珠江三角洲产业结构升级，广东省提出“双转移”战略，即珠江三角洲劳动密集型产业向粤东、粤西、粤北转移；截至2010年，广东省政府批准认定的省级产业转移工业园有28个，总规划面积24.80万亩，主要承接纺织服装（含制鞋）、电子通信、玩具、箱包、家电、塑料制品、家具、金属制品、客车、精细化工、建材、钟表业的产业转移项目。但从“双转移”的实施绩效来看，并不太乐观。经过20余年的发展，珠江三角洲已形成成熟的产业集群及其配套的发展软环境，政府“一厢情愿”的“双转移”因迁入地的相关产业链配套设施的缺乏而收效不大，在某种程度上而言，一个企业很容易发展转移，但一个相对成熟的产业集群的转移非常困难。

为力促“调结构、双转移”的切实推进，2010年顺德与粤北的英德市签署区域经济合作协议，共建“飞地型”区域合作产业园。该模式是在经济发展过程中，打破行政区划限制，创新体制，“飞出地”在行政上不相隶属的“飞入地”建立经济园区，并接受委托进行自主管理，通过建立科学的利益分配机制，从而实现二地互利共赢的经济发展模式。顺德获得英德市36平方千米的土地开发权，同时英德市向以顺德为主导的园区管委会下放相应的经济事务审批权限，并由顺德组建产业园投资公司进行开发，园区GDP、工业总产值等由双方“五五分成”。这一发展模式既破解了顺德面临的资源匮乏、发展空间受限等的难题，为传统产业升级提供发展平台，为战略性新兴产业腾出发展空间；更主要的是还可以缓冲顺德产业转型升级可能出现的GDP波动的风险。

1980年代中期以来，珠江三角洲通过集体土地的资本化，实现了工业化和城镇化，但因工业化是建立在“社队集体土地上”的。1984年南海提出了县、公社、村、生产队、个体、联合体企业“六个轮子一起转”的发展策略，“六轮驱动”的结果是工业点非常分散，大多环绕原村民居住区布局，这种“工业点包围城镇”的空间形态成为影响城市转型升级的主要阻碍。2006年以来珠江三角洲中小城镇新一轮的总体规划旨在整合分散的村级工业园（点），建立基础设施更为完善的现代工业园区，原镇区进行“三旧（旧村、旧厂及旧镇区）”改造。

尽管珠江三角洲在1990年代中后期即提出效仿上海市的“三集中”模式（田莉 等，2010），即耕地向种田能手集中、工业向园区集中、居民向城镇集中，但因来自村、社队的“自下而上”的经济驱动力，“就地城镇化”和“就地工业化”成为珠江三角洲中小城镇主要的发展模式，其发展惯性仍很强大（魏立华 等，2007）。鉴于工业用地向园区集中的政策，必然牵涉到村、社队集体的土地出租收益，这一政策推进的难度较大。因而，尽管2006年以来，现代化工业园区的推进力度很大，但主要吸引的却是“增量”的优质外资，并未对原来分散的中小型劳动密集型产业布局产生较大的改观。如珠江三角洲增城市新塘镇作为“牛仔服装专业镇”，但数万家的牛仔服装生产商主要是在镇区内的几个村子里，厂房主要由三层的民宅改造而成，实际上，每一栋民宅即是牛仔服装产业链中的一个“生产细胞”，但对城镇空间品质的影响较大。2010年增城国家级经济技术开发区（新塘镇辖区内）获批，但该园区并未对传统的牛仔服装企业预留产业转移用地，而主要针对汽车、摩托车及其零配件等“增量”外资。这一案例从某种程度上反映了珠江三角洲中小城镇现代化工业园区建设中，“重视优质的外资”而忽视原有的分散的、劳动密集型工业点用地需求的趋势，若这一问题难以缓解的话，中小城镇的旧城更新、“三旧”改造很难较大的突破。

不可否认，2008年以来的国内外经济形势迫使珠江三角洲中小城镇加速了产业结构升级的步伐，但这不应该是简单的“扬弃”，要客观的认识“代工式”劳动密集型企业对城镇活力，以及民营经济培育方面的巨大贡献。而城镇空间的优化在继续关注“增量”优质资本的同时，更需对劳动密集型产业园区给予扶持，尤其是对劳动密集型产业的社会贡献和税收贡献区别对待，如增城市新塘镇的牛仔服装的“全产业链”（包括生产、贸易、布匹原料、漂染、生产等）从业人员80余万人，但2008年的税收贡献仅为9亿元（2010年新塘镇调研所得），虽然甚至无法与镇域内的增城国家级经济技术开发区的一个大型企业相比，但该产业对村民、外来人口、民营经济的联动是非产巨大的。其实，若资金密集型的先进制造业（如广州本田、富士康）若依然没有掌握核心技术与品牌的话，其与劳动密集型的纺织类代工企业（如为耐克、阿迪达斯等）并没有本质上的区别，唯一的差别或许仅仅是工业总产值、GDP贡献率及税收的多少。从这一层面来看，珠江三角洲中小城镇新一轮的城市规划与设计应当在“劳动密集型产业内部”寻求突破，而非武断地转为资金密集型或技术密集型产业。

① 专业镇指的是在一个镇域范围内，以某一种或二种产业的专业化生产为主，形成具有一定规模，主导镇域经济发展和就业格局的乡镇经济形式（沈静 等，2005）

② 表面上看，农民工劳动力市场，实际上是一种被歧视的劳动力市场，或者说是一种被扭曲的劳动力市场，但从全球性的产业链来看，处于最低端的珠江三角洲，这种情况又是“合理的”，这是全球化了的市场经济所固有的原则。反映在城镇建设上，主要体现在中小城镇在外来务工人口聚居区较低水平的公共服务设施供给.

1. 常修泽. 中国经济发展模式转型提升论. 中共中央党校学报，2010，14（4）：13-19

2. 顾朝林. 经济波动时期的城市与区域规划思考. 规划师，2009，25（3）：10-14

3. 刘代云，邱志勇，董禹. 经济转轨背景下城市设计的演变历程和规律探讨. 规划师，2008，24（7）：91-95

4. 沈静，陈烈. 珠江三角洲专业镇的成长研究. 经济地理，2005，25（3）：358-361

5. 石忆邵. 专业镇：中国小城镇发展的特色之路．城市规划，2003，27（7）：27—31

6. 广东服务业发展阶段特征. 广东省第二次全国经济普查分析报告之五. 广东省统计局，2010年6月

7. 广东“三资”工业发展状况分析. 广东省第二次全国经济普查分析报告之四. 广东省统计局，2010年6月

8. 广东规模以上工业企业从业人员情况分析. 广东省第二次全国经济普查分析报告之四. 广东省统计局，2010年5月

9. 田莉，孙玥. 珠三角农村地区分散工业点整合规划与对策——以广州市番禺工业园区整合规划为例. 城市规划学刊，2010（2）：21-26

10. 王晓川，张晓娜. 城乡规划中的项目策划与行动计划——论经济开发策略与行动规划研究. 规划师，2009，25（7）：5-9

11. 魏立华，丛艳国. 从“零地价”看珠江三角洲的城市化及其城市规划绩效. 规划师，2005，21（4）：8-13

12. 魏立华，袁奇峰. 基于土地产权视角的城市发展分析——以佛山市南海区为例. 城市规划学刊，2007（3）：61-65

13. 郑文晖，宋小冬. 全球化下经济空间结构演化趋势的解析. 城市规划学刊，2009（1）：81-89

张震宇（1975-），男，硕士，注册城市规划师，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司副总规划师，规划二部经理，主要从事城市设计、城市总体规划等，email: zhangzy@lay-out.com.cn

魏立华（1977-），男，博士，华南理工大学建筑学院，亚热带建筑科学国家重点实验室副教授，主要研究方向为城市总体规划与城市发展理论，email: weilh@scut.edu.cn