“高效—精细”背景下深圳前海合作区城市规划管理的

时间:2017-11-29

创新探索
郝健秋,柳飏,王耀武

【摘要】前海作为深圳“全面对港合作”的特定区域,现阶段面临特殊的发展需求。在“高效—精细”的总体趋势下,城市规划编制、建设项目许可、规划实施和行政管理体制等方面存在着一定挑战,亟需城市规划管理进行系统性创新,实现“开放化路径”与“高端化目标”的完美结合。根据城市规划的实施效力、规划建设的衔接程度和多方参与的协同制衡等几个重要问题的分析,得出需明确城市规划编制的合理定位、完善城市规划实施的相关政策保障、加强建设项目审批的过程服务、深化“企业化政府”的管理模式的结论,对日益开放的我国其他城市和中心区的规划管理具有一定的借鉴意义。
【关键词】高效;精细;前海合作区;城市规划管理;创新

 


1 引言
深圳前海深港现代服务业合作区(以下简称前海合作区)作为深化内地与香港经济社会合作的战略平台之一,中国(广东)自由贸易试验区的重要组成部分,旨在重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务和其他专业服务四大产业,推进产业升级、政策施行、城市建设等多方面的进一步深化改革和对外开放,建设具有国际竞争力的现代服务业区域中心和现代化国际滨海城市中心。根据相关规划要求,前海合作区总面积15平方公里,2020年基本完成“产城融合之城”、“紧凑集约之城”、“高效便捷之城”、“低碳生态之城”、“滨水个性之城”等建设目标,总开发量2600万平方米,充分市场化环境下的“高效”开发和多元叠加的“精细”目标迫切需要在城市规划管理方面进行创新性的探索。
2 焦点突出——前海合作区城市规划管理所处的时代背景
2.1 “高效—精细”的总体发展趋势
前海合作区作为深圳特区成立30周年之际,打造的城市发展问题突破的“试验田”和具有滨海门户效果的“新中心”,城市发展的速度和质量为世人关注。一方面,发展速度的“高效”要求多方的参与度,并发挥各自的专长。为适应爆发式建设的形势,对接香港的自由化体制机制,需要明确市场在配置资源、引导发展方面的主体地位,体现市场在空间环境创新方面的突出积极作用,主管部门前海管理局也相应进行了改革,服务市场需要,开放性环境明显。另一方面,开发质量的“精细”突出预先的制度建设尤其是顶层设计,从而系统推进。为体现与国际先进水平接轨的目标,前海合作区除了在综合规划中提出了“生态、人文、活力、可持续”的先进滨水湾区的发展理念和“产城融合、特色都市、绿色低碳”的规划策略,还制定了一系列面向土地出让、开发建设、专项设施、重点空间的详细规划,前瞻性、层次性的目标导向十分明确,具有精细化特征。在现实发展环境中,“高效”往往造成全局的盲目,“精细”有时难以适应即时的需要。如何整合“高效—精细”的双重要求,实现“开放化路径”与“高端化目标”的完美结合,是前海合作区城市发展的重要课题。
2.2 城市规划管理的重要作用
据《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》所划分的三个发展阶段,前海合作区正处于承上启下的提升阶段的关键时期,城市规划管理的统领地位明显。既需要总结实践过程中的各种不足和复杂问题,也要着眼于为即将到来的爆发式建设提供“标准化”参照。这一阶段,前海管理局的重要工作体现为,完成合作区制度设计和政策法规制定,从而更好地设计方案深化和调整,基础设施建设和土地供应,工程建设推进和产业落位等任务,城市规划管理工作发挥的保障性作用尤为明显。况且,前海合作区承担着为法制建设和行政管理创新、城市规划改革探路的任务,理应在先行先试、引领全局的高度体现规划管理的地位。
3 刻不容缓——前海合作区城市规划管理亟需应对的挑战
在“高效—精细”背景下,从城市规划管理角度来说,前海合作区需从城市规划编制的创新性和综合性、城市规划实施的充分市场化和不确定性、建设项目许可的高效性和高标准、管理机构的精简化和服务水平提升等方面进行合理解释和有效应对。
3.1 城市规划编制的创新性和综合性
前海合作区的城市规划具有“超前谋划、蓝图规划”的特征,除综合规划以外,编制完成了22项单元规划、10余项专项规划,在产城融合、紧凑集约、高效便捷、低碳生态和滨水个性等方面都提出了些许创新思路,并在土地整备方案、水环境改善方案、交通工程可行性验证、市政交通可行性方案和低碳生态技术等方面进行了大量研究论证,以提高规划的可操作性。但同时,前海的城市规划要求充分融入土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划内容,如何有效落实宏观层面规划对前海合作区的整体控制要求,并在内容上“逐步深化”、“相互衔接”,保证土地开发和项目建设有“规”可依,是城市规划编制中需要直面的问题。

3.2 城市规划实施的充分市场化和不确定性
随着国内深化改革、对外开放、加强深港合作,市场经济对我国城市发展的影响逐渐加强,进一步强调市场对城市开发建设的推动作用。城市规划实施的市场化在保障根本公共利益和总体发展战略的原则下,充分发挥市场配置资源、引导发展的作用,挖掘和利用市场潜力,获取市场雄厚资金和优秀管理经验的支持,明确土地和金融政策相结合的城市发展思路。然而,城市开发建设的市场化也将伴随市场本身的不确定性,为城市发展带来一定风险和困境,如何在规划体系与管理机制中都不容小觑的挑战。
3.3 建设项目许可的高效性和高标准
建设项目审批的效率将直接影响城市开发的建设速度,传统的审批模式已经不再适用于前海合作区的快速建设要求,为保障爆发式建设目标顺利实现,前海合作区面临审批许可的创新需求。前海合作区施行综合审批制度,基于“e站通”服务中心,通过相关部门集合,将传统的串联审批模式向并联审批模式转变,极大提高了审批效率,压缩了审批时间。然而,高效、并列的审批许可难以避免的产生审批失误、漏洞、纠纷等问题,如何在实现审批许可高效的基础上,保障审批许可的高标准将是前海亟待解决的问题。
3.4 管理机构的精简化和服务水平提升
前海管理局作为境内第一个法定管理机构,可通俗地理解为“企业化政府”,负责前海的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作[1],其行政机构设置和职能体现自主性和高效性。前海管理局推进大部制改革,整合规划、国土、建设、交通、环境、住房等部门设立规划建设处,体现“充分授权、封闭运作”。同时,部门结构扁平化、模块化后,在微观层面需要协调的事务会日渐增多,除了促进基础设施和公共设施推进的整体联系、协调有序,更需要加强对市场主导的建设活动的控制,有效规避违法建设的产生,前海管理局有必要对权责、利益和职能进一步分配和协调。此外,前海合作区以社区治理模式和社会组织创新为抓手,如何满足公众合理意愿,充分调动公众积极性参与到建设和发展中将是前海合作区城市规划管理的重要部分。
4 追本溯源——前海合作区城市规划管理的重要问题认知
新的形势下,前海合作区城市规划管理面对的不再是孤立的空间要素和静态的蓝图设计,也不再是主管部门单一推进、社会公众被动接受的行政关系,通过重新审视城市规划面对复杂系统的实施效力、规划建设应对变化的一体化衔接程度和多方参与的利益协同制衡要求,从而在管理依据的科学性、管理过程的合理性和管理主体的开放性等方面有一个清晰的认知。
4.1 理顺规划体系,保障城市规划的实施效力
前海合作区的城市规划应直面快速而精准的开发建设任务,为之提供有效的技术依据和政策保障。详细的说,城市规划体系应按照导控内容的层次性进行梳理,各城市规划之间应注重规划范围与详细程度、编制标准与管理侧重的对应,在宏观的前海合作区层面、中观的单元层面和微观的地块层面,保证城市规划的原则性内容的逐级推进和灵活性内容的相互协调是城市规划实施空间大小的关键要素。宏观层面,应重点把握城市规划结构、单元开发模式、海湾天际轮廓线、标志性建筑簇群景观、基础设施、公共服务设施以及公共空间的总体规模和布局、节能减排及环境保护的总体要求;中观层面,应关注单元开发具体规定、基础设施和公共服务设施项目规模和布局、市政道路具体规定、公共空间的规模和布局、低碳生态指标等;微观层面,对重点景观控制地区的标志性建筑和公共建筑进行严格控制。此外,对于灵活引导的部分,在充分发挥市场积极性进行创作的同时,应加强各层级之间的信息反馈,保证前海合作区整体空间的融合程度[2]。
4.2 强化动态管理,保障规划建设的一体化衔接
前海合作区的规划指引和建设活动应通过动态的反馈信息和关系调整,实现一体化运作的过程合理性。前海合作区在综合规划出台至基本建成有8年左右时间,期间国家宏观政策、对港合作强度、投资项目设施都难以避免地发生变化,在进行全方位、宽领域、多层次检讨的基础上根据建设进程的实际情况对既有规划进行适当调整乃至修编,实现两者的“二次缝合”,有利于早日建成“珠三角曼哈顿”。由此,前海合作区的城市规划在编制工作之外,应完善后续的实施管理,也可以具体分为审批、评估和调整过程。需要说明的是,不仅仅是城市规划本身的调整,城市规划体系的衔接程度、城市规划的政策保障、城市规划的综合影响等等问题,都需要在动态的管理过程中逐步完善。
4.3 突出权责对等,保障多方参与的协同制衡
前海合作区应明确权责对等的空间权利分配、成本支付原则,方能在协同制衡的基础上于短时间内形成合理有效的多方参与机制乃至科学的规划决策机制。前海合作区的城市空间需求呈现多样化特征,且在高速发展进程中利益冲突日趋激烈,城市规划的“管治”思想促使政府主管部门由传统的公共事务中利益分割的“操控者”向整合开发主体、社会公众以及技术人员等各有关力量的“组织者”演进,实践城市规划作为开发行为、社会管理、工程技术等多个范畴协调工具的积极作用。前海合作区作为新建设城区和以就业人口为主的城市核心区,城市规划管理参与各方的介入时机、利益分解显得十分关键。其中,拥有信息发布、政策制订和执行保障优势的政府应作为多方参与中的核心,确保开发主体经济利益的转移方式、社会公众使用需求的合理表达和城市规划部门的设计责任协调过程中的程序公正。
5 对症下药——前海合作区城市规划管理的创新内容探索
针对前海合作区城市规划管理面对的挑战,在明确城市规划的实施效力、规划建设的衔接程度和多方参与的协同制衡等重要问题前提下,需从城市规划编制明确合理的定位、城市规划实施完善相关的政策保障、建设项目审批体现过程服务的要求、前海管理局深化“企业化政府”管理模式等方面进行有益探索。
5.1 明确城市规划编制的合理定位
前海合作区的城市规划编制过程体现国际先进理念和服务业发展需求,突出城市规划对开发建设的实际引领作用,在规划体系中实现了“两级体系”和“多规合一”,应进一步明确各层级、各类别城市规划的职能定位,将整体创新寓于个体创新之上。
5.1.1 强化综合规划高端全面引领的地位
综合规划以其对前海合作区其他规划的统领、指导和规范作用,对发展目标的合理诠释,可视为其他规划编制的纲领性文件[3]。综合规划强调产业为基、以生态为标、以新城为体的整体建设理念,参照Bacon在主持的费城规划时遵循“干枝决定树的形态”的原则[4],在“三区两带”的整体格局控制以及基础设施和公共服务设施、景观和绿化、环境和生态、公共空间的总体把握下,平衡经济收益要求、空间品质特征和综合服务能力,合理界定城市空间结构的基本单元和发展路径。基本单元的划分应注重开放性、可复制性、可组合性和多层次性,发展路径的建构应适应单元空间重组和演化的形式、方向和规模,体现高、中、低不同发展水平要求的网络结构,协调近远期发展的需要。
5.1.2 实现单元规划服务市场开发的作用
单元规划作为落实综合规划的详细设计方案,应强化工具、方法、关系等方面的论证关系,在落实前海发展目标的基础上充分体现市场的开发需求。单元规划在详细界定用地性质、开发强度、建筑高度、景观绿化等规划指标时,需全面考虑与土地开发效益和公共利益相关的因子,结合技术手段和多方参与进行界定。有必要通过“单元—街坊—地块”层次的细分,保证多方协商的可能和实效。单元层面的大纲文件保证单元整体结构和公共设施系统性,在单元层面加强对主导功能和容量、地下空间一体化开发、公共空间整体性构建、立体慢行系统连续性组织、市政交通设施一体化衔接相关的开发时序、重要节点、近期建设等进行严格安排,完善公共投资、市场策略和公众参与的意见和建议。街坊层面由管理部门和开发主体共同编制街坊规划指引,进行“整体平衡、分块落实”,着重关注街坊主导功能、用地规模、立体空间高度和界面、公共空间功能布局以及地下空间具体利用等方面,通过依据承载能力、经济可行性、环境模拟等分析确定指标合理范围。地块层面面向开发实施,图则的编制应在合理控制外部效应的前提下,保证市场需求和公众意愿的实现,起到突出重点、引导为主、简化管理的效果,地块图则在主导功能、用地规模和配套设施等支撑条件均已明确的基础上,以提升用地的运转效率和经济收入,促进多样创新和低碳持续,营造活力氛围和品质生活,注重单元标识与空间营造等要求引导功能混合、特色街道、建筑设计等。
5.1.3 落实专项规划作为技术支撑的要求
专项规划作为综合规划在若干维度进行的深化,体现技术支撑作用。涉及面广、形式新颖,在综合规划确立的“产城融合、特色都市、绿色低碳”的城市总体目标下,体现专项设施和专业内容的详细设计。专项规划要突出前期研究,在突出设施标准、安排开发时序、指导重点项目等几个方面要有所侧重。同时,根据前海的区位特征和市场化特征,专项规划为避免多方参与协作中出现“打架”情况,应突出专项规划的体系特征,在界定重要程度、影响范围以及是否涉及用地的基础上划分“基本序列”和“非基本序列”,分别与综合规划和单元规划进行不同层次的衔接,进行规划主管部门和行业部门的有效分工。
5.1.4 重视城市规划的评估和调整工作
城市规划体系作为一项稳定的公共政策,只有通过科学评价,才能判定是否达到了其预期的目标,政策施行应该是继续、退出还是调整。科学的评价,并非仅仅突出规划技术的合理性,还包含规划实践的过程特征和多方参与的价值判断等内涵。可通过预先的方案评价、过程的执行评价、事后的效果评价等环节,将规划目标与手段、事实与价值整合的全过程评估模式和方法体系,从而为管理过程及时修正提供准确依据。
调整的过程关键在于技术的合理性、参与的充分性和过程的规范性。首先,需明确微观层面单个项目提出的指标调整是局部的,但其影响却可能是深远的,应自下而上加强对上一层级空间规划影响的系统化评估研究。其次,项目申请可根据区位特征、控制内容、用地性质、调整动机等专业体系进行细分,保证调整有章可循、准确高效。第三,指标调整应体现多元利益的制衡和使用状况的反映,注重多方论证、信息公开和组织保障的公众参与。最后,指标调整的流程应体现市场环境下的综合性、差异化要求,进行不同层级的分类处理。
5.2 完善城市规划实施的相关政策保障
前海合作区在明确各类城市规划之间的关系后,需在相关政策上进一步强化其可实施性。就各类城市规划本身来说,在编制时需保证一定的弹性;而在制度保障上,应突出总规划师的“技术责任制”作用。
5.2.1 城市规划保证一定的弹性
在实际开发中充分结合市场开发需求,利用“分级分类”的原则,保障城市规划具有一定弹性,同时把握前海合作区城市发展的总体公共利益和建设时序,体现“又好又快”要求。根据实施要求,城市规划的弹性可体现于发展目标、控制手段等方面。
前海合作区倡导“集约、融合、活力”,开放的发展目标对土地合理利用具有一定积极作用,空间环境的建成效果与土地利用形式也息息相关。针对前海合作区的不同发展需求,可采取活性用地、替代开发和混合使用等三种形式进行土地利用的界定。其中,“活性用地”宽泛地规定土地使用功能,“替代开发”提供变动性质的可能,“混合使用”可依据混合形式对功能做出具体要求。
此外,开放性公共空间的数量和质量,是前海合作区关注的重点,建设指标的控制手段也应多元化。通过引入容积率奖励和开发权转移等弹性开发措施,鼓励开发商参与公共服务设施建设。针对附属公共设施、公共空间或公共绿地,可通过给予开发商一定的容积率奖励,促使其投资建设;针对部分生态保护区、特殊发展区、重点控制区,可通过将其部分开发权转移到规划所允许的其他地块,满足规划要求[5]。
5.2.2 突出总规划师的“技术责任制”
前海合作区的城市规划具有较强的高端引领作用,城市规划与城市发展的互动之间需要有技术力量进行程序上的“把关”,在城市规划编制、审批、实施、评估、调整等一系列流程中起到技术核心作用,保证城市规划对发展环境的应对性。
总规划师突出“战略决策”的技术参谋和“战术决策”技术总管作用,在新加坡和苏州工业园等地已取得一定成功,成为新建城市持续飞速发展的重要保证。总规划师应由广阔学术背景和丰富实践的人士全职担任,同时还应配备工作团队。应由广阔学术背景和丰富实践经验的人士全职担任,并配备工作团队。总规划师的职能主要有:通过直接与行政领导对话,拟定城市总体发展战略和规划思路;组织并推动各类城市规划编制、评估、调整工作,综合研究和参与制定城市规划的政策和制度保障;接受公众、开发商和相关利益单位的投诉与建议,对城市规划动态维护过程中的问题进行研究和处理等。
5.3 加强建设项目审批的过程服务
建设项目审批过程事关城市规划执行的效果,必须保证城市规划的原则性内容和市场的创新性实践,将从体现一站式特征、加强全过程管理、关注重点审查事项、保障开放化程度四个方面进行创新。
5.3.1 体现一站式特征
综合审批应发挥部门整合的优势,在权限上落实权力清单制度要求,在操作上保证各部门之间信息流通、分工协作、过程透明,针对关联性的行政审批事项,实行一个窗口收发文件,各相关职能部门合理接入、同步审批、联合会审,并分别做出审批决定。
5.3.2 加强全过程管理
通过前期的方案设计过程介入,在规划管理的整个过程中与开发商、设计团队、公众等利益主体进行充分沟通协调,最大限度激发设计机构的创新力和市场活力,保证审批效果。在保障开发商等主体利益的同时,加强过程监督,加大惩处力度,提高违法建设成本。
5.3.3 关注重点审查事项
前海合作区具有建设周期短、涉及要素多等特征,空间建成的一体化效果十分关键,应作为重点审查的对象。单项建设项目除基本审查事项和指标外,应结合具体的城市建设需要,重点审查地下、地上空间统筹开发,公共空间的整体性、公共性、开放性,慢行系统的连续性,建筑、景观、交通以及市政设施的一体化建设,景观绿化的高品质设计,建筑组群的整体性、公共性、开放性和社会性等。
5.3.4 保障开放化程度
审批流程的并联和权限的扩大,带来一定风险,保证审批过程的开放程度尤为必要。一方面,加强各部门之间的信息互通,互相监督,达到相互制衡的目的。上级部门负责全过程监管各相关部门的审批工作,建立严格的审批管理体制,对违反规定和违法现象进行严厉惩处。另一方面,建立健全审批申诉机制,系统性的完善审批监督机制,设置审批投诉处理机构,受理公众或利益团体的审批违规建议和检举,保证审批结果准确无误。
5.4 深化“企业化政府”的管理模式
突出前海管理局企业化运作的法定机构优势,强调香港及境外的管理经验和人员的引入,一方面需要发挥政府在公共管理中的监管和组织职能,另一方面要体现其充分服务社会和市场的运作机制,实现城市规划管理的“低成本、高效能”。
5.4.1 界定管理局内部层级和职能
前海管理局内部在进行职能整合、层级压缩后,须进一步突出权责和相互联系。内部层级体现为统领层和操作层,统领层突出整体引领和控制职能,具有宏观视角分析和决策优势;操作层突出具体运作服务和相互协作的执行职能,具有信息充分和反馈及时的优势。两个层级之间需要加强上下沟通,前海管理局应保证足够、有效的控制力和动员作用,建立明确的合作机制、信任与沟通的协调机制、利益分配机制以及效果评价机制,确保具体操作的相关处室合理使用自由裁量权[6]。
5.4.2 推进决策的民主化和科学性
前海管理局具有独立、集中的规划管理执行权,在确保对城市规划管理中的一般问题高效推进的基础上,有必要设立相关咨询和审议机构,在缺乏明确法律依据和既有经验的环境下,通过满足“权责对等”的要求,推进一些影响广延和深远的重大问题的民主化和科学性决策。
咨询和审议机构的主要职能在于对前海合作区各类规划、技术标准、导则等,对重大项目、重要公共空间、特殊工程的选址与规划要求、建筑设计、工程建设提出意见。组成人员应包含前海合作区相关负责人、各领域和境内外专家、各相关利益群体,体现政府部门、专家、公众三个方面力量的综合平衡,亦可按需设立由三类代表组成的三个分委员会。同时,以民主需求、效能优化和可操作性为原则进行会议决策,将审议项目的通过要求按照重要程度和影响范围分为严格、一般、优先三个级别,根据项目实际情况界定决策通过的标准[7]。
5.4.3 推广社会化的专业服务
前海管理局的管理精力和可用资源相对有限,为了提高城市管理和服务的效率、效能,需要发挥开放化平台优势,整合管辖范围内的社会力量,充分调动中介组织、行业部门参与城市管理的积极性和创造性,同时发挥自身公共管理机构的优势,制定服务流程、管理规章,尤其突出市场准入标准,突出专业服务的规范化管理。
前海管理局应制定从事技术审查的从业资质与资格条件,加强对建设项目专业机构、专业人士的监管,规范专业机构和人士统一建设项目的技术标准,并推行审查服务承诺制、收费公开制,培育有序竞争的建设项目咨询审查服务市场。必要情况下,专业机构和人士可结合前海合作区金融行业拓展和开发建设模式创新的优势,建立红黑名单的信用体系强化责任意识,并通过购买职业责任保险降低风险。
5.4.4 全过程的公众参与
在传统的知情权和检举权基础上,应赋予公众一定程度和形式的决策权和监督权,使其成为城市规划和建设的重要力量。公众的全过程参与,主要体现在目标决策阶段、方案设计阶段、实施管理阶段。
在目标决策阶段,依据城市的发展需求与基础条件,构建以政府为主导、行业专家协助的目标决策机制,经过前期调研、听证会、论证会、公开展示等形式听取公众和开发商的意见和建议,保证城市规划目标决策的准确性和科学性,改变以往“自上而下”的管理模式。
在方案设计阶段,根据城市发展的复杂性,发挥不同领域的专业和社会人士在保障城市规划建设一体化效果方面的作用。方案的设计过程需要加强信息沟通、集思广益、统筹协调,改变传统规划设计部门单一运作的模式。利用BIM技术建立数字城市平台,能够为城市规划管理的信息展示和获取、设计和决策等环节提供科学支撑。
在实施管理阶段,城市规划的实施管理阶段主要面向项目的建设和运营,应充分体现开发商、公众、政府之间的沟通协作关系,强化政府的监督保障职能和政策引导作用,充分调动开发商的积极性,重视公众对城市建设的需求,建立完整的执行、监督和上诉机制,严格管控涉及公共利益的城市开发内容。有必要时,设立独立于前海管理局之外的专门监督机构,便于接收和处理公众意见,实现开发利益与公共利益的动态平衡[8]。
6 结语
“高效—精细”的发展趋势给前海合作区城市规划管理的规划编制、规划实施、建设项目许可和行政管理方面提出了新的要求,但归根结底需从理顺城市规划体系、强化动态管理和突出权责对等几方面入手,明确城市规划编制的合理定位、完善城市规划实施的相关政策保障、加强建设项目审批的过程服务、深化“企业化政府”的管理模式等方面进行有效探索,进一步体现城市规划管理在前海合作区发展中的“根本”作用,并为日益开放的我国其他城市及中心区的城市规划管理提供有参考价值的“范本”。


参考文献
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