规划海鲜12期 |行动规划之有限目标

全文1000字，阅读需要2分钟

“解决什么问题”是贯穿规划编制过程的一条重要线索。将规划要形成或达到的意向转化成一个可描述的对象，即规划目标。规划目标可能包含三个层次的涵义：一是发展目标，指城市（区域）的发展定位和形势发展的需求，可包括社会、经济、生态、环境等发展子目标；二是空间目标，指为支撑发展目标的实现，城市（区域）空间的预期建设愿景或发展质量要求，通常包括软硬两方面的子目标，空间目标较发展目标更为具象化，但很多时候也无须刻意区分；三是工作目标，指编制规划要解决的问题。工作目标必须是有限目标！

在传统规划编制中，常常将不同层次的目标混同，让规划目标带上了无限性的特征。如在时间层面失焦，远近目标不做区分，对规划的动态实施欠缺考虑；在内容层面失重，过于追求全面，就像在做政府工作报告，漏了任何一点都不合适；在实施层面失度，往往过于理想化，忽视了发展阶段、组织效率、投资水平、运营能力、社会民情等诸多方面的约束。无限目标降低了规划成果本身的针对性，必然导致规划在实施中要负无限责任，也让规划师在编制工作中无法聚焦，最终让规划站到了“云端”无法落地，变成了“图上画画，墙上挂挂”。

行动规划是关注规划实效的，因此在目标谋划阶段，确定有限目标是第一原则。所谓目标谋划，其实就是由“解决什么问题”梳理出“能解决什么问题”的过程，进而为“怎么解决问题”奠定基础。与传统做法相比，行动规划颇有“反其道而行之”的意味。要充分考虑规划的时效性，解析城市（区域）发展的自身阶段性需求和外部历史性机遇，聚焦当前，近实远虚；要深入研究规划的核心问题，立足于规划效用的发挥组织有效的规划内容，突出重点，找准抓手；要全面了解规划的实施环境，引入操作三维的视角制订可实施的规划方案，联系实际，量力而行。此外，在大部分项目中，有限目标的确定很可能是一个反复而漫长的过程，需要规划师与委托方以及相关利益主体进行反复的沟通磨合，让模糊笼统的规划目标逐渐清晰化、有限化。

在工作流程上，项目前期策划环节对确定有限目标非常关键。这里的策划有两层涵义，一是针对项目方案的策划，即综合分析各相关因素，形成对方案蓝图的初步判断；二是针对项目工作本身的策划，要清晰界定工作边界范围，突出能够解决的关键问题，以避免在边缘问题上的无谓纠缠。对于规划师而言，重视并做好项目前期策划是驾驭项目的必要步骤。

还需要特别指出的是，确定有限工作目标并不意味着规划工作在广度或深度上会有丝毫的削弱。在一个行动规划者看来，项目研究的范围是没有红线的，只不过其结果需要指出可以前进的方向。

规划海鲜11期 |“行动规划”的三重涵义

“行动规划”源自英国的Action Planning，但放到中文语境里，它的涵义可能要丰富得多。

一、“行动化”规划：强调规划方案的可操作性 

这是对行动规划的早期或第一个层次的理解。区别于“图上画画、墙上挂挂”的蓝图式规划，我们首先强调“让规划行动起来”，着眼于城市规划如何发挥实效。因此面对复杂的城市实情和多元的规划诉求，我们要明确规划的有限目标，切实解决实际问题，要深入掌握发展机制规律，找准空间发展需求，要模拟城市的生长过程，谋划可靠的发展动力，要结合实际操作条件，制订能实施可见效的行动计划，最终让规划真正成为城市政府和市场业主手中“可操作”的行动纲领。

二、 “行动的”规划：建立可调节、适应性强的动态机制 

这是对行动规划第二个阶段或层次的理解。事物是不断发展变化的，城市和人的需求同样处于不断的变化过程中，存在较强的不确定性。传统的理性综合规划试图运用理性主义的思维全面考察影响城市发展的各方面因素，从城市问题产生的结构性原因入手来解决城市问题，但面对变化复杂的实施环境，明显力不从心。渐进式规划则是聚焦眼前，通过针对性、递进式的方法，一步一步的推动对城市现状的改造，是对理性综合规划模式的补充。行动规划就是两者的结合——这类似于埃齐奥尼（Amitai Etzioni）所提出的“混合扫描”规划模式——用理性综合规划把握全局性、关键性、控制性的城市空间要素，更多时候通过渐进规划逐步改善和解决城市近期问题。所谓“行动的”规划，强调建立动态的规划管理机制（在规划实践中，机制构建比技术改良重要得多），以增强规划实施的灵活性和针对环境的适应性。

三、 “行动”规划：走向多样化定制化的规划服务 

这是对行动规划第三个阶段或层次的理解。随着城市治理体系的完善，规划服务的对象不再仅限于政府部门，各种市场和社会主体在城市开发和城市更新过程中也开始发出更多的声音。同时，规划服务的内容不再仅限于传统的空间规划设计，为了更好地解决城市发展问题，还需要提供基于空间视角的咨询和政策建议，甚至是规划建设运营的一体化解决方案。因此，随着时代的急速变化和市场的深化拓展，多元主体所采取的与城市空间改善有关的各种“行动”均有可能纳入规划研究和服务的范畴。与此同时，城市的差异化、主体的多元化和规划的精细化趋势决定了城市规划正在从规模化、标准化时代走向个性化、定制化时代。城市规划已不仅仅是对一个城市和地区未来发展的规划，也是针对不同主体的意愿和能力所定制的“行动”规划。

规划海鲜10期 |浅谈行动规划

全文1200字，阅读需要3分钟

我们的规划通常会给人描述一个未来的图景。现在的法定规划结构里，总体规划是一个 20 年的图景，控制性详细规划又给了一个说不清年限的图景，规划定下来之后，就照它去实施。实际上城市不是这么发展的。巴西利亚可以照着规划的途径做出来，但城市是活的，它会受很多因素的影响，这就使得城市规划必须要跟着时代走。正是由于看到了这种“图景式规划”的一系列弊端，所以我们这帮人就给自己定了一个“卖点”，实际上是我们的一个主攻方向，就叫做“行动规划”。这个词应该是一个来自英国的词，不过在英国规划体系当中，只有一个很小的环节叫“行动规划”。我觉得这个词翻译成中文的话，应该是个“大词”，所以我就照着“大词”的方式，一直在演绎这个概念。

我们的规划通常会给人描述一个未来的图景，但城市是活的，规划得深入城市的发展过程。

“行动规划”要考虑的是什么？就是城市的发展过程。在这个过程当中会发现主体不同，比如一个公司做一个项目和政府要做的是不一样的；政府当中有些城市比较富，有些城市相对比较穷，要求的、能够做的东西也都不一样。规划必须考虑运营的一系列情况，比如说一个住宅区，规划师应该很清楚地知道它里边有什么、怎么活动，明白它，就很容易做出来。但是一个工业区、一个物流区、一个商业区，很多时候我们都不太清楚。比如说做一个软件的产业园，那么软件产业到底是什么样的状况，需要对它有很多的了解，才可以知道应该是什么样子。我们现在常常讲到的保税区，有国家的要求，也有一系列通关、货物进出、人员进出、经营等要求，如果都不了解，那规划就是只能告诉别人一个图景。所以我们所谓“行动规划”，就是考虑到各种操作的要素，包括人、财、标准等等，做一个可操作的规划。它是一个大的概念，具体在各种各样的不同类型的项目里，应该有不同的体现。“行动规划”就是好用的规划，可操作的规划，可以指导行动的规划。

“行动规划”就是考虑到各种操作的要素

我认为华侨城应该可以说是“行动规划”最好的一个案例。最早新加坡规划师孟大强给华侨城做了一张概念性结构图，那个结构图很粗略，但它主导了华侨城第一个 10 年的建设，之后基本上就形成了 10 年做一次规划的节奏。第二次是华侨城自己做的，当时我也帮他们提提意见。第三次是我在深规院的时候做的。现在第四次刚完成，是他们又找回我这来。实际上我跟了华侨城 30 年。它是很典型的一个结构规划之后，10 年做一次“行动规划”，每一个项目又可以在那个结构基础上精心往下做。我称之为“结构规划+行动规划+精品项目”范式。

自1985年以来，深圳华侨城每隔十年编制一轮总体规划，在最初确定的整体空间结构的基础上，聚焦当时的关键问题，形成稳定的“结构规划+十年行动规划+精品项目”的范式。

我一直说，华侨城是中国在改革开放之后建设得最好的城区；其次，华侨城规划实施的效果，甚至超过原来的规划。主要是什么呢？因为不是很早的时候就把一切都定下来，它是只定若干年当中可以做的事，做不了的等下一次再判断。包括我们做第四次华侨城规划，有来自各方面的意见。像创意园这些地方，对他们集团来讲土地效益实在是太低了。我们做了很多精神文明的东西，但是效益太低，有人就提出来是不是把它拆掉。我们当然在规划的角度说，华侨城不应该成为一个单纯的住区，还是深圳最有名的文化区。这些东西不仅不要去破坏，还要继续强化，是深圳的一张文化名片。这个过程当中，得要不停地去参与、不停地去讨论，才能促成决策的共识，这个东西先不动，而且还要想办法提升。

规划海鲜9期 | 以“城市双修”为契机，撬动规划技术改革

【编者按】

“城市双修”，即“生态修复、城市修补”，概念发轫于中央城市工作会议，实践肇始于海南三亚的试点探索，至今已两年有余。由于自新型城镇化提出以来，各种类型项目、试点工程层出不穷，如今业内多将“城市双修”与海绵城市、综合管廊、特色小镇等等同视之，但对“城市双修”之于城市规划转型的价值意义缺少深入的思考。过去两年中，蕾奥规划秉持“行动规划”的理念，在深圳、南京、西安、石家庄、呼伦贝尔、珠海等地持续开展了大量的“城市双修”项目探索，终于能有所心得。以下是关于“城市双修”思考的第四篇也是最后一篇观点。

全文1500字，阅读需要3分钟

传统的理性综合规划试图全面考察影响城市发展的各方面因素，从城市问题产生的结构性原因入手来解决城市问题，但面对复杂多变的实施环境，明显力不从心。渐进式规划则主张通过针对性、连续性的工作，对问题和行动加以限制，一步一步的推动对城市现状的改造。“城市双修”的出现恰好为两者的结合——这类似于埃齐奥尼（Amitai Etzioni）所提出的“混合扫描”规划模式，理性综合规划方法就像广角镜头，用以把握全局性、关键性、控制性的城市空间要素，渐进式规划方法就像变焦镜头，用以在更多时候聚焦、改善和解决城市近期问题——提供了良好契机，并有望带动整个规划体系的技术改革。

一、总体规划——更加超脱的“结构蓝图” 

近日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。结合国家机构改革动向来看，未来国家（省）层面的国土空间规划很可能在内容上按行政事权原则，以宏观战略目标、自然资源保护与利用、区域发展协调、重大设施建设等为主，在思路上则偏“防守型规划”。对于城市总体规划而言，进，则应争取成为地方层面空间规划的主体，更好地引导城市这一全球化竞争关键载体的发展；退，则可回归为“城市建设总体规划”，专注于抓好城市建设发展。但不论是进或退，总体规划都将更加超脱，精简冗余内容，把控关键要素，向结构性、管理性、政策性的规划转变，以规划、形成、维护良好的城市结构为第一要务。

二、控制性详规——“阶梯式管控平台” 

微观层面的法定规划（控规）才是城市规划制度的核心。相对于控规管制力度一致化的“平板”方式，“梯度”方式最大程度地接近城市用地不平衡规律的现实。从分级、分类、分期等角度对城市用地加以区分与整合，引入“公共度”等指标进行评估排序，对城市建设用地做出梯度分区，再进一步对每一梯度设定规划管制的内容和程序，就形成规划“梯度管理”模型。以此为基础，可以合理配置规划管理资源，更重要的是明确市场配置与调节资源的强度。可以说，“梯度管理”制度有利于政府、市场、公众和规划四者之间建立高效而默契的合作关系，推动城市再发展。在具体制度改革上应强调规则优先，完善微观空间规则体系，强化城市设计，在一定程度上取代修建性详细规划，结合存量规划时代的需求完善控规维护机制等等。

三、近期规划——“多规合一空间平台” 

在《城乡规划法》中已明确了近期建设规划作为城市总体规划实施平台的地位。在新的地方层面空间规划体系中，应争取进一步提高近规地位。要上升到和国民经济与社会发展规划（五年规划）并列为政府施政的“双协调平台”，同时由地方人大审批，强化空间统筹工作在城市发展中的关键作用。以五年为一周，对接国民经济和社会发展五年规划、土地利用总体规划，在梳理项目投资计划和城市政府可掌控土地情况的基础上，结合“生态修复、城市修补”的要求，以交通市政、生态环保基础设施和公共设施的落实为主体内容，对五年内的空间建设进行统筹与配置，作为城市“多规合一”的建设统筹平台、微观层面法定规划的依据、“双修”工作的策划平台。

四、双修计划（非只规划）——“年度城市改善计划” 

“双修”作为渐进式规划的突破口，与近期建设规划的年度实施计划相整合。通过建立“实施评估——新一轮编制——年度计划滚动实施”动态机制，持续推进城市建设并在过程中不断调校。“双修”是行之有效并已经强力推行的好手段，坚持几年必有大成效，昭示城市规划不仅在纸上，“入世”的效果更大，撬动规划法的再次修改。

规划海鲜8期 | “城市双修”项目六要点

【编者按】

“城市双修”，即“生态修复、城市修补”，概念发轫于中央城市工作会议，实践肇始于海南三亚的试点探索，至今已两年有余。由于自新型城镇化提出以来，各种类型项目、试点工程层出不穷，如今业内多将“城市双修”与海绵城市、综合管廊、特色小镇等等同视之，但对“城市双修”之于城市规划转型的价值意义缺少深入的思考。过去两年中，蕾奥规划秉持“行动规划”的理念，在深圳、南京、西安、石家庄、呼伦贝尔、珠海等地持续开展了大量的“城市双修”项目探索，终于能有所心得。以下是关于“城市双修”思考的第三篇观点。

全文1500字，阅读需要3分钟

具体城市所开展的“双修”项目本身，就是一项系统性的工作，需要得到城市政府最高层面的重视和支持。同时在工作过程中，要处理好全局与重点、目标与能力、规划与实施等多重关系。总结下来，要做好“城市双修”项目，应当重视如下方面：

一、做好统筹谋划 

要把“城市双修”作为贯彻落实中央城市工作会议精神的重要任务，作为提高城市规划建设管理水平的重要抓手，促进城市的可持续发展。“城市双修”是具有长期性、复杂性、系统性的工作，涵盖城市设计、规划实施、施工建设及运营管理等诸多环节，各类工作之间相互关联性强。“城市双修”工作要从城市整体出发，坚持问题和目标导向，着眼长远，统筹规划，综合施策，增强城市规划、建设、管理的科学性、系统性和协调性，系统地开展工作。

二、重视问题梳理 

对规划项目区开展全面调查评估，充分调查主城区及周边的山体、河道、植被、绿地等自然环境被破坏情况，找出生态问题突出、亟需修复的区域；梳理城市基础设施、公共服务、历史文化保护、城市风貌、交通出行、城市环境等方面存在的问题和不足，找出建设问题突出、亟需修补的区域。明确“城市双修”工作的关键内容，着力解决群众反映强烈的突出问题，切实保障“城市双修”工作能够实实在在的解决“城市病”，促进主城区的生态环境的修复和城市功能及空间环境的优化提升。

三、开展系统规划 

启动编制“城市双修”各类专项规划，加强规划引导。在加快山体修复、开展水体治理和修复、修复利用废弃地以及完善绿地系统等方面开展系统性的生态修复规划工作；在填补基础设施欠账、增加公共空间、改善出行条件、改造老旧小区、保护历史文化、塑造城市风貌、促进旅游发展等方面开展系统性的城市修补规划工作；并加强上述“双修”规划与地下管线、绿地系统、水系统、海绵城市等相关专项规划的统筹协调。

四、明确项目计划 

重视“城市双修”工作的长效性特征，切忌短视和冒进，制定从扩张发展向提质转型的行动规划，将“城市双修”工作细化为可量化、可操作和可考核的工程。建立项目库，明确项目的位置、类型、数量、规模、完成时间和阶段性目标。细化项目安排，明确建设时序和完成时间，落实实施主体，分项、分期、分片推动实施“城市双修”工程。通过长期坚持、分步实施的方式，逐步推进相关工作，形成常态化和渐进式的生态修复和城市修补规划建设方法，保障规划建设的长久效力和实施效果。

五、关注节点提升 

在较为紧迫的工作期限内，为了提高工作效率，应该采用“着眼全局、突出重点”的基本思路，对“城市双修”工作项目的重要程度进行排序，结合市民需求、政府财力、工程可行性等相关条件的评价，选择最为重要的工作项目和空间节点进行重点建设，对重点问题和突出矛盾加以解决，以形成示范效应和积极影响，起到“以点带面、盘活全局”的良好效果，进一步带动“城市双修”工作的持续开展。

六、探索实施路径 

在“城市双修”工作中应重视统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动相关工作的积极性，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设管理，真正实现城市的共建共享。探索资金筹措方式，鼓励推广“PPP”模式。财政部门要先行支付一定的前期经费。要加强实施计划的论证和评估，增强实施计划的科学性、针对性和可操作性。重要的“双修”项目应纳入国民经济社会发展规划和近期建设规划。

规划海鲜7期 |“城市双修”工作的制度设计

【编者按】

“城市双修”，即“生态修复、城市修补”，概念发轫于中央城市工作会议，实践肇始于海南三亚的试点探索，至今已两年有余。由于自新型城镇化提出以来，各种类型项目、试点工程层出不穷，如今业内多将“城市双修”与海绵城市、综合管廊、特色小镇等等同视之，但对“城市双修”之于城市规划转型的价值意义缺少深入的思考。过去两年中，蕾奥规划秉持“行动规划”的理念，在深圳、南京、西安、石家庄、呼伦贝尔、珠海等地持续开展了大量的“城市双修”项目探索，终于能有所心得。以下是关于“城市双修”思考的第二篇观点。

全文2000字，阅读需要4分钟

“城市双修”挑战沿用了30年的中国城市规划理念和机制，将完善城市功能、增进民生福祉作为城市规划建设工作的出发点和落脚点，结合城市实情定制建立一套“城市诊断——建设统筹——行动落实”的滚动完善机制，逐步改革过去的目标导向型规划。总的来讲，“双修”工作应明确两个导向、做好三个评估、体现三个统筹、制定两个清单、建立一套机制。

一、明确“两个导向” 

明确城市发展战略导向和民生需求导向，正确树立规划理念和工作原则。将“城市双修”作为推动供给侧结构性改革的重要任务，要践行生态文明理念和“以人民为中心”的发展思想，促生态、补短板、惠民生，在工作中以增进人民福祉为根本，将人民群众的满意度作为衡量工作成效的重要标准。

二、做好“三个评估” 

做好生态环境评估、城市建设和规划实施评估以及城市能力评估，准确把握城市现状和工作需求。传统的规划评估主要针对规划成果本身，就规划的落实情况进行对照评估，缺乏对城市运行状态的综合考虑。“城市双修”则是围绕城市运行情况开展全方位评估，使评估工作不仅可以检验“上一轮”规划效用，还可以为“下一轮”规划决策服务。具体来说，要通过生态环境评估，对城市山体、水系、湿地、绿地等自然资源和生态空间开展摸底调查，找出生态问题突出、亟需修复的区域；通过城市建设和规划实施评估，梳理城市基础设施、公共服务、历史文化保护以及城市风貌方面存在的问题和不足，明确城市修补的重点；通过城市能力评估，判断城市组织能力、政府财政能力和社会治理能力，为因地制宜制定可实施的“城市双修”工作方案提供操作基础。

三、体现“三个统筹” 

体现目标统筹、技术统筹、资金统筹，科学确定具体工作及其实施安排。“城市双修”工作量大面广，涉及不同部门和各个基层，不加以统筹无法确定工作的主次、轻重、缓急。目标统筹是为了确保各项工作在方向和空间上形成合力，能快速打造出一批“示范领域”和“亮点地区”。技术统筹是为了确保各项工作在技术上可行，在专业上协作，形成良性的工作组合关系和实施次序，采用综合手段解决各类城市问题。资金统筹是确保合理利用有限的投资能力，充分发挥政府财政投入的杠杆作用，调动社会资金，引入政府与社会资本合作模式，为“城市双修”提供财力保障，确保项目在财力上可负担，在投入上有计划。同时，规划要在充分统筹结合已有规划和已部署工作的基础上，按照“底线保障—重点突破—统筹推进”的总体思路，针对“城市双修”的要求，谋划策划一批具有“点睛”效果的关键性项目和行动，真正体现“城市双修”的试点作用和示范效应。

四、制定“两个清单” 

制定建设项目清单和管理行动清单，有效指导工作实施和后续监督考核。建设项目清单是“硬工程”清单，要根据项目统筹的结果，将“城市双修”工作细化为具体的公共设施、市政设施及其他工程项目，明确项目的责任部门、建设要求、资金投入、管理节点和完成时间。管理行动清单是“软行为”清单，要创新城市规划建设管理方式，在城市更新、交通管理、公共空间管理、市容市貌整治、历史文化保护、城市设计管理、生态补偿等方面探索新型管理政策，开展一批立竿见影的城市管理行动，明确各项政策、行动的责任主体、内容要点、时间要求和投入要求，将“城市双修”的要求制度化、规范化、持续化。此外，要加强实施计划的论证和评估，增强实施计划的科学性、针对性和可操作性。

五、建立“一套机制” 

建立动态工作实施机制，持续保障“城市双修”工作按计划有序实施。“双修”工作无法一蹴而就，应摒弃时限的概念，将“双修”当作一个持续不断、循序渐进的长远行动计划和一项长期持久的工作。规划编制要强化实施机制的设计，围绕城市规划、建设、管理三大环节分解工作任务、明确工作要求、建立责权机制、开展评估考核。要明确项目的组织实施流程及部门协同模式，在确保工作快速铺开的同时保证合法性和科学性。要开展目标、工程、行动的年度实施成效评估，在评估的基础上查漏补缺，滚动修正确定下一年度工作要求。要强化部门协同，规划局和规划编制单位要参与后续工程项目的方案指导和审查，确保项目体现落实规划意图和“双修”要求。

最终应建立起“达成社会共识——制定行动计划——检查行动成果——信息反馈——达成新的社会共识”这样一种滚动推进、螺旋上升的长效工作机制，将双修作为解决城市问题的常态化的工作，促进城市健康可持续的发展。

规划海鲜6期 | “城市双修”的价值与地位

【编者按】

“城市双修”，即“生态修复、城市修补”，概念发轫于中央城市工作会议，实践肇始于海南三亚的试点探索，至今已两年有余。由于自新型城镇化提出以来，各种类型项目、试点工程层出不穷，如今业内多将“城市双修”与海绵城市、综合管廊、特色小镇等等同视之，但对“城市双修”之于城市规划转型的价值意义缺少深入的思考。过去两年中，蕾奥规划秉持“行动规划”的理念，在深圳、南京、西安、石家庄、呼伦贝尔、珠海等地持续开展了大量的“城市双修”项目探索，终于能有所心得。以下是关于“城市双修”思考的第一篇观点。

全文2000字，阅读需要4分钟

住建部《关于加强生态修复、城市修补工作的指导意见》（以下简称“《指导意见》”）开宗明义地指出，城市双修“是治理‘城市病’、改善人居环境的重要行动，是推动供给侧结构性改革、补足城市短板的客观需要，是城市转变发展方式的重要标志”。

一、要从城市病的治理来认识城市双修的意义 

“城市病”症状众多、病因复杂，归结起来有客观和主观两方面原因。前者包括社会发展阶段、城市规模与密度、城市发展模式等客观存在的因素；后者则包含了诸如城市建设模式、财政机制、市场与规划等可由城市建设主体主观选择的因素。

而与规划建设相关的主观因素主要有两个。一是土地财政为支点的建设模式。改革开放以来，土地开发是国民经济社会发展的重要支撑，但由于种种原因，也经历了由土地开发到土地财政再到土地金融的演化，形成了不可持续的城市扩张模式。

二是无限目标导向的规划逻辑。因静态蓝图、按图索骥等逻辑导向，造成规划编制追求自上而下的逻辑自洽，实际在外部条件变化下漏洞百出，规划管理炮制静态管控依据，被动等待许可申请，规划管理部门开始只对行政行为负责，而不对城市负责。

二、城市双修是城市规划建设制度的供给侧改革 

结合《指导意见》和已开展的试点经验来看，“城市双修”是一项“坚持问题导向”（尤其是“着力解决群众反映强烈的突出问题”），“要争取城市主要领导的支持”并“列入城市人民政府的重要议事议程”，在组织上要“近远结合，分类推进”，“建立长效机制”的工作。更为形象的说，城市双修是一场规划编剧—市长导演—全社会共演的城市运动，而且不是“拍大片”，是“情景连续剧”。

这样的工作机制恰是以供给侧改革的思路对前述两类主观病因进行治理。一是城市规划的供给侧改革，将无限目标倒推式的建设管控转变为有限目标渐进式城市改善。二是城市建设的供给侧改革，顺应城市转型发展的客观需要，由土地经营转向城市运营，通过建设模式的创新让城市持续提质增效，焕发人本动力。

可以说，“城市双修”的提出，转变了过去规划实施单向接受信息的局面，使规划实施由原来的被动管理转向主动采取行动。“城市双修”为规划编制、管理和实施搭建了一个可持续的、动态的信息交流新平台，将规划编制、管理、建设相互统一和衔接。

三、城市双修是规划改革的重要中继点 

以渐进式规划和创新制度平台的思路推进规划改革，城市双修并非首创，但具有重要的历史价值。如2002年左右关于近期建设规划的探索和近些年来“多规合一”的大量实践本质上也是采取相同的改革思路。但可惜前者昙花一现，没能引起广泛重视，后者多停留于部门，停留于编制，鲜有形成具体城市建设计划安排。

从这层意义来讲，“城市双修”不是一时兴起，而是审时度势；不是美化运动，而是正本清源；不是一蹴而就，应是滚动推进；不是规划范式，而是建设模式。它与此前规划改革的思路一脉相承，是对城市规划实施的进一步探索，变原有自上而下层层落实的实施模式为自下而上共同治理的实施模式，为中国城市规划补上重要的一课。

四、我们应呼吁给予城市双修更高的重视 

2015年，海南三亚成为首个国家“城市双修”试点城市；2017年3月，福州等19个城市列为第二批试点城市；同年7月，住建部又确定了第三批38个试点城市。随着“城市双修”工作的广泛铺开，我们应进一步加强“城市双修”的相关制度建设。如统一认识，将双修作为城市“治病”的主要手段；强制推行，将其作为重要的城市建设与治理新模式；行政安排，在制度上将推进双修工作，增进民生福祉作为市长的第一职责；资源配置：要强调“以城市发展为中心”。此外，规划行业也应以城市双修为契机，争取更高层面的有力支持，争取大规划体系的制度改革，争取将相关制度创新纳入规划法规。

规划海鲜5期 | “国土空间规划”要来了，城乡规划何在？

近日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出“强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，推进‘多规合一’，实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。早在2013年，十八届三中全会上就提出“建立空间规划体系”的概念，此后中央城镇化工作会议（2013年）、《国家新型城镇化规划》（2014年）、《生态文明体制改革总体方案》（2015年）相继沿用此概念，要求“分为国家、省、市县（设区的市空间规划范围为市辖区）三级”，“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”。而本次《决定》中的表述首次明确了“国土空间规划”这一规划品类及其地位，意味着空间治理的顶层设计思路更加清晰，长期混乱的空间规划秩序有望得以厘清。空间规划体系的具体方案尚未出台，城乡规划应当未雨绸缪，争取主动。

一、建立新的空间规划体系是国家治理现代化的历史必然 

国土空间客观上的混乱和空间规划体系上的混乱都与城镇化的发展阶段有关。当城镇化率未及50%时，搞好城市建设是聚焦点，形成了行之有效的规划体系；接近50%时，乡村问题进入视野，城镇规划扩展为城乡规划。但乡村与城市相比，面大点多单元小，乡村规划涉及到的政策要素远比城镇规划的复杂，所以迄今为止乡村规划探索多年而未破题。如今，城镇化率已超过50%，更多的要素影响城乡发展。针对长期以来“政出多门、规划打架”的混乱空间管理秩序，国家迫切需要建立有序有效的空间规划体系。

二、新的空间规划体系需要区分宏观和地方两大层次 

空间规划体系并非简单地将条条上的“多规”捏合在一起，还应基于空间要素特征和行政事权原则建立起分级管理体系。地方层面以城市为主体，规划统筹具有更加明显的动态特征，应当采取既有一定稳定目标又有动态过程的统筹策略与手段，而宏观层面的规划统筹则应偏重于建立相对稳定的目标和底线，以此向下提出明确的分工和刚性的要求。

三、城乡规划要深度参与国家（省）层面空间规划，提高城镇体系规划的地位和作用 

在“国土空间规划”指导约束各专项规划的体系格局下，鉴于城镇正日益成为国家经济社会发展的主要载体和参与区域及国际竞争的重要平台，以及国家治理现代化势必要加大对空间规划技术的倚重，全国（省）城镇体系规划应争取成为“国土空间规划”中具有支撑性的内容，发挥更加有效的作用，如厘清规划管理边界，依托城乡规划良好的层级传递机制，将城镇体系规划作为国家、省城乡发展宏观政策的有效载体和传递链条。

四、在城市层面，应当以总体城市规划为统筹平台 

在国土空间规划体系中，应当明确地方层面的空间规划要以城市总体规划为主体，统筹协调各项要素的规划，形成动态的“一张图”管理体系，进而建立决策——实施——反馈——调整的统筹机制。这将是城乡规划地位的重大提升，相应的是在工作职责和规划内容上的重大变化，规划部门应当提早做出准备。

规划海鲜4期 | 破解城乡交流的土地制度障碍

2017年8月，王富海董事长应邀参加2017（第十二届）城市发展与规划大会，并做题为《努力推进城乡对流》的论坛报告。他认为，当前城乡统筹有两大难题，一是城镇怎样才能真正容得下进城农民，二是农民大比例进城后农村怎样才能与城镇“等值化”。针对前者，需要国家“以城市发展为中心”，综合性、大幅度调整相关政策。针对后者，城乡对流是关键前提，宅基地政策是关键点，市场化是关键路径。以下是报告的下半部分。

一、破解土地制度障碍是当前城乡关系发展阶段下的客观要求 

由于城市化发展进程不同，与发达国家相比，我国当前的城乡关系发展大致相当于上述日韩发展阶段和欧洲发展阶段之间的状态——农村人口向城市转移依然是人口城市化发展的主流方向，推动乡村地区基础设施建设和产业多元发展是当前城乡统筹的主要内容，但与此同时，“逆城市化”的苗头已经在国内经济发达和城市化水平较高地区出现。

一是仅强调农村物质空间建设的城乡统筹是效率低下的。目前我国的人口城镇化仍处于高速发展区间，仍有大量的农村人口将向城市转移。因此，导致农村凋敝的根本原因是城镇化发展规律，是农业文明向现代城市文明演进的必然结果。当前比较强调的以物质空间建设和环境整治为主的新农村建设，对于农村发展环境的改善有显著效果，但从城乡协调融合的角度看，效率却是较低的。当前农村发展更迫切需要的是生产方式、文化价值等能与当前的城市化发展趋势和城乡一体化发展的需求相匹配。而最大的难点，又是城乡二元的土地制度障碍。

二是已现苗头的逆城市化现象需要引起正面的关注。逆城市化是城市发展的规律，城市化进程到了一定程度，城市化与逆城市化就会同时出现。不同的人群有不同的需求，逆城市化也反映了一部分人的需求。比如随着城市中产阶级的兴起，他们有更多的休闲需求，对更好的生态环境的需求，也有逃离城市喧闹的需求等，并非只是低收入人群因为高生活成本而离开城市。

三是中国的逆城市化现象有制度因素。中国的城市与农村土地制度不同，农村土地制度改革的前景是驱动逆城市化现象的原因之一。比如拿到农村户籍后，可以拥有农村土地、林地的承包权（如果是长期承包，相当于变相拥有产权）。农村宅基地也存在制度改革的前景，如果未来宅基地产权制度改革取得突破，宅基地能够上市进行产权交易，将会赋予农村居民一笔可观的财产性收入，还能够刺激数量可观的城市资本下乡。国内目前数量极为可观的小产权房，就是城乡土地制度落差的畸形结果。

二、破解城乡土地制度性障碍是国家全面深化改革的大势所趋 


2015 年中国提出供给侧结构性改革后，政策重点在消化过剩的产能、发展服务业，和经济结构性改革方面。其中土地改革是一系列改革举措中最能体现政策导向的改革。改革趋势志在打破以往城乡二元的土地制度，但当前核心目的也与国外发达国家在相应阶段的土地改革目标相同——提高农业生产率和农民非农业收入（财产性收入），以促进农业人口的平稳有序市民化——发展阶段决定了当前农村土地改革只能走到了一个比较粗浅的阶段：在土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权“三权”中，宅基地使用权改革最难；在宅基地确权、宅基地有偿退出补助、宅基地流转三个方面，宅基地流转的改革进展最为有限。根据十八大三中全会精神，进城落户农民是否有偿退出“三权”，应在尊重农民意愿前提下开展试点，现阶段，不得以“三权”退出作为农民进城落户的条件。

三、破解城乡交流的土地制度障碍势在必行 

综合前述观点，我认为：城乡统筹发展是一个自然的发展过程，其目标是城乡的一体化发展，其前提是城乡要素的自由流动。鉴于国情和历史原因，曾经城乡二元对立的经济社会结构及其产生的一系列制度性障碍是我国城乡统筹发展的最大制约因素，所幸随着城乡关系的向前发展，旧的制度性障碍正在逐渐消解，城乡二元的土地制度是最后也是最大的发展障碍。

城乡二元的土地制度对我国城乡一体化发展的阻碍作用不仅仅表现在增加了其他发展要素的流动成本，更体现在由于城乡土地制度的不同，使得城乡统筹工作、城乡规划建设不得不在城与乡两个不同的平台上展开。平台（市场）的不统一更甚于要素的难以流通。

因此，尽管当前农村土地制度改革（尤其是宅基地制度改革）牵涉广、难度大、风险高，但仍是箭在弦上、不得不发，我们必须以此为突破口，进一步推动城乡交流。

四、努力推进城乡对流破局 
我们应站在城市科学的高度，着眼于农村土地制度改革，发出城乡统筹的声音：

1）探索城乡参与的土地开发模式。打破传统的征地惯性思维，把城乡空间当作一个整体统一部署。逐步减少城市特权、缩小征地范围，将空间生产和经济建设的主动权赋予农村，因势利导地使城市周边的乡村自发转化为城市，而不是拆除重建。

2）探索建立城乡统一的建设用地市场。以确权为基础，逐步建立宅基地与上载房屋分开估价的估价制度，妥善解决历史遗留问题，开展相关试点，允许建设用地指标和宅基地指标在城与乡之间的流通，以满足人口流动和集约用地的要求，同时通过规划引导和完善配套提高土地收益。

3）建立城乡空间税收调节机制。在建立以社会为主体的土地开发模式、扩大农村土地使用权利的基础上，针对土地开发、房地产买卖建立城乡公平、统一的税收条件节制，将农村土地开发、农村商业性房屋买卖也纳入到统一的税收管理体系，逐步建立覆盖城乡的财产税制度。

4）统筹城乡住房保障体系。住房保障意味着住宅可承受性、经济性和适用性的增加，并不等价于政府建房比例的提高。应当考虑将扩大城市保障性住房供给与转变城乡空间土地开发模式相结合，允许农村廉租房建设、允许低收入阶层租用农村住宅，通过多元化、社会化的方式实现保障性住房的空间供给。

规划海鲜3期 | 城乡交流是城乡统筹发展的关键前提

2017年8月，王富海董事长应邀参加2017（第十二届）城市发展与规划大会，并做题为《努力推进城乡对流》的论坛报告。他认为，当前城乡统筹有两大难题，一是城镇怎样才能真正容得下进城农民，二是农民大比例进城后农村怎样才能与城镇“等值化”。针对前者，需要国家“以城市发展为中心”，综合性、大幅度调整相关政策。针对后者，城乡对流是关键前提，宅基地政策是关键点，市场化是关键路径。以下是报告的上半部分。

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综合国内外城乡关系发展的趋势和经验，我们可以有一个基本判断，那就是城乡交流是城乡统筹发展的关键前提。
一、城乡关系发展是一个城乡交流越来越通畅自由的过程 

自建国以来，我国城乡关系的演化就是城乡二元社会经济结构从形成到被打破再到逐渐解体、城乡交流越来越通畅自由的过程。

（1）建国初期：城乡二元的社会经济结构形成     

根本原因在于重工业导向的工业化发展战略和基于工农业“剪刀差”的资金积累模式，以户籍制度、统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度，以及更深层次的城乡二元的土地制度作为维系二元结构的制度基础。

（2）改革开放以后：城乡二元的社会经济结构开始被打破     

农村剩余劳动力开始了在城乡之间的社会结构性流动过程。在过去城乡二元社会结构分离的两大板块中，产生出一块介于两者之间的规模越来越大的中间层。过去的工业和农业之间，出现了乡镇企业；城市和农村之间出现了小城镇；工人和农民之间出现了农民工。这些都是一种打破。统筹统销制度、人民公社制度在1980年代就已消亡。但只是打破了农产品的“剪刀差”，农业用地，农村的劳动力等一系列“剪刀差”依然存在。

（3）当前阶段：城乡二元的社会经济结构进一步解体

2011年我国人口城镇化率首次突破50%，但户籍人口城镇化率仅为36%左右（2014年）。有序推进农业转移人口市民化自然成为新型城镇化发展的首要任务。户籍制度、城市劳动就业和社会福利保障制度改革是其中的重点工作。

（4）发展趋势：城乡二元的社会经济结构基本消解

根据国家新型城镇规划：到2020年，全国常住人口城镇化率达到60%左右,户籍人口城镇化率达到45%左右,基本实现新增1亿左右农业转移人口和其他常住人口在城镇落户。我国城乡关系发展又将进入一个新的发展阶段。

城乡交流的内容不能再只限于人口，还应有产业、科技、文化；城乡交流的方向也不能再以从农村向城市的单向流动为主，而是双向对等的；城乡交流的驱动力也不再只是因为就业和经济收入，而应是对生活环境、生活方式以及人的价值观的追求。

总之，我国的城乡关系发展已有明确的发展趋势，就是全方位地推动城乡交流，彻底打破城乡之间的壁垒和隔阂，模糊城乡在概念和空间上的差别，实现真正的一体化发展。
二、发达国家的城乡关系变迁体现为城乡要素的对流融合 

尽管不同国家之间国情差异较大，但从世界工业化历史进程来看，城市化总是与工业化进程相伴而行。发达国家的城乡一体化是伴随着其工业化进程同时实现的，它不仅有人口和生产要素由农村向城市的集聚，也有先进生产要素和先进文化由城镇向农村的辐射，城乡逐步走向交融，这种“双向运动”的结果就是城乡一体化。

（1）城乡关系走向交融的结果就是城乡一体化。

发达国家在城乡统筹方面都有很好的经验，他们的城镇化一定是到了一个相对高级的阶段，才进入到对乡村的关注和补贴，以及一系列的要素流动。

例如，德国城乡等值化，即“在农村地区生活，并不代表可以降低生活质量”、“与城市生活不同类但等值”。英国城市村庄力图营造出一种具有传统乡村特色的环境特征，在村庄上保留基本的农村特色，但是在公共服务设施上提升。

（2）城乡一体化是伴随着工业化进程同时实现的。

在英国的工业化初期，城市大量吸纳吸纳剩余劳动力；在工业化后期，例如日本町村改造和韩国新村运动，城市打造乡村，我国正好也处在这个阶段；到了后工业化阶段，城乡对流成为普遍现象。

三、无土地制度障碍的城乡交流有利于城乡协调一体化发展 

从国外城乡统筹发展的经验来看，土地作为重要的生产要素，在城乡之间的自由流动是有利于促进城乡协调一体化发展的。不同的国家有不同的土地制度，政府的作用可以保障农民的基本权益，促进农村土地集约利用，保护农用地发展资源，形成城乡一体化的土地开发机制。

综上，对比国内外经验，按照供给侧结构性改革的思路，城乡统筹就是为了推动城乡之间的无障碍交流而开展的一系列制度供给侧改革。过去维系城乡二元结构的制度基础——户籍制度、统购统销制度、人民公社制度、城市劳动就业和社会福利保障制度、土地制度等等，有些已经消亡，有些正在推进改革中，而城乡二元的土地制度是最大最后的改革难点。

所以，我认为新型城镇化是一场制度革命。我们过去是以经济建设为中心，但是在新的历史发展时期，我们应该经济社会生态环境等协调发展。协调发展的主要利器就是城市，这需要我们把工作重心从“以经济建设为中心”转向“以城市发展为中心”，故而，所有的制度体系需要重新设计，综合性、大幅度调整相关政策，才有可能实现新型城镇化背景下经济社会协调发展，城市才能真正容得下进城农民，他们的居住、就业、公共服务才能跟得上。如果这个问题解决不了，那么就是准城镇化（假城镇化），因为制度还在摇摆，进城务工的农民连最低的福利保障都没有。城乡统筹80%工作在城市，剩下20%在农村，农村主要是制度问题。农村城乡统筹的最终的目标一定是城乡等值化。