规划海鲜2期 | 用二八定律建立规划工作的操作法则

二八定律所揭示的不平衡性是城市发展中所存在的普遍规律。城市规划应当正视和顺应这种不平衡性，通过自我改进来提高规划效用。从二八定律出发，可以推衍出城市规划工作的若干法则，作为今后规划改进的思路参考。本篇摘自《二八定律与理性规划》一文，其全文收录在《理性规划》（中国城市规划学会学术工作委员会编，中国建筑工业出版社2017年出版）。

规划与城市，是一种复杂的交互过程。正如城市设计不是“设计城市”一样，城市规划也不是“规划城市”，不能凭空臆造所谓的“理想城市”，而是审时度势、适度超前地引导城市发展。而规划引导的前提，是必须顺应城市发展的规律，必须与城市管理运行机制相符合，必须与城市各种利益主体结成协商互动的机制。中国城市正在转变发展模式，城市规划机制也必须要调整，并且在许多方面要适度超前于城市转型需求。二八定律[1]揭示了事物的不平衡性，应用二八定律观察城市，就能发现城市发展中的许多不平衡现象，与城市规划追求的协调、均衡、大同等理想差异极大！

即便认识到这种差异，认识到城市的不平衡性，城市规划的目标也不能是修补、弥平甚至消灭不平衡，而是顺应不平衡性的客观特点，积极调整改进自己，逐步提高工作成效。

运用二八定律，我根据自己的感知罗列一下规划工作所面对的重要不平衡现象，提出对策方向：

——在规划地位上，城市本身就是经济社会活动的空间聚集，对空间的调控较大程度地影响城市长远发展。因此在“城市-的-规划”[2]诸多品种和部门中，“城市规划”占据的规划资源投入（机构、人员、费用、程序）不到20%，但在政府推动城市可持续发展的工作中发挥超过80%的功效。这一点，规划界应当非常自信，姑且称之“自信法则”。

——在城市空间中，20%的重点空间决定了城市80%的重要功能，表现了城市的特色与风貌。规划的基础性工作就是把握城市的大结构，确定关键的20%，因此可称为“结构法则”。

——针对20%的重点空间，政府应当花费80%的精力、资源和手段，大力度地做好规划和管理，其余80%用地只需用20%的力度管理，留出弹性接纳来自公众和市场、来自时间的多样性选择。这应当是规划资源配置的“效率法则”。

——在决策模式上，政府可以将城市80%地域的规划控制程度降低，设置底线、制定规则、明确程序，“让市场发挥资源配置的决定性作用”，甚至在使用环节放松管制强度，让业主在一定范围内可以调整房屋用途及外装饰，营造“活的建筑”。规划制度要在结构控制的前提下充分尊重市场理性，焕发城市活力，体现“市场法则”。

——在事权的层级划分上，上级机构重点抓好20%关键性问题的决策，并做好规划传递机制的设计与完善，让下级机构在80%中落实上位意图并充分发挥灵活主动性。这是“授权法则”。

——在作用方式上，当前规划体系以远景目标规划为主导，80%的精力用来建立自上而下、由远及近的目标规划体系，这已经成为根深蒂固的“行业病”。应当反转过来，把80%的规划资源放到行动规划上来，以现状问题为基础，以有限可操目标作为导向，推动城市渐进改善。这是改变规划作用方式的“行动法则”。

——在管制方法上，当前规划管理的依据偏重于个性化的“规划”，不重视制定“规则”，随着行政法治化进程以及规划对城市认知程度的加强，应当逐步调整过来，让“规则”在管理依据中占据80%的分量。让规则管住原则，让设计铸造精彩，是城市规划的方向，应强化“规矩法则”。

以上“法则”，重点是针对当前规划中常用内容与方法的辨析，未涉及最新的动向。期待有更年轻的同行有兴趣研究二八定律与规划，进一步提出“政策法则”、“数据法则”、“智慧法则”、“科学法则”等。同时更期待有同行进一步研究二八定律与城市这个大课题，深刻揭示城市中的不平衡规律，对规划的改进帮助更大。

注释：

规划海鲜1期 | 王富海：总体规划改革的三个关键

【编者按】

2017年12月14日，我公司王富海董事长应深圳市马洪经济研究发展基金会邀请，出席了深圳2035总体规划研讨会。王董结合自己参与过历版深圳城市总体规划的经验，以及深圳独特的发展历程，从空间结构、空间政策和规划审批等方面，对2035总体规划的核心内容和深圳未来发展的“硬件”配套等方面提出了建议。以下内容摘录整理自现场发言速记稿。

01

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结构第一：总规真正的价值所在 

首先，总体规划是什么？ 如果说总体规划是撬动城市的一根杠杆，那它选择的支点是什么？答案是空间。我们对城市功能、社会关系等各方面的投入，都将反过来撬动城市未来的发展。而空间是其核心，我们对城市所有的干预都要考虑其对空间的影响有多大，以及对空间的需求有多大。

其次，总体规划要解决什么问题？ 总规的规划内容，头一个就是城市性质。为此很多城市都绞尽脑汁寻找合适的说法。深圳现在是全球最高密度的超大城市，如果要给深圳定一个城市性质，我认为要加四个字——全球最高密度创新宜居的超大城市，但这是深圳在城市化发展中面临的最为复杂的问题。我们的总体规划要解决的，就是要如何应对这个问题。

总体规划能解决的，是对我们空间有绝对影响的要素安排问题。 这里的“要素”，指的是会影响我们城市总体结构的要素。比如一个养老院的规划和调整不是值得在总规中讨论的事情，但是，在人地矛盾尖锐和人口老龄化的当下，要以怎样的标准安排养老设施的布局和建设，甚至是否需要考虑调整生态线的管控以弥补设施用地供给，则是总规不可回避的问题。所以我们一定要抓住主要矛盾，在哪个层次就要解决哪个层次的问题。同时，既然总体规划无法解决所有问题，那就需要借助城市规划的多层次、多系统、多手段来发挥作用。

我认为第一版深圳总体规划是最成功的。 我们建立了特区带状组团式结构，每个组团中间设置了隔离带，主干道两侧设置了绿化带。这主要考虑为日后修轻轨进行预留，是可持续的做法。虽然深圳现在的发展相较当年的总体规划已有了较大的变化，但规划确定的城市结构为今天的深圳奠定了基础。

深圳第二轮总体规划是我负责的，我当时自认为设计了很好的结构，但现在回过头反思，还是觉得失败了。比如当时希望深圳能建设成为多中心城市，但今天我们看到深圳城市的重点还是回到了市区的大中心。这一方面是客观规律使然，同样是多中心组团结构，深圳原特区内外的实现情况大不相同，必须考虑实际的发展主体、经济社会结构、制度支撑等多个因素的差异。另一方面，结构设计好了，但在规划实施中没有围绕结构的实现做好文章，仍会导致总规的失败。和马 兴 瑞 书 记就东 进 战 略对话的时候，我就说东进修路是双刃剑，如果我们把修路的钱拿出一半培育龙岗、坪山成为城市服务的次中心，那就可以回避很多交通的需求，在特区外当地就可以解决很多问题。总之，要围绕总 规确定的城 市 结 构对开 发 建 设行为决 策施加影响。

2007版总体规划则在结构上存在明显失当的地方。这轮总规新提了一个北部发展带，但实际上这些现状以 工 业 区 为主的组团之间很难形成实际的城镇联系，影响更坏的是，加之原特区外若干新城中心的提出，模糊了全市发展的空间焦点，此后十年间深圳的城市旧改在空间上完全是随机的。而之前我们的城市是有组织的，哪怕在城中村，容 积 率 达到3，也已经适应了下面的给水、排水和周边的学校等公服配套。但突然拆除重建，把 容 积 率 从3随机改到8，城市怎么能更好的运作呢？因此，旧改问题上一定要有空间导向，但我们当时的总规在结构上没有提供这样的可能。

如今，深圳早已从建设阶段走向了运营阶段。科技在进步，环境、要素、条件，以及人的观念都在变化，我们根本无法准确预测那么遥远。2035总体规划中真正有用的，还是城市结构。要有一个稳定的城市结构，使城市的更新、发展可以有条不紊的按照这样的结构走下去，五年以后、十年以后再来检讨一下2035好不好。

02

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空间政策：对城市重大问题的关注 

在城市运营阶段，我们提出的对城市有重大影响的要素，都需要有决策（即确定结构）。有了决策就得为之立法，形成关键的空间政策。只有如此，总规才能真正成为城市施政者手中的有效工具。

首先是住房政策。过去三十年，城中村解决了一半所谓“D-D人口”的居住问题，成就了深圳的包容发展。如果没有福田中心区，深圳可能不会受到太多影响，但如果没有城中村，今天的深圳绝不是中国最好的城市，绝不是创新型的城市。李  克  强  总  理在上一任期就提出了农村转移人口市民化的问题，但时至今日还没有哪个城市认真解决了这些问题。现在北京在赶，上海在赶，深圳在留，但是有没有制定出真正能让他们安定下来的政策？今后城市的竞争不再是人才的竞争，而是人力资源的竞争，住房政策实际上就是人口政策。

其次是公共设施政策。深圳现在投入了大量财力和土地建设大学，但我们应当反思深圳还有多少地、应该有多少大学，像中山大学深圳校区占用生态线、南科大搞园林式校区低 容 积 率开发这样的做法是否合理，是不是应该有政策约束？再如商业办公，前海、后海、深圳湾超级总部安排了这么多的办公楼，福田还要跟上，要在香蜜湖继续安排上百万平米的，实际上特区内如此增加这么多就业岗位，对城市格局未来一定是破坏性的。我们是不是要想办法转到外国，怎么转？这也是政策问题。

再如工业用地政策。深圳现在保了36%的工业用地。从初衷来看，为了防止产业空心化，这是好的。但从专业的角度来讲，工业用地比例超过30%的是彻头彻尾的工业城市。这还是按照中国的标准，按照世界的标准，拿东京对比。它城市工业用地比例不到5%！今天保36%的工业用地意味着什么？我们在总规中是否有很好的研究？在保有如此大量工业用地的情况下，城市未来的居住空间将面临很大问题。放着成本最低的工业用地不拿出一部分来用，却在城中村上拆除重建安排居住，相关的人才居住补贴、公共设施投资的成本必将居高不下。

总规必须讨论这些重大的公共政策，而不是像市 长做的政 府工作报告那样各个领域一一点到。我们要讨论深圳涉及公共空间的政策，这才是重点。

03

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地方人大审批：总规制度改革的落脚点 

按现行法规，深圳总规要拿到国 务 院审批。但城市规划是地方事务，国 务 院批了也不管具体实施，在深圳也造成一任领导一任规划。总规做得再好不执行等于没用。因此，多年来我一直希望总体规划要放回地方人大审批。这个权利是实实在在的，即使他批了未必会批得很高明，但地方人大会盯着总体规划的执行，任何一任市 长要向人大报告要怎么执行总体规划和执行得怎么样，而不是随意修改总体规划。这也是需要大家共同呼吁实现的。

城市更新阶段产业升级实践探究——苏鹏海、刘苗

摘要  “新常态”下，产业升级是推动经济发展的重要方式之一，而城市发展逐步进入城市更新阶段，越来越有限的土地资源将给产业升级带来一定困难。为探究该阶段中如何有效推进产业升级，实现经济可持续发展，本文以提前进入城市更新阶段的深圳市为例，从推动产业升级的思路和具体实践两个方面进行探究，总结出深圳市通过城市更新专项规划推动产业升级的主要方法和路径——系统制定政策规范、明确规划编制标准、严格执行规划审批流程、积极推动市场资源介入、创新规划编制及审批模式等。其中，针对创新规划编制及审批模式，选取深圳市笋岗-清水河片区产业升级为例，进行详细解读。希望通过此文能为其他即将进入城市更新阶段的城市在产业升级具体方法上提供经验借鉴。
关键词  新常态  产业升级  城市更新  深圳市
1 前言
2014年，我国经济发展逐步进入“新常态”，主要体现在速度、结构和动力三个方面。经济增长速度从高速转为中高速，经济结构不断优化升级，发展从要素驱动、投资驱动转向创新驱动。通过改革创新推动原有产业升级成为我国城市保持经济增长、促进城市发展的重要举措。
伴随着经济发展走向“新常态”，城市发展也开始进入了一个新阶段——城市更新阶段。这个阶段中，城市规划思维最大的转折在于要从增量用地管理向存量用地资源深入发掘转变。如何解决产业升级和空间不足的矛盾成为当下亟待研究的课题。
深圳市早在2007年开始编制《深圳市城市总体规划（2010-2020）》时，就将“工作重点由增量空间建设向存量空间优化转变”作为未来十年的工作模式的两个根本性转变之一。从此，深圳市逐步开启了城市更新时代，并通过城市更新规划逐步引导产业升级。笔者在本文将结合深圳市城市更新专项规划项目的编制工作经验，探究如何在城市更新阶段实现产业升级。
2 “新常态”下城市产业升级面临的难题
2.1 土地资源有限，难以满足产业升级的空间拓展新要求
土地资源有限已成为我国城市发展面临的主要难题，产业用地指标不足的问题更加突出。2015年5月，国土资源部正式发布《关于下达（2015年全国土地利用计划）的通知》（以下简称“《通知》”），统筹新增和存量建设用地为2015年全国土地利用计划的一大亮点。此外，考虑到全国城镇存量用地中工业用地比例高达26%，2015年国家将减少工业用地供应量。
面对现实和政策的双重压力，产业用地资源未来将逐年减少。产业升级是由低技术水平、低附加价值状态向高新技术、高附加价值状态的演变，需要增加产业空间来保障实施。如何落实新增的产业空间成为产业升级遇到的首要难题。
2.2 原有基础设施不足，难以支撑产业升级带来的再次开发
产业升级不仅需要技术创新，更需要增强管理创新、营销创新等高附加值环节。用地功能随之变化，在常规的生产、仓储、货运功能之外融入创新研发、运营管理、生产生活服务、居住服务等。原来产业区开发强度增加、生产生活服务需求增加、人口密度增加，但交通市政等基础设施和公共配套服务设施难以承载产业升级带来的压力，形成制约。
2.3 建成区土地权属复杂，难以统筹片区实现整体产业升级
在现状建成区通过更新进行产业升级往往会遭遇土地权属的难题。城市建成区中的用地已分地块出让，部分土地由于历史原因，土地权属存在很多复杂的问题。所以，一个片区内土地权属业主众多，如何统筹各家业主利益和产业发展意向，成为统筹整个片区产业升级、实现产业规模化的另一阻力。
2.4 实现产业升级的保障措施有待完善
产业升级过程包括产业项目的筛选与核准、规划审核与批复、更新主体利益与公共利益的平衡多个环节，需要政策和规范的指导来保障实施。城市进入更新阶段的时间尚短，除深圳、上海等城市进行过大量探索外，其他城市相关的政策法规、规划审批、规划实施的内容未形成完整的保障措施，亟待改善。
3 城市更新阶段推动产业升级的思路
3.1 转变城市发展观念，探索产业升级新路径
2014年我国城镇化率达到54.77%，城市发展已经进入一个新的阶段。我国早期注重城镇化率的快速提升，而现在，城镇化质量成为衡量城市是否良性发展的重要标杆。我们应尽快转变城市发展观念，更注重城市的健康发展。随着城市可发展空间逐渐缩小，城市通过快速拓展产业发展空间支撑经济快速发展的方式明显已不符合时代要求。我们应在要求城市发展质量的观念下，不断探索产业升级新路径。
3.2 创新城市规划方法，发掘产业升级新空间
进入城市更新阶段后，城市面临的发展问题更加精细化，需要更多的深入调研和技术沟通作支撑。我们应不断创新城市规划方法，对城市空间进行精细化研究和规划，挖掘城市空间潜力。对于产业发展来讲，城市更新阶段下的城市极度缺乏产业升级空间，创新的城市规划方法有利于更好发掘新的空间载体，推动经济发展。
3.3 规范城市更新秩序，提供产业升级新保障
新阶段下，建立完善的城市更新制度、行政管理框架、规划审批流程、规划管理监督体制是城市再发展的基础，也是城市经济发展的前提。城市产业升级的实现，不能脱开城市管理而独立存在。规范城市更新秩序，能有效保障产业升级和经济可持续发展。
4 深圳市城市更新阶段推动产业升级的方法实践
深圳市进入城市更新的发展阶段后，城市更新单元专项规划成为深圳市最重要的一项规划编制工作。城市建成区绝大部分的产业升级也需通过项目申报城市更新专项规划的方式来实现。
在近十年的时间里，深圳市通过系统制定政策规范、明确规划编制标准、严格执行规划审批流程、积极推动市场资源介入、创新规划编制及审批模式等，组织城市更新规划的稳步推进和实施。其引导有条件的更新项目进行产业升级，实现城市经济发展，并落实城市公共利益。
4.1 制定系统的政策规范作为基础支撑
为保障城市更新有效实施，深圳市从2005年至今编制完成了一系列的政策法规（如表1）。其中，于2007年、2008年，针对旧工业区改造制定了相关的政策文件，从改造范围和改造方式、改造原则和要求、组织实施、扶持政策、工作方案等方面对产业升级给予支持。

《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称“《深标》”）作为深圳市城市规划编制、管理和实施参考的基本依据，在2014年，针对深圳市现状传统产业升级的实际需求，对产业类城市用地重新梳理，进行产业用地的重新分类，并明确用地功能范围和适建范围。

从表2可知，2014版《深标》新增了物流用地（W0）和新型产业用地（M0）两种用地类型，该调整为产业升级提供了最基础的规范支撑。产业升级类的城市更新项目，常常因原用地性质或早期法定图则规定的用地性质不符合城市发展趋势需要调整。2014版《深标》对此类城市发展难题给出了很好的解决途径。例如，项目申报用地从M1调整为M0即可拓展传统产业升级所需的研发、创意、设计、管理运营功能，增加城市开发的灵活性。
4.2 明确规划编制标准，严格执行审批程序
4.2.1 制定规划编制技术指引文件
为统一规划编制标准，并提供技术指引，深圳市制定了《深圳市城市更新单元规划编制技术规定》以规范大量的城市更新编制工作。针对产业升级类型的更新规划，要求必须“进行产业发展专题研究”，针对周边地区的产业发展趋势进行评估，结合城市更新单元的发展条件，分析产业发展的需求和供给潜力，提出城市更新单元的产业升级方向、门类选择与发展指引。
4.2.2 严格执行产业发展研究报告审批程序
《深圳市城市更新办法》和《深圳市城市更新规划审批操作规则》等政策规范文件均对城市更新规划申报的操作程序进行了明确，并规定市、区、街道各层级规划管理部门的管理审核内容。对于产业类型的更新规划，整个工作流程大致可分为更新单元计划立项、产业规划报批、更新专项规划报批以及最后实施主体确认四个主要环节。
 

深圳市严格执行产业发展研究报告的审批程序。以深圳市罗湖区产业升级类城市更新项目为例，首先，项目须结合自身产业升级的方向和目标，制定产业发展研究报告。在更新计划立项后，项目更新主体可向罗湖区经济促进局递交产业报告，并申请核查。经核查，项目产业发展方向符合最新《深圳市产业结构调整优化和产业导向目录》中的相关要求和标准后，更新主体须提交深圳市经济贸易和信息化委员会进行审查。待审查通过后，本项目才可持相关批复，正式申报城市更新专项规划。
产业发展研究报告的层层审核有助于规划管理部门识别一个项目是否为真正的产业升级项目，避免深圳市珍贵的空间资源和行政资源被乱用。
4.3 积极推动市场资源参与产业升级
进入城市更新阶段后，深圳市通过积极引进市场资源参与城市更新，推动城市产业升级。首先，深圳市进入城市更新阶段，新增土地资源有限，通过参与城市更新获得城市再开发机会是市场资源介入城市建设获取利益的主要途径。其次，深圳市社会秩序、经济秩序和法制秩序良好，规范透明的运作机制是市场资源参与城市更新的重要保障。再次，在产业升级类的城市更新中，较低的土地出让金、较高的产业开发强度和良好的政策扶持，让项目开发成本可控，但市场收益丰厚，吸引了大量的市场资源介入。通过以上几方面的努力，深圳市促使市场资源积极介入城市产业升级，推动城市发展。
4.4 规划编制及审批模式创新
深圳市产业升级类城市更新规划也在不断反思已有的工作模式，并针对新情况创新性思考，寻求更加契合城市发展诉求的解决思路。深圳市常规的产业类城市更新项目往往针对单个地块或几个地块进行，只能改善项目本身产业状况。周边用地未来是否改造、将来升级为什么产业、能否与已改项目形成规模效应均属于未知数。为改变局部产业升级给城市发展带来的被动局面，规划管理部门针对各种新情况，积极创新规划编制方法，优化规划审批环节。
5 深圳市城市更新阶段推动产业升级的方法创新实践
深圳市笋岗-清水河片区产业升级是推动产业升级方法创新实践的经典案例。其位于罗湖区北部，约5.42平方公里。早期本片区曾是深圳开发最早、规模最大的公共仓储群区。随着城市发展，笋岗-清水河片区逐步被纳入中心区，区位优势日益突现。片区原来的公共仓储功能已不再适应城市发展，亟待整体产业升级。
         

片区区位好、传统产业用地集中且现状低强度是笋岗-清水河区别于其他产业升级区域的最大特征，是未来深圳城市核心区整体提升的唯一可塑区域。该片区为实现产业整体升级，政府部门积极介入，从系统性提升、信息互动平台建立、审批程序简化等多方面入手推动城市更新，打造全新城市形象。
5.1 宏观把握，解决片区产业升级系统性难题
5.1.1 建立完整的城市更新规划系统
笋岗-清水河片区的产业整体升级对罗湖区的进一步发展具有战略意义，区政府从一开始就确立了系统性的工作思路，建立“整个片区——各子单元——单个项目”层次性和完整性极强的城市更新规划体系。各层次规划分别侧重解决城市更新和产业升级不同层面的问题，作为自上而下的指导。

通过政府的前期介入，片区产业升级得到全域统筹和宏观引导，易于产生规模效应，形成完善的产业链条。
5.1.2 系统性确定区域发展定位引导产业升级方向
在笋岗-清水河片区，“整个片区——各子单元——单个项目”各级规划均对其研究对象提出规划定位，明确指导产业升级方向。
《深圳市笋岗-清水河片区城市发展单元规划大纲》将片区定位为“国际时尚消费中心与都市创意总部基地”，积极推进特色化与主题式商业发展，培育新型产业，实现物流产业的升级与转型。同时，通过产业功能片区的划分，指导各子单元规划产业发展方向。以13子单元为例，本单元为“物流转型发展区”，将推动早期仓储货运产业逐步升级为现代物流业。此外，子单元对已完成城市更新专项规划批复和尚未进行城市更新的项目均进行产业升级方向的引导。具体城市更新项目则在子单元整体定位下，结合自身发展条件，明确具体产业升级定位，与其他项目共同形成产业功能特征区。
  

5.1.3 系统性提升片区产业升级所需配套
（1）提升产业升级所需的交通市政系统
本片区建设早，道路交通设施和市政设施建设条件有限。未来本片区产业升级开发规模大，现有基础设施无法支撑其发展。《深圳市笋岗-清水河片区城市发展单元规划大纲》在交通和市政两项基础设施专项规划进行深入研究，从规划上解决片区基础设施的系统性问题。子单元规划和城市更新专项规划则对上位规划所要求的基础设施进行落实。
       

（2）提升产业升级所需的功能性配套
笋岗-清水河片区产业功能性配套不完善是本片区产业升级的另一制约条件。以15子单元为例，它是清水河片区最大的产业板块，集中了大量的仓储货运产业，但与产业相关生活性配套和生产性配套匮乏。笋岗-清水河片区内其他子单元同样存在产业配套不足的问题。
《深圳市笋岗-清水河片区城市发展单元规划大纲》和《深圳市笋岗-清水河片区整体城市设计导则》对各子单元功能混合提出指引；子单元规划结合具体更新主体的产业升级需求，通过增加功能混合度保障片区产业功能性配套需求，并激发片区活力，为产业升级带来积极连锁反应。
 

5.2 建立公共利益和更新主体利益的均衡平台
政府通常希望通过城市更新来解决交通市政基础设施差、配套功能不足、土地权属情况复杂、城市形象差等问题，但对于城市更新主体，往往伴随而来的是城市建设义务。由此产生的公共利益和更新主体利益矛盾是城市更新需要解决的主要问题之一。深圳市常规的城市更新项目中，政府将落实项目所在地区法定图则的公共配套要求、《深圳市城市更新办法》及相关规范中的公共利益要求等作为城市更新项目审核通过的基础条件。这往往给条件有限的更新项目带来实施难度，灵活性不足。
笋岗-清水河片项目从片区整体出发，通过在各层次规划中建立利益协调的平台，有序解决上述难题。在前期，项目组通过建立工作坊，邀请片区内的土地权属业主、政府相关部门、规划技术协调单位三方共同参与。原土地权属业主可充分表达其产业升级、土地利用、开发建筑规模、项目形象打造等发展诉求；政府部门可充分表达其对整个片区的定位、公共利益诉求、亟待解决的问题等；规划技术协调部门则通过整合资源和其他两方的诉求，寻求公共利益和更新主体利益的平衡点，提出城市发展策略，在片区的范围内协调落实空间布局。此外，多个土地权属业主之间也可通过利益协调平台，建立合作关系，推动产业升级。信息互动平台的建立成为顺利实现片区城市更新和产业升级的助推器。
5.3 简化审批程序，开通规划审查绿色通道
笋岗-清水河片区产业升级相比常规城市更新项目，站在城市区域整体发展的高度进行规划，其规划编制、利益平衡等诸多方面的创新，很好解决了常规规划审批中复杂的沟通协调难题，为后期规划审批程序简化创造了条件。
此外，本项目由市委市政府列为全市五个重点推进的“城市发展单元”之一，作为城市片区整体产业升级的典范。政府部门积极介入，高效推动，简化审批程序。在后期，片区内单个城市更新项目申报时，在计划立项和更新专项规划审查方面均获得绿色通道，大大提高了本片区城市更新和产业升级的速度，带来难以估量的经济和社会效益。
6 结语
“新常态”下，城市发展目标从“量” 变转为 “质” 变，我国的城市将逐步进入城市更新阶段。现状建成区的传统产业如何通过升级再次助推城市发展成为亟待解决的问题。本文从深圳市城市更新阶段产业升级的思路和具体实践进行经验总结，希望能为其他城市的发展提供一些经验借鉴。

参考文献
[1] 邹兵，《增量规划、存量规划与政策规划》，城市规划，2013年，第37卷，第2期；
[2] 《深圳市笋岗-清水河片区城市发展单元规划大纲》，深圳市规划和国土资源委员会，深圳市罗湖区人民政府，2012年；
[3] 《深圳市城市规划标准与准则》（2004版）“第一部分  城市用地”和《深圳市城市规划标准与准则》（2014版）“第二章  用地分类与使用”；
 

轨道站点共构地块开发控制的亚洲经验与借鉴——王炎、黄皓彬、 张浩强、 黄泽栋

摘要   提出了轨道站点共构地块的定义，即与轨道站点实现功能契合、高度协同的核心圈层开发地块。轨道站点共构地块的开发控制以“3D”为原则，是城市实施TOD策略的关键环节。选取香港、新加坡、东京三个TOD亚洲模式的代表城市，通过对其轨道站点共构地块开发控制的机制、相关法规规范与控制要素体系的分析归纳，总结轨道站点共构地块开发控制的经验规律。在此基础上，结合东莞市的实际，对东莞市轨道站点共构地块的开发控制提出建议。
关键词   轨道站点共构地块  TOD  亚洲模式  东莞   开发控制

1研究背景
近年来，国内各大城市掀起建设轨道交通的热潮，东莞也是其中之一。目前，穗莞深城际轨道、佛莞惠城际轨道、东莞市域R2线均在建设之中，有望一两年内投入运营；R1线、R3线也在前期研究之中。在轨道建设紧锣密鼓地开展的同时，轨道站点的TOD开发问题也提上了日程。
东莞市作为自下而上的村镇工业化发展模式的代表，市域内城乡建设匀质低效、功能无序、品质较低的空间问题较为严重。市政府推动轨道建设的重要目的之一，即引导城市空间向集约、紧凑、可持续的方向发展，因此对于轨道站点TOD开发策略的运用十分重视，希望以重要轨道站点周边的高效率高品质空间提升东莞的城市竞争力。与此同时，东莞市的土地开发控制长期缺乏精细化管理，在轨道站点周边地块陆续推向市场的过程中，缺乏具有适用性的技术标准、缺乏市场提供高品质空间的激励机制等问题日益凸显，急需向先进国家与城市学习开发控制的相关经验。
由于轨道站点影响范围可大可小，为便于研究，本文尝试提出“轨道站点共构地块”的概念，对研究对象有所界定。“共构（或共站，英译Union Station）”原指交通运输车站中，数种运输线路间的连通方式。是使用同一车站结构体，作为旅客进出、转乘、候车等使用需求。本文把工程结构“共构”引申为功能协同“共构”，即位于轨道站点核心圈层、计划与轨道站点实现功能契合、高度协同的开发地块。轨道站点共构地块（后简称“共构地块”）起到了充分利用站点提升土地价值、连接站点与周边地区、塑造站点地区形象的关键作用，因此，在实际开发中，加强共构地块的开发控制成为城市实施TOD策略的关键环节。
目前，Cervero和Kockelman提出的“3D”（高密度、功能混合、合理设计）已成为城市轨道站点周边地区规划设计公认的基本要素与原则，从微观层面上保障着城市TOD策略的实施。从实践经验来看，世界三种TOD模式（北美模式、北欧模式、亚洲模式，见表1）中，以香港、新加坡、东京等城市为代表的亚洲模式公交引导城市发展的效果显著，且公交出行比例与人口密度、开发强度与国内大城市相对接近，具有很强的借鉴意义。三城市对共构地块的开发控制体系精细完善，开发控制要素与3D原则高度吻合。因此，本文通过收集香港、新加坡、东京三个城市开发控制的相关法规规范与研究资料，结合30余个共构地块的个案分析 ，梳理其轨道站点共构地块的开发控制机制，并以3D原则为主线，将其主要的控制要素归纳为开发强度、复合功能、空间设计三个方面。在此基础上，对东莞市轨道站点共构地块的开发控制提出建议。

2.案例城市共构地块开发控制经验
2.1香港经验
2.1.1共构地块开发控制机制
香港的法定图则是城市开发控制的法定依据，规定了片区的地块划分、用途及开发容量等控制要求。香港大部分有整体开发潜力的轨道站点都会在法定图则(OZP)上划出面积常达5公顷以上的“综合发展区(即CDA)”，高强度地开发为包括住宅、商业、办公、酒店、公共交通在内的多功能综合体，形成独树一帜的上盖物业开发模式。
CDA划定后，将按照较一般地块更加严格的规划管理程序来审批。首先，规划署将按地区实际情况进行研究，拟定一份“规划大纲(即Planning Brief，简称PB)”，去指引开发主体（主要是港铁公司）编制“总纲发展蓝图(Master Layout Plan，简称MLP)”。该蓝图将呈交香港城市规划的最高机关——城市规划委员会(Town planning Board，简称TPB) 审批，批准后才能进行开发。城市规划委员会由政府相关部门高级官员及社会各个专业与阶层的人员组成，有效保证了CDA规划管理的技术力量与权威性。而在统筹时机成熟、MLP获得审批之前，CDA范围内将停止一切新建/重建活动。因此，CDA实际上起到了整合土地资源的作用，为高强度、一体化的城市综合体开发创造条件。
香港对规划大纲、总纲发展蓝图的编制方法有专门规定，内容涵盖了开发量、功能、交通接驳、公共空间、环境保护、公共设施、景观设计等方面，以实现对CDA的精细化管控（见表2）。同时，由于香港奉行“轨道+物业”的轨道融资模式，港铁公司得以主导多数轨道站点上盖物业的开发，利于从空间设计、工程技术上实现上盖物业与地铁站点的高度一体化建设。

香港没有为轨道站点共构地块制定专门的通用指引，但拥有十分完善的技术规章与指引，为规划大纲与开发方案的制定提供了依据与指导，包括《香港规划标准与准则》、《建筑物（规划）规例》、《建筑物条例》、《交通规划设计指引》、《私人发展公众休憩空间设计及管理指引》、可持续建筑设计指引等（见图1）。这些规章在技术规定之外，对开发商提供的公共空间、社区设施、公交设施、行人通道等有多项免容规定。这种免容奖励政策一方面有利于提升开发商提供优质设施的积极性，另一方面也进一步促进了站点周边用地的高强度开发与功能混合度。
 

2.1.2轨道站点共构地块开发控制要素
（1）开发强度：在技术规范许可范围内，香港政府允许CDA获得较高的容积率，基本可以达到环境、配套设施容许下的最高值，根据区位不同，约为5-10左右。
（2）复合功能：CDA用地性质十分灵活，政府可以在地块出让前结合市场需求在PB中限定各项功能的规模。同时，可通过政府、港铁公司、社区的协商谈判，在CDA中植入商业设施、社区配套(G/IC)、私人物业公共空间(POPS)和交通接驳设施等，以实现功能的复合性、增强地块的公共性。
（3）空间设计：比较突出的是以下三个方面。
公共空间——政府为私人物业公共空间(POPS)提供了完善的激励机制与精细的设计管理，其公共性、环境质量和管理要求都有明确指引和规定。私人物业提供公共通道、康乐设施、有盖行人道等，可以获得建筑面积的宽免。同时，POPS图则都可以在政府网页上查询，接受公众监督，以保证其公共开放性。
步行联系——出于高温多雨的气候特征和提高站点可达性的需要，香港共构地块的开发控制非常重视步行连廊的规划建设，如九龙站-西九总站-柯士甸站、香港站-中环站-金钟站之间都形成了非常完善的步行连廊体系。
交通接驳——大部分轨道站点上盖物业都被要求在建筑地面层附设公交接驳用地，如公交首末站，或者集成巴士站、小巴站、的士场站、小汽车上落客等的公共运输交汇处（Public Transport Interchange），最大程度地便利各种交通方式的换乘，同时减少对道路交通的干扰。
 

2.2新加坡经验
2.2.1 轨道站点共构地块的开发控制机制
新加坡的总体规划是城市开发控制的法定依据，每五年修编一次，详细规定了地块的用途与开发强度。其中乌节路、市中心等重要的地段，被划定为城市设计区，编制了精细的城市设计指引，重点管控近人尺度的空间要素，包括建筑围合、步行连廊、有盖骑廊、地下通道、临街商铺、以至照明和户外广告等。新加坡的土地90%为国有，包括共构地块在内的国有未开发地块，都通过“国有土地售卖计划（Government Land Sales）”公开出让，并编制专门的《竞标技术条款及相关主管部门和公共设施执照持有人条款与要求》（Technical Conditions of Tender）作为出让条件。共构地块的竞标技术条款编制得非常精细，通常长达100多页，包括了来自重建局、交通部门（LTA）、国家公园局（NParks）等多个部门的控制条件。
开发商的开发方案将由重建局负责审批。同时，为加强设计控制，包括多数共构地块在内的重要地块还要通过设计审查。设计审查中，开发商需向设计顾问委员会（Design Advisory Panel，简称DAP）提交包括方案说明、立面图、模型、数字模型等在内的开发方案供审查。DAP的成员由政府任命，通常包括专家、来自各个行业的公务人员及企业代表，如建筑业、房地产业，必要的情况下还会邀请旅游、艺术、娱乐等行业的代表参与。
新加坡亦没有针对轨道站点共构地块制定专门的指引，城市开发控制主要依据《开发控制手册》（即Development Control Handbook，分居住用途与非居住用途、总开发量控制三册），城市空间与高层建筑绿化系列导则(LUSH)等（见图3）。与香港一样，新加坡的《总开发量控制手册》在精细化的技术控制体系之外，对人行通道、公用停车场、室内公共空间、屋顶花园等都提供豁免容积率的奖励。
 

2.2.2共构地块开发控制要素
（1）开发强度：新加坡的地块容积率由总体规划统一确定，但容积率豁免的政策提供了一定的弹性上浮空间。根据个案地块统计，新加坡的非居住轨道共构地块的容积率普遍在4以上，高可达25。对于部分重要地段的地块，TCOT在规定了容量上限的同时，还同时规定了下限，以充分发挥土地的价值。同时，新加坡对多数非居住用途没有建筑密度上限和绿地率下限的控制，仅在中心区等特定区域实施“建筑各层绿地面积总和不小于基地面积”的绿化景观要求。
（2）复合功能：新加坡的共构地块多数规划为商业用地（但允许最高40%的非商业功能）和白地（white site），具有较高的功能复合性。其中，白地除少量配套用途要求外，允许开发商根据市场自主决策，开发包括商业、居住、办公、公共设施等在内的多种混合用途，且在租赁期内自由更改用途比例，而无需交纳土地溢价。但白地在推出市场时，重建局会根据竞标者的出价和方案进行综合比较后确定中标者，而不是纯粹的价高者得，从而在提供灵活性的同时，保证地块开发综合效益的最优化。
（3）空间设计：比较突出的是以下三个方面。
公共空间——新加坡非常关注公共空间的品质，会对街墙、建筑首层沿街功能、外立面、公共艺术等提出详细要求或奖励政策；同时，对建筑首层、站厅衔接层的室内公共空间提出明确的指引与免容规定。
步行联系——新加坡特别重视地面层的步行环境和应对雨晒的措施，会在地块控制图则中强调轨道站、公交场站与周边地块的有遮盖的步行联系，发展立体步行系统。几乎每个有商业裙房的地块都规定设置沿街骑廊。
交通接驳——新加坡的交通部门(LTA)与URA在开发控制过程中密切合作，提供交通总体规划、各交通模式（轨道、公交等）的专项规划，以及道路设计、停车配置标准的要求等，对解决城市交通问题起到了关键作用。
  
2.3东京经验
2.3.1共构地块的开发控制机制
日本的土地开发控制以区划制度为核心，管控地块的用途、容积率、高度、形态等；对重要站点会专门编制车站周边地区的基本方针（Master Plan）来指导区划。在此基础上，政府、发展商、社区针对尺度为数公顷的街区协商制定街区规划，具体考虑土地使用、公共设施、建筑形态等内容。根据基本方针和街区规划的设计导则，开发商制作具体的开发设计方案，并提交由专家组成的设计委员会审查提出意见。如果位于城市重要区域（如重要站点的共构地块）或涉及到适用奖励政策的申请，需经过城市规划审议会的审批。城市规划审议会是日本地方政府依法设立的最高级别的审议会，成员由专家、议会议员、相关政府机关代表、居民代表组成。
日本同样没有关于共构地块的通用设计指引，相关法规指引主要包括《都市计画法》和《建筑基准法》两项主干法规，以及在《都市计画法》基础上延伸和细化的《城市再开发法》、《土地区划整理法》等（见图5）。由于土地的开发权私有，日本法规为城市重要地段提供了高幅度的奖励机制（被称为“城市开发诸制度”）来促进公共利益与私权的平衡。开发商提供额外的公共空间、公共设施，营造良好的都市景观等，都可获得容积率、建筑密度等的放宽（见图7）。但获得法定规划的放宽需要经历规范的审批程序：根据“提案制度”，先编制《城市规划的提案》，对所提供的公共贡献与适用奖励政策进行说明；再举办对周边居民和利害关系人的说明会，公开征询意见；最后向城市规划审议会提出申请，获得审批后，方可获得开发准许。

2.3.2共构地块开发控制要素
（1）开发强度：依据法规统一确定基准容积率，共构地块在较高的基准容积率的基础上，还可利用奖励政策达到更高的容积率。东京共构地块的开发广泛利用了“城市开发诸制度”，在提供公共贡献的同时，容积率提到大幅提升。如东京站的新丸之内大楼，原规划容积率为13，在容积率转移和奖励之后容积率达到了17.6；涩谷站的Hikarie，原规划容积率为8.15，经奖励后提升为13.7。
（2）复合功能：日本通常会将共构地块规划为商业用途，但法规中的商业用途关注于地块主导功能，本身具有极高的功能兼容性。更重要的是，奖励机制促进了公共设施供给的同时，奖励容量的一半以上必须作为“育成用途”（可理解为公共设施，根据不同区位的站点有不同的规定，通常包括文化交流设施、商业设施、生活支援设施、产业支援设施等），以提升地块的功能复合性与公共性。如涩谷站的Hikarie项目为获得容积率奖励，提供了展厅、学院、剧院三项高水平的文化设施（图6中黄色部分），大大提升了地块的公共性与吸引力。
（3）空间设计：比较突出的是以下三个方面。
公共空间——东京将开发地块内对公众开放的空地或建筑物内公共空间称之为“有效空地”。开发商提供超出有效空地率的最低标准、符合与道路高差、规模、绿化、设施等要求的有效空地，将获得容积率的奖励。
步行联系——共构地块一般要求对外提供步行通道联系轨道站，步行通道、隧道、天桥的设计要求通常根据设计人流量模拟计算确定。枢纽型车站共构地块的相关内容则遵从《车站设计手册》指引。
地下空间——东京的地下空间开发具有悠久的历史和完善的体制，除了位于开发地块以下的地下室，还开发了很多与地下车站结合、位于道路广场等公共用地之下的地下街（Underground Town）。与之相应，地下空间的相关法规规范非常完善，包括《地下街基本方针》、《东京都建筑安全条例法规》等，有详细的设计指引，尤其重视防灾和环境品质的要求。
 

3亚洲经验对东莞的启示
3.1亚洲经验的总结
总结三大案例城市的经验，发现其对于共构地块的开发控制具有以下三个共同特征：
一是技术管控精细化。各城市在共构地块开发控制中，会在相当于国内控规的法定规划的基础上，增加地块/街区层面的规划管控环节，如香港的规划大纲、新加坡的竞标技术条款、日本的街区规划。这些规划旨在明晰地块发展愿景，落实、细化上位规划设计要求，并通过正式的官方文件作为土地出让、开发许可的条件。同时，开发方案的审批往往需要经过高层次的委员会，提供了多部门、专家、社会成员共同参与的平台，大大提升了技术管控的精细程度。
二是技术与政策相结合。三个案例地区都同时运用了规划技术管控和奖励政策激励的手段，同时发挥自上而下的控制力量和自下而上的参与积极性。根据土地开发权及城市施政方针的不同，三个案例地区开发控制中的技术、政策的成分各有不同。新加坡、香港皆为开发权国有的地区，其中新加坡是精细化管控的典范，香港则奉行市场主导原则，管控相对没那么精细，但对于重点地区的方案审批相当重视。日本开发权私有，为了保证公平，采用了标准化的技术规定与高幅度的奖励政策相结合的方式来管控，同时通过提案制度加强对奖励适用性的监管，对于适宜高强度开发的共构地块收到了良好的效果。
三是通则法规精细完善。三个案例地区都没有针对共构地块制定专门的法规或指引，但是由于其通则法规指引经过长期的编制完善，对共构地块的高强度开发、功能混合、公共空间、步行联系、交通接驳等方面都有详细的规定，足以完整地体现共构地块开发的“3D”原则，对开发控制过程起到了重要的指导作用。
3.2对东莞的启示
3.2.1构建精细化的规划管理体系
（1）在控制性详细规划编制审批中，对共构地块适用不同的管理理念，给予较高的开发强度指标；通过组合用地代码等用地分类表达方式，鼓励混合用地，并提出公共设施配建要求；增加设计控制内容。
（2）共构地块在出让前必须开展地块规划设计条件咨询，落实、细化控规与城市设计导则的控制要素，重点关注功能配比、公共设施、公共空间、步行联系、公交接驳、地下空间等要素。
（3）进一步明确对开发商提交方案内容及形式的要求，重点关注对规划设计条件的响应，以及对所提供的公共贡献的说明。
（4）适当提升工程方案审批的机构层次与专业性，成立由多行业领域的公务人员与非公务人员共同组成的技术委员会代表规划局行使规划许可的职权。目前，东莞市的开发方案直接由规划局工作人员审查，专业领域和技术水平都受到限制。技术委员会成立后，共构地块的方案应先上报规划局有关科室，经程序性审核和基本指标的核查之后，交由技术委员会审查，审查通过之后，经过30天公示方可获得建设工程规划许可证。
3.2.2提供奖励机制
东莞市虽然开发权公有，但是在轨道站点周边土地现状以建成区为主、土地二级开发以市场力量为主体的情况下，政府对于共构地块开发方向的实际掌控力有限。因此，建议东莞针对适合高强度开发的TOD共构地块借鉴亚洲先进经验，在东莞现有的以技术管控为主的规划管理机制中加入奖励机制，提高土地使用权人、开发商提供公共设施的积极性，也为政府与开发商的博弈提供砝码。
3.2.3以3D为原则制定专门的共构地块设计指引
目前，东莞市开发控制主要的依据为《东莞市城市规划管理技术规定》，与案例城市相比，该规定存在控制指标一刀切、城市设计管控不精细等问题，与共构地块的3D开发要求存在明显的矛盾。在东莞轨道建设已经全面铺开、站点开发陆续提上日程的背景下，东莞市可先以TOD开发为契机，以共构地块为突破口，围绕“3D”原则制定专门的共构地块设计指引，作为管理技术规定的补充，为精细化规划管理提供扎实的技术支撑。

参考文献
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城市给水排水工程合理规划的研究和探讨

摘 要：随着我国城市化进程不断加深，城市的功能和结构都逐渐趋于完善，与此同时，城市的工业用水、居民用水等需求量也是日益增加，这对城市的进一步建设提出了新的要求。为此，本文根据实际工作经验，对城市给水排水工程合理规划作了相关的研究和探讨，以供大家参考借鉴。
关键词：城市给排水工程；原则；重要性；问题；合理规划措施
引 言：城市给排水工程是城市建设最重要的一环之一，也是衡量城市 建设发展水平的重要因素，更是关系到城市各项事业能否长远发展的核心要素。随着城市综合规划发展的逐渐进行，城市的给排水建设越来越受到各方的重视。根据新时期的治水方针，综合设计城市 给排水工程，加快水务一体化建设是城市综合建设的重中之重，未来，只有实现水资源的可持续供给，才能使城市经济平稳持续的运行。
1 城市给排水工程规划的主要内容
城市给排水工程设计是一个系统工程，分为供水系统、排水系统和循环水系统三个子系统。其目的是通过一定的规划，使排水收集、输送、净化、利用和排放几个环节上相互协调，使各环节的排水设施建设工程规模适宜，合理利用水资源。市政给排水工程宏观规划一般分为城市总体规划中的排水专项规划，某一规划区的总体规划中的排水专项规划、某一规划区的控制性详细规划。规划的主要内容有：市政给排水范围的划定，市政给排水量的预测，排水体制的确定，排水系统布局；原则确定处理后污水污泥出路和处理程度；排水工程位置、建设规模和用地的确定。
城市水系统规划要与城市规划协调。城市水系统规划是对一定时期内城市的水源、供水、用水、排水、污水处理等子系统以及其各项要素的综合布置。城市用水规划的总量平衡十分重要，必须优化组合各种节水、水重复利用等方案。要做到这些，首先要了解城市水利用规划，加强城市总体规划中的水专项规划，按照水的可持续发展观念制定城市水利用规划，内容应包括：地面水、地下水、雨水和海水等水资源平衡；供水、排水和污水再生利用等总量平衡；供水节水规划和污水处理与再生利用规划；水的生态循环规划；各类水工程设施的布局和规模等。对当前我国的城市水系统建设中经常出现的规划不协调、建设不配套、管理不统一等问题，规划中要注意管网配套和供水、排水及污水处理能力的协调增长，确定规划期内水系统及其网络设施建设的规模、详细布局和运行管理方案。
2 城市给排水工程的规划设计原则
2.1 以可持续发展原则为指导,做好城市给排水工程的长远规划
从城市发展来看, 国家一线城市与二线城市的经济环境和发展条件正在发生转变, 相形之下, 由于人口压力较小, 二线城市往往具有更广阔的发展前景。另外,乡村城镇化速度正在加快, 尤其是基础设施建设也正在逐步跟进。
2.2 要因地制宜,做好水资源的统筹规划
众所周之, 我国水资源总量丰富而淡水人均占有量却远远低于世界平均水平。近年来,由于气候因素影响,持续干旱已造成水量明显下降, 再加上人们的过度开采和严重的水污染,水质也逐步下滑,许多城市严重缺水,城市生存环境恶化。如果这些问题得不到有效解决, 将会对城市的健康发展造成威胁。因此,要转换思路,将给水和排水结合起来进行思考, 建立给排水系统工程,以达到节水的目的,提高水资源的利用水平和循环利用率。
2.3 合理施工量阶段性分配,遵守循序渐进的原则
给排水工程包括给水系统、排水系统和建筑给排水,其涉及水源的寻找和调度,取、排水构筑管道设施和建筑的施工,是一项系统、复杂的大型工程,因此它的规划设计不可能一蹴而就, 而是要按照阶段任务需要来制定合理规划, 并且需要预估在每个阶段的实际操作中可能出现的问题及解决对策。
3 城市给水供水工程规划的重要性
3.1 解决城市水资源供需矛盾
随着我国经济水平的不断提高，我国的城市化建设水平也在逐渐深入，随之，城市水资源的需求也是越来越大，目前，我国城市人口正以千分之二的年增长速度持续发展，而且城市水资源供不应 求的状况也是日益显露。与此同时，伴随我国城市生活质量水平的日益提高，城市单位用水量也在不断提升。其中，工业用水量的增长比例尤 其突出。因此，必须对城市给水排水工程进行合理的规划，这样才 能避免不必要的浪费，实现水资源的最大化利用。
3.2 提升城市人口的用水质量
    现如今，随着人们生活水平的提高，人们的生活节奏不断加快，随之，不仅对用水的数量，更是对用水质量提出了很大的要求。然 而，现实生活中，各种水资源污染、饮用水中毒情况时有发生，这 些都严重威胁了人们的安全和健康，严重情况下甚至会引发用水恐 惧。因此，为了跟上人们日益提高的生活质量要求，也为了人们的人身安全与健康，合理的规划城市给水排水工程迫在眉睫。
3.3 保证科学的污水排放处理
 目前，随着我国城市经济的发展，我国的工业化水平大大提高，与此同时，城市工业污水的排放却成了一个难以处理的问题。实际 生活中，一些企业只为追求利益，不惜破坏环境，直接将污水、废 水直接注入河流中，严重降低的河流湖泊的水质。有些城市甚至因 此造成水资源污染严重，饮用水极度匮乏的情况。因此，通过合理 的城市给水排水工程规划，实现污水的科学排放处理意义重大。
4 城市给排水工程规划所存在的主要问题 
4.1 开发观念缺乏前瞻性 
我国城市给排水工程规划普遍存在的一个严重问题就是，缺少对工程的战略性远景规划和动态的近期建设规划，只看重规划期的终端状态，这样不能适应市场经济和城市不同发展阶段的不可预见性要求，造成工程规划的应变性和延续性差，在操作实施上也比较困难。
4.2 缺乏整体意识 
在我国给排水工程规划中，统一性的观念还没有深入人心，在对城市各类用水的水质要求与给水、排水系统的关系进行研究时，往往不重视城市水资源的综合利用，造成对水资源的严重浪费，还不能对区域和流域进行综合开发，只对本城市水资源和水环境进行研究，却没有把区域或流域各类用水作为一个研究整体，对其进行平衡配置和整体优化。
　　4.3 不能从实际出发
　　科学有效的规划方法要以实事求是为前提，没有充分研究城市实际情况，对城市给水排水工程规划方案技术经济缺乏深层次论证，这就使得建设在盲目中进行，这样就不能为城市的合理发展提供技术支持等。 
    5 城市给排水工程合理规划的具体措施
5.1注重科学研究，运用现代科学技术
为给排水工程建设提供合理的技术支持。加大对城市给排水工程建设的科学研究，充分利用国际上成熟的先进科研成果和成功经验，特别是要充分利用最新的现代科学技术。
5.2强化水污染控制
明确城市水污染控制区范围与责任，对划定的水环境功能区实施总量控制制订相应的水环境功能区，实施总量控制，制定相应的水污染防治规划，明确水环境质量标准，特别是做好城市自来水厂水源地的保护，加快城市污水处理工程的规划与建设，严格控制城市工业污水生活污水和固体废弃物及有毒有害物质排放。
5.3广开投资渠道
用市场经济规律为给排水工程建设提供有效的资金来源。改“封闭运作”为“政府主导、市场运作”。在保证政府投资力度和财政资金来源的同时，建立良好的投资政策环境，多渠道的筹集各方资金，打破行业垄断，按照“谁投资、谁受益、谁担风险”的原则，确定投资利益驱动机制和风险约束机制，保证融资体制能够长效发展，推动城市供排水事业的全面发展。
5.4完善各项法规
用法律手段确保给排水工程建设及管理各项要求落到实处。确立国际通用的规则，通过行政立法，完善法规，建立明确的给排水工程建设及管理职责制度体系，明确管理权限，形成规划、建设、维护、监督各部门明确的权利、职责和监管机制。
5.5推进城市节约用水和城市污水回用
制订产业政策，促进城市低耗水的第三产业发展，提高第二产业中低耗水技术密切型工业比例，限制高耗水企业的发展，大幅降低单位产值耗水量水平，努力创建节水型城市。与此同时，要注重农业产品结构的调整，提供喷灌和滴灌技术，降低农业耗水量，提高我省淡水资源的利用率。
6 结束语
总之，城市给排水工程是城市重要的基础设施，是衡量城市建设发展水平的一个重要方面。因此，就需要我们要综合考虑城市建设的多方面因素，充分引入现代科学的技术为城市排水工程提供技术支持，从而进一步适应城市全面发展的新要求。
参考文献：
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经济新常态背景下温台地区产业园区规划探索

摘要：温台地区作为我国民营经济发展的典型代表,对80、90年代“国有经济”为主体的经济模式的”转型”起到积极的促进作用，而在当前经济新常态的背景下，温台地区面临着经济增速放缓、产业层次偏低、产业发展环境日趋恶化等问题，因“转型”而崛起的“温台模式”在新形势下，产业发展再次面临“转型升级”，而如何使未来温台地区产业园区的规划符合产业与企业“转型升级”的实际需求，应是该地区产业园区规划重点研究的内容。本文以玉环干江滨港工业城控制性详细规划为例，在控规编制过程中，探索以“需求”为导向的园区发展路径，以行动为导向的“产城融合”的发展模式，并尝试在优化控规对于产业园区指标控制体系，强化对园区经济效益和环境保护的控制。
关键词：新常态  温台地区  产城融合  产业园区  控制性详细规划
1温台地区产业发展的主要特征
以民营经济为代表的“温台模式”，在80、90年代，与“国有经济”的竞争中优势明显并迅速发展壮大，成为中国地方经济发展的典范，总结 “温台模式”的主要特征，包含以下方面：
1.1以“民营经济”为主体，推动民营化和市场化的进程。
个体私营企业、股份制合作企业、以自然人投资为主的股份有限公司和有限责任公司等，构成了温州和台州民营经济的主体。目前温州民营企业数量占全市企业总量的90％以上，产出占全市工业总产值的96％以上。
1.2从“小商品、小配件”起步，发展专业化特色产业。
温台地区的产品以“眼镜、皮鞋、锁”等小商品和“水龙头、阀门、活塞”等小配件为主，但这种“小生意”却逐步发展成为“大产业”，实现了在不同区域专业化与精细化的分工协作，以台州市的汽摩配产业为例，在台州地区形成了以路桥、临海为主的整车制造和关键零部件制造，玉环、温岭为主的机械零部件制造，黄岩为主的汽车磨具、塑料件制造，天台、仙居、三门为主的汽车用品制造，各地区内部也形成了从研发、制造、销售构成的完整的产业链。
1.3敢闯敢拼的地方精神，造就出色的民营企业家。
温台地区地处丘陵山区，自然基础薄弱，人多地少，在这种环境的劣势在“永嘉学派”孕育的“不等不靠不要，务实创新，敢为天下先，爱拼才会赢”的“温州精神”影响下转化成了温台的优势：灵活的市场机制、敢为天下先的人文精神和务实功利的传统思想促成了温台产业极强的自主创新能力[2]，造就了一大批出色的民营企业家。
2经济新常态背景下，温台地区产业发展面临的主要问题
2.1经济增速放缓，产业面临边缘化威胁
2008年金融危机至今，国际市场持续低迷，这对于依托外贸为主的温台民营经济影响较大。以台州市玉环县汽摩配产业为例，近年来工业增加值的增速仅仅是2008年之前的四分之一，并且玉环汽摩配产业在全国同行业中所占的比值也在逐年下降，这说明玉环汽摩配行业的优势逐年在弱化，趋向行业的边缘化越来越明显。
2.2产业层次偏低，企业规模偏小
温台地区的产业以劳动密集型为主，产品技术含量低、附加值不高，并且企业多以规模以下的小企业为主，缺乏做强做大的实力，导致更多的企业停留在仿制，重复生产和恶性竞争上，无法进入利润相对高一些的中高端汽摩配产品层面[4]。随着我国经济进入“新常态”，经济增长逐步放缓，更加注重技术创新与集约高效，“温台模式”也面临着产业结构的调整与转型升级的要求。
2.3土地资源制约严重，产业发展环境日趋恶化
温台地区地处丘陵地形，土地资源紧张一直是制约产业的发展的瓶颈，一方面工业用地供给量逐年萎缩，另一方面工业地价逐年上升。以台州市玉环县为例，工业用地招拍挂价格高达100万/亩，土地资源的极度匮乏和价格的不断上升，导致成长型规模企业无法扩大产能④，更为严重的是部分地区已出现优质企业向外流失的情况。
2.4“城镇化”落后于“工业化”，产业配套与园区品质缺乏竞争力
温台地区的“城镇化”主要是受工业化快速扩张的推动，导致城镇化发展质量不高[5]，蔓延式的扩张方式，使得城市中居住、商业、生产等功能混杂，城市不像城市，园区不像园区，严重影响了城市化的质量与产业园区的品质。
3玉环干江滨港工业城控制性详细规划实践
3.1项目概况
项目位于台州市玉环县，玉环是温台模式的典型代表，中国民营经济最为活跃的地区之一。由于属于丘陵海岛地形，建设空间资源紧张一直是制约玉环产业发展的瓶颈，“向海要地”成为玉环土地供给的重要途径之一。
规划区原为玉环盐场，占地面积4.52平方公里，2014年2月盐场废除后，县委县政府决定原盐场用地将用于建设干江镇滨港工业城，构成玉环东翼滨海产业带的重要组成部分。
 

3.2规划思路
干江滨港工业城的产业用地存量占玉环县产业用地总存量的30%，是玉环为数不多的大规模集中开发的产业园区之一。项目的建设是解决企业拓展空间受限、推进玉环产业转型升级的重要空间载体，同时也是带动干江镇经济发展及新型城镇化建设的重要引擎。因此规划需重点解决以下问题：
（1）通过项目的建设，助力玉环整体产业的转型升级；
（2）实现项目的快速启动与实施，满足企业迫切的发展需求；
（3）实现项目开发与干江镇新型城镇化建设相协同，构建“产城融合”发展模式；
（4）确保项目与周边生态环境相协调，并延续盐场记忆。
3.3规划策略
3.3.1以“需求”为导向，策划园区发展路径
3.3.1.1认知判断
（1）台州产业转型升级要求解读
从2008年至今，台州市政府每年对产业转型升级发展都会提出新的政策要求，主体内容可总结为转型和升级两个方面：1）转型，即加大培育发展高端装备制造、生物、海洋新兴、节能环保、新材料、新能源、新一代信息技术等七大战略性新兴产业。2）升级，即优化提升传统主导产业，改造提升规模较大、影响力较大和竞争力较强的支柱产业。

（2）玉环城市发展要求分析
玉环城市发展的总体要求是从“海岛工业县”到“滨海城市”的转变，构建“岛城一体化”的空间发展框架，一方面突出漩门二期和三期的建设，成为未来展示玉环滨海城市形象的重要窗口；另一方面应重点将传统工业从核心城区逐步疏解至两翼产业带，实现玉环产业的转型升级。规划区作为玉环东翼滨海产业带的重要组成部分，承担着疏解核心城区传统产业的发展使命， 因此干江滨港工业城的建设要提升服务水平，增强吸引力，为实现主城区工业的疏解做出贡献。
（3）项目发展定位判断
通过对台州产业发展要求和玉环产业发展方向的梳理，判断“升级”是玉环现阶段产业发展的现实选择，项目作为未来玉环产业发展的重要空间载体，发展定位为：玉环传统优势产业提档升级和小微企业创业孵化的综合型现代化产业集聚区。

3.3.1.2用地布局
（1）突出“功能混合”与“集约用地”的理念
“功能混合”是激发产业园区人气与活力的手段之一，规划在产业用地中混合商业、研发、办公等功能，使产业配套更为便利；在公共服务用地中，强化商业、居住、办公等功能的混合，使公共服务设施的开发更具弹性，可适应快速变化的产业配套需求。
“集约用地”是针对玉环土地资源紧缺的现实情况，在用地布局时强调土地的高效使用，确保充足的产业用地供给，提升工业用地的产出效益。
 

（2）构建符合玉环现有产业与企业需求的空间组织模式
通过分析玉环现有产业与企业特点，明确干江滨港工业城的主导产业体系及重点招商的企业对象；通过对玉环现状同类企业的分析，明确不同产业及企业对空间需求的特征，最终通过产业布局进行落实。
规划形成1个汽摩配及综合产业组团、1个水暖阀门及综合产业组团、1个新兴产业及综合产业组团、 2个小微企业创业孵化组团、 1个小微企业产业组团、和1个物流服务组团。在园区完全建成后，预计可实现工业总产值110-150亿元，引进规模以上企业数130-270家、小微型企业（年营业收入2000万以下）数量390-580家，提供就业岗位2.2-3.3万个。
 

（3）完善生活服务配套，打造专业化产业服务平台
公共服务设施的布局，形成“园区中心、组团中心、配套服务点”的三级体系，生活服务设施结合周边村庄的需求，临近村庄布局，实现园区与村庄生活服务设施的共享；生产服务设施强化金融服务、研发服务、信息服务等，重点为成长型中小企业提供专业化的产业服务。
 
3.3.1.3建设指引
（1）采用“模拟生长”理论，推演园区生长逻辑
“模拟生长”的理论是强调行动策划与空间设计相结合，策划园区发展动力，运用经营和滚动开发的思路模拟园区成长路径。规划在发展动力分析和空间价值评估的前提下，对近期道路建设、电力工程、给水工程等基础设施，以及产业招商等方面进行行动计划安排，并通过生长模拟，策划远期发展逻辑及招商思路。
  
（2）构建适合不同产业类型的开发建设模式
由于不同产业对用地规模、配套设施等方面有不同的发展需求，规划在产业布局上，采用“综合发展、重点引导”的原则，即园区在总体产业选择上以综合发展为主，但对于汽摩配、水暖阀门等优势产业，从产业组团规模、投资强度、产出率、企业规模、就业人口、工业产值等方面进行重点引导。
  
3.3.2以人为本，建立“产城融合”的发展模式
3.3.2.1“镇”、“园”融合
为实现规划区与干江镇其他功能组团间的协调发展，本次规划将研究范围拓展至干江镇域，对镇域空间发展框架进行引导性指引。
未来规划区的建设与开发，必将带动干江经济腾飞与人口集聚，也是干江进行现代化城镇建设的重要契机，因此园区建设要与镇区城镇建设相结合。以园区作为经济增长与产业发展的引擎，以镇区作为未来人口集聚与综合服务的宜居城镇，园区与镇区在功能上互为支撑、互相促进，实现“产城融合”发展。
从未来干江镇总体的空间格局分析，以中部富华路作为未来串联干江镇各个发展组团的公共服务轴，东侧以干江滨港工业城为核心，重点发展产业功能，形成干江镇乃至玉环县产业发展新的增长极；西侧与漩门三期联动，未来重点发展城市生活功能，形成具有地方特色的宜居小镇；中部强化镇区的综合服务功能，构建干江镇的城市综合服务中心。
 

3.3.2.2“产”、“居”融合
产业用地是玉环的稀缺资源，干江滨港工业城的首要任务是保证产业用地的供给，满足企业的急迫发展需求。因此，在用地布局上以最大限度保证产业用地供给为核心，并结合玉环产业的规模与层次，布局符合现阶段玉环产业需求的生产与生活配套设施。
沿中央水系构建园区综合服务轴，串联北部生活服务节点、南部科教服务节点及中部园区综合服务中心。
生活组团布局在园区南北两侧，避免产业功能的过多干扰，实现生活功能的集聚；园区配套设施临近村庄布局，实现村庄与园区公共服务设施的共建共享。
以产业社区的组织模式，构建园区产业组团，小微企业创业孵化组团布局在临近综合服务中心的滨水地区，保障良好的创新创业环境。
  
3.3.3以水为脉，构建生态本底，延续盐场文脉
3.3.3.1水结构
规划区现状水系分为纳潮与排淡两种系统，服务于原有盐业生产，承载着盐场的文化记忆，在盐业生产已经废弃的情况下，规划将原有盐场水系与镇区水系进行梳理与整合，形成一体化的河流体系，以水为脉串联周边山、海、田、城等空间要素，并结合现状保留的防护林，构建多条绿化廊道，形成良好的生态本底。

3.3.3.2水系统
在水系统的构建上，规划增加两处水闸，实现不同环境下园区水系功能的自由转化。在旱季，关闭水闸，切断园区与镇区水系的连接，使园区形成独立的水系统，引入海水作为园区景观用水，实现环保节能与景观塑造的有效协调。在雨季，打开水闸，将园区水系纳入镇区防洪排涝系统，缓解镇区暴雨季节的排水压力。
3.3.3.3水文化
园区内的水系是承载盐场文化记忆的重要载体，规划沿中央水系，结合现状保留的盐场作业厂房，打造盐业文化公园，内部布局模拟盐业生产的展示区、盐业文化展览馆等功能，以水为魂，延续盐场文化记忆。

3.4技术创新
3.4.1“建设”、“经济”、“环境”三合一的指标控制体系创新
常规的控规指标控制体系以“容积率、建筑密度、绿地率”等建设控制指标为主，注重的是园区的建设质量，但对于企业运营效益及环境保护等方面的引导相对缺乏。本次规划在常规的建设指标控制的基础上，增加对园区经济控制指标以及环境及污染控制指标的控制与引导。
3.4.1.1经济控制指标
经济指标控制重点由投资强度、土地产出率、成长率三项指标构成。规划以玉环现状平均水平、海洋经济转型示范区指标、 《浙江省工业等项目建设用地控制指标（2014）》三方面为参考依据，综合研究确定本次规划的经济指标。
 
 
3.4.1.2环境及污染控制指标
在环境及污染控制指标控制中，参考国家标准和国内其他地方标准，分“经济发展、物质减量与循环、污染控制、园区管理”四个层面进行控制。在具体的参数设计上，本次只提出参考建议值，在下一步的环评中需要进行深化。

 
 
3.4.2“企业入园管理”的成果内容创新
为实现园区土地资源的高效利用，选择优质企业入园，项目增加了对入园企业投资评估的相关内容，包括：经营效益、生产规模、发展潜力、投资规模、能耗水平等方面，最终以量化指标的方式形成《投资项目评估表》，为企业入园管理提供参考。
   
 
4结语
在经济新常态背景下，“转型升级”是现阶段温台地区产业发展的重要任务，而产业园区的建设应以集约、高效为原则，以“产城融合”为发展理念，并符合产业与企业发展需求。本文以玉环干江滨港工业城为研究对象，基于经济新常态背景下玉环产业发展方向进行研判，对园区发展路径、发展模式等进行探索，并尝试在控规成果编制方面，强化经济效益与环境保护的相关控制指标，实现园区土地的高效使用，提升园区环境品质，增强竞争力与吸引力。

参考文献
[1].曹桂芝.温台模式在新一轮经济增长过程中的困境和突破. 台州大趋势（第六编 前瞻性研究）
[2].刘亭等.温台经济模式：具有浙江特色的发展之路.
[3].朱喜钢.规划视角的中国都市运动. 中国建筑工业出版社.2009.5
[4].台州市玉环县政协调研组.关于加快汽摩配产业转型升级的调研报告.
[5].中国城市规划设计研究院.玉环城市空间发展战略研究

顺德区城市空间特色构建策略研究

【摘  要】城市化的快速推进带来严重的城市特色危机。本文通过对顺德区空间特色的实证研究，针对其城市的中心性较差，秩序感不强，城市特色不突出等城市特色问题，结合对城市空间特色内涵的理解，挖掘顺德区城市空间特色构成要素，从宏观、中观以及微观层面，提出顺德区城市空间特色的控制要素与构建方法，最终从规划管理制度上梳理出顺德区城市空间特色的落实路径，从而达到深化管理、落实目标、塑造特色的目的。
【关键词】顺德区;  城市空间特色;  构建策略;  特色认知;  要素控制 

1. 研究背景
改革开放以来，顺德坚持走工业化带动城市化的道路，取得了非凡的成就，带来空前物质辉煌和社会福利改善。但是过去三十年高歌猛进的工业化和自下而上的城镇化，是建立在以自我为中心、资源的高速耗散、环境的日渐破坏以及空间的低效利用基础之上，导致顺德呈现具有城市的实力和规模，却是镇街的发展格局和空间形象。面对“有产无城”，城市面貌落后于经济发展的局面，顺德区第十五届人民代表大会政府工作报告中提出“城市升级引领转型发展，共建共享幸福顺德”的战略目标，建设生态产业友好型、城市乡村融合型的特色宜居城乡，打造兼容大城市产业效率和小城镇生态环境的网络型城市。
快速城市化和经济全球化给城市带来“千城一面”的国际化脸孔。伴随着巨大的建设压力，承载城市特色的山水格局和历史景观风貌面临着逐步被蚕食的危险，城市特色缺失已经成为许多城市面临的共同问题。同时，随着经济全球化的深入，后工业化时代的到来，城市之间的竞争其实是环境品质与文化资源的竞争。城市特色是一个地区自然生态、历史文化资源的总和，是城市形象的核心价值体现。面对新的形势以及顺德城市建设的新要求，挖掘顺德城市特色，实施环境再造，提升城市形象是打造宜居顺德、魅力顺德，推动城市升级的必经之路。

2. 相关理论研究
2.1. 城市空间特色内涵阐释
城市特色是个貌似简单却实则复杂的问题，泛指城市中能够给人留下深刻印象的所有事物。所谓特色，从一般的意义上说是指一事务所具有的性质、特征。从表面上看，它往往是该事物在外部形象上所具有的特殊性，这种特殊性能使人们由此而更容易地识别该事物与其他事务的区别。但不同的个体由于经验和阅历的不同，对城市特色有不同的认识。马武定和赵士修先生都对相关的概念做了定义。“城市特色”是指一个城市明显区别于其它城市的个性特征，包含客观和主观两个方面，客观方面指城市在不同层级上，城市内涵和外在特征的总和，主观方面指人的意识、行为领域的特色。 段进认为，城市特色师哥貌似简单实则复杂的问题，它有特色的整体性、构成的层次性还有特色的审美性三个特性， 其概念应涉及城市的所有审美属性，但是从城市空间的角度来看城市特色，它应明确限定在城市有形的和物化的要素范围之内。城市空间以其布局结构、街道、广场、建筑、标志、绿化等等实体和空间为信息的载体，城市空间特色正是通过他们表现出来的一种符号信息。同样，申宁、岳颖锋提出城市空间特色是反映省市物质与社会总的特征的物质层面的内容。 所以对城市空间特色而言，它是城市特色的物化形式，和显相形态，它不是指各个城市在空间功能、性质、使用上的差异特征，而是对人们的审美经验而言的审美特征的差异性，是每个城市在其空间形态上所反映出来的审美属性。
城市特色是相对一定的时空而言的。“城市空间特色”是城市特色的主体，主要指城市特色的物化形式和显相形态，由其所处的自然地理环境、历史文化积淀、经济社会发展水平等共同组成的、不同于其他城市的空间特征，一般用于正面形象，表达褒义，而不用贬义和负面形象。
狭义的城市特色通常指城市审美特色或城市风貌特色，即可见的城市物质形象特色。城市特色广义内涵超越了物质范畴，衍生了城市政治、经济、社会、文化、环境、产业等多元化内涵特色。城市特色的塑造既要注重物质层面的理解，也须从广义上寻求特色理解和发掘。本文主要沿用城市特色的广义内涵，强调城市特色内在与外在的关联，通过寻找城市特色载体，来表现城市空间特色。
2.2. 外在与内在的关联
城市特色的外在即城市外部物质特征，是城市内在规律的外在表现。城市特色的内在即城市内在的社会、人文、经济、政治特征与规律，并通过外在的城市形态给予体现。
2.3. 城市特色载体
城市特色的要素由显性要素和隐形要素构成，显性要素包括自然环境和城市风貌，地域文化和重大事件构成了隐性要素。
自然环境：即当地气候条件、山水格局、建筑材料、景观资源所决定的客观基础；
城市风貌：即城市功能、道路格局、视线通廊、地标节点、公共空间、城市家具、植物绿化等从大到小的物质要素；
地域文化：即城市的政治、经济、社会、人文等方面的非物质要素；
重大事件：即对城市风貌和地域文化具有巨大推动力的客观大事件(博览会、赛事、论坛等)。
           

3. 城市空间特色构建思路
城市空间特色的构建的本质是在彰显现有特色的基础上，挖掘潜力特色，组织特色空间，使人留下深刻的印象。本文在研究顺德区空间特色时，在顺德区大的社会经济背景下，分析现有的空间特征，设法保持已有特色；然后根据基础研究确定城市空间特色应控制的要素，并有所侧重挖掘顺德城市空间要素资源，最后在宏观、中观、微观层次上通过城市设计手法对顺德区城市空间特色要素资源进行组织整合。
4. 以“认识论”为视角的城市空间特色认知
4.1. 城市空间特色的“认识论”
通过对国内外已有相关成果的分析，我们发现，已有研究中较少能够深入剖析人与空间及空间特色之间的相互关系。周婕等在武汉城市空间特色研究中指出城市空间特色的形成是通过人与空间的相互作用来完成的，城市空间特色实际上就是城市特色物化的空间形态，而人则是城市空间特色的作用者和接受者。 同样，段进教授也认为，人是城市空间特色的创造者，又是特色信息的接收者，人对城市空间特色的感受是通过人的认知而产生的，研究人的认知特点十分重要。因此，本文延续人与城市空间特色的相互关系，以“认识论”为视角，从人类对客观世界的认知经验出发，建立了一个城市空间特色的认知关系构成途径。（如下图）

4.1.1. 认知本体
城市空间特色的认知本体就是城市空间本身。城市空间特色需要物质载体，空间之所以能形成特色，其前提条件就是空间本身具有能成为特色的禀赋。
4.1.2. 认知主体
城市空间特色认知主体是人。人是城市空间特色的创造者，又是特色信息的接收者。人对事物的认识存在着一个主观的心理结构，它与认知者心理需求、认识结构和认知经验等相关，不同的人对于城市空间特色会有不同的看法。
4.1.3. 认知途径
城市空间特色的认知途径是指人与空间之间的联系通道。城市空间特色只有被人们所感知才能最终成为特色。从人们认知空间特色的方式来说，可分为直接认知途径和间接认知途径。直接认知途径是指人处于现实空间之中，由人通过直接的感官体验，在认知心理结构的主导下进行评价以判断空间是否有特色的过程，如通过城市制高点、城市道路、视线通廊等；间接认知途径是指城市空间通过文艺作品、媒体宣传等方式与人之间形成的间接联系通道。此时，空间特色的载体则是人借助于各种宣传媒介在想象中构建的、与现实空间存在一定联系的虚拟空间，如文化感受、城市宣传等。
4.1.4. 认知网络
城市空间特色的认知网络是指融合认知主体、认知本体，能够通过认知路径联系在一起的的网络体系。它具有一定的综合性。
4.2. 城市空间特色资源挖掘
特色资源是空间定位的载体。因此，要将空间定位落实，要先寻找相关资源。 从城市空间的产生来源看，构成城市空间特色要素主要有自然资源、历史资源、功能资源三大类，它们共同构成了城市空间的形态、结构、肌理。
自然资源包括江湖环境、山体、桑基鱼塘、绿地等因素，历史资源包括历史文化遗产、现代风貌等因素，功能资源包括交通枢纽、科教基地、商贸中心和工业基地等因素。
从人对空间的感知和认知的角度，可以将城市空间划分为宏观、中观和微观层次。城市空间是城市空间特色的载体，因此城市空间特色的资源挖掘同样可以归结到这三个层次上来。
5. 城市空间特色构建手段
5.1. 凸显差异——宏观
城市环境特色就是城市空间中反映出有别于其他城市的部分，城市环境特色研究就是强调城市环境识别性的研究。一座城市形象如何，有没有特色就在于能不能让人识别和记忆。城市所在地的自然特征山水环境，历史文化积淀都是有别于其他城市的独特要素。而这种差异性要素从空间范围层面，可以存在于城市内部各风貌片区，体现在城市与区域内其他城市的差别，甚至是全国范围内、世界范围内该城市的独特性。只有凸显这些特征要素，才能通过独特性城市意象体现城市特色。

5.2. 内外关联——中观
城市特色的外在指易于被感知的城市形象，即城市形象、品质或个性的表层因素。城市文化等深层因素构成城市特色的内在。城市文化是城市的灵魂也是城市的文脉积淀。城市特色则是城市文化底蕴的象征语言和个性表现。所以城市特色研究要以城市文化提炼为先导，通过城市外在空间形象，体现城市的内在特征。
5.3. 强化系统——微观
系统性首先指城市特色的建构具有层次和结构，是一个需要政府推动、公众参与、经济支持、科学导向的整体工程。其次，系统性的设计策略可以避免全面开花失去重点，利于市民充分感知。系统的整体性有助于城市意象的识别，将差异性的自然和历史元素系统化和体系化，凭借系统的整体性加深观察者的印象，是构建城市特色的有效手段。
 

其次，结合凯文林奇的五要素城市设计手法，将顺德区内空间特色要素进行组织，形成点线面相结合的城市空间特色系统。

 
6. 城市空间特色要素控制
6.1. 认知本体（认知要素）表现特征控制
通过挖掘顺德区城市空间特色的构成要素，构建顺德区以江湖环境、山体、桑基鱼塘、绿地环境为自然禀赋，以历史文化遗产、现代风貌为历史禀赋，以交通枢纽、科教基地、商贸中心、工业基地为功能禀赋的认知本体控制要素。（如下表）

6.2. 认知主体（人）空间感知控制
将顺德区的认知主体分为外来群体、本地白领以及本地一般公众三类，针对其对本体的不同的感知需求，提出不同的控制要素。（如下表）

6.3. 认知途径的通畅紧密度控制
顺德区城市空间特色的认知路径同样可以分为直接途径与间接途径。直接途径主要通过物质化的路径来实现对城市空间特色的认知，如交通设施、视线通廊、活动参与地点等；而间接途径主要为通过媒体的信息及宣传来实现。

7. 管理落实
7.1. 管理设置
建立组织保障机制、财政保障机制，并加强公众参与，通过三项保障机制及管理措施保障顺德区城市空间的特色构建。
制定城市特色五年计划，建立“精致城市、优雅乡村”计划推进委员会，领导、协调、监督城市特色规划建设。建议由区长（或副区长）挂帅，任主任委员。区属相关各部门负责人、知名院校专家、商业协会、旅游协会、各类文艺协会、其它相关社会团体的负责人之中组成委员会，推动城市特色建设工作的进行。对各项建设工作进行监督，对各项文化活动进行支持。
财政上落实资金来源，保证城市特色建设资金投入。区、镇（街道）财政部门都要将实施城市特色五年行动计划有关项目经费优先纳入财政预算，多方筹措资金，确保各项工作顺利推进。
通过广播、电视、网络、报刊等新闻媒体开展多种形式的城市特色宣传活动，大力宣传实施城市特色构建的主要内容和重要意义。发动公众参与，提供城市特色构建的集体意识保障。
7.2. 行动规划
行动规划是围绕政府工作目标，立足于近中期的实施计划。近期建设旨在通过对空间资源的整合，重点提升顺德的城市环境品质，形成近期建设的亮点。
充分利用顺德优秀的自然资源、历史文化优势，立足五年时间，使顺德城市面貌、人居环境和旅游服务标准有较大提升，打造珠三角最具魅力的“精致城市、优雅乡村”。
 

7.3. 推进建议
开展城市品牌整体策划。将包括形象包装、旅游策划、城市建设计划、品牌的对外宣传等工作结合进来，对城市的品牌建设进行整体考虑。从对外宣传中突出文化主题。选择响亮的主题、名称、口号，制作高水平的城市标志，同时强化媒体宣传、重视广告效应。形成整体设计。包装、相互关联的文化品牌形象。
举办高水准的城市设计竞赛、设计工作坊，通过建筑、桥梁、城市空间、街道家具、装置艺术、夜景设计设计，宣传城市品牌、推动城市品质的提升。
借鉴国外城市建设相关成熟经验，设立创意活动的征集与支援计划，调动市民积极性、丰富市民生活、增加旅游景点、城市特色。主要的工作包括是征集和评比市民自发组织的创意活动。前期制定申请方式、规则、为市民提供备选场地活动的信息。通过媒体宣传，提供创意活动的案例、规则、申请手续、咨询方式等。确定后，为其分配时间与提供场地，支援资金和设备、鼓励有益的市民活动的展开，设立资金上限，如5千或1万元，或者建立资金寻找赞助。
8. 结语
一个城市的规划如果没有可持续发展的特色理念，盲目的小城市抄大城市、大城市抄国外，不考虑文化背景和自身条件、自身性质，只会阻碍城市经济文化的发展，并使城市黯然失色。对城市空间特色资源进行挖掘、提炼、组织，构建完善的特色体系，从塑造出特色鲜明的城市空间，将城市的规划从功能规划上升到了文化规划的层面，有利于树立城市形象，改变千城一面的现象。因此我们要紧抓城市空间特色的塑造，为城市留下鲜明的烙印。

参考文献

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[2]段进.城市空间特色的认知规律与调研分析[J].现代城市研究，2002，1（59）.
[3]申宁，岳颖锋.城市设计与城市空间特色构建浅析——以南京城市空间特色构建为例[J].科技创新导报，2007，（75）.
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[5]周婕，鲍颖，谢波. 城市规划和科学发展——2009中国城市规划年会论文集[C]北京：中国城市规划学会，2009.
[6]王媛媛.城市空间特色构建的方法初探[J].城乡规划与环境建设，2011，08（33）.
 

基于最短路径生态网络分析的生态安全格局构建

【摘  要】在快速城市化和城市生态安全面临巨大挑战的时代背景下，构建生态安全格局是实现区域和城市生态安全的基本保障和重要途径。然而近年来，在人口增长、经济发展等的影响下，城市生态安全面临多方面的问题，如生态覆被的转化、大型生态斑块边缘被侵蚀以及生态廊道断裂点增加等等。要解决这些问题，仅引入基本生态控制线并不能够有效协调经济发展和生态保护的双重要求。识别重要的生态斑块（生态源）、确定最短路径及断裂点，并对其进行保留和修复，对控制大城市的城市过度扩张、提升城市品质、优化人居环境具有重要意义，也具有较强的可操作性。本文以深圳市光明新区为例，在GIS技术的支撑下，结合景观阻力分析与网络分析，对其进行分析及定量表征光明新区研究区的潜在生态廊道，构建生态网络，确定生态断裂点；最后对断裂点进行分析，并建议对其进行立法保护和修复。

【关键词】  GIS；最短路径；生态网络；生态断裂点；光明新区

1、 前言
城市生态安全格局是城市自然生命支持系统的关键性格局。它维护城市生态系统结构和过程的健康与完整，维护区域与城市生态安全，是实现精明保护与精明增长的刚性格局，也是城市及其居民持续地获得综合生态系统服务的基本保障。
城市生态安全格局也称生态安全框架，指村镇某种潜在的生态系统空间格局，包括一些关键性的局部、点及位置关系,对维护和控制某种生态过程有着关键作用,对城市的社会、生态、经济持续、健康发展具有重要意义。 然而，近年来，产业的集聚和城市规模的扩大，给城市生态环境带来了一系列的负面影响，随着中国城市化进程的明显加快，各地城市均出现了程度不一的生态破坏问题， 如包括绿地和水域湿地的生态斑块的边缘因开挖、填平等模式改造而带来的严重侵蚀及破碎化加剧，包括地带性原生森林植被、农田、林草地或荒地转化与破坏，同时也包括因建成区扩张、高速公路穿越、廊道宽度变窄等原因而造成的生态廊道断裂等等的问题。在这样的一个大背景下，来自生态、规划、地理等领域的专家开始提倡通过规划和建设城市生态网络来维持和增加生态斑块之间的连接，    减少城市绿地的破碎化，保留生态空间及廊道，提升城市品质。
城市生态网络建设的实质就是以植被带、河流和农田为主，通过线性廊道将城市中分散孤立的各种类型的生态斑块联系起来，形成“点-线-面”结合的自然、多样、高效、有一定自我调节能力的完整的城市自然生态体系，维护城市生态系统的空间格。   国外许多国家经过多年实践，都形成了较为成熟的规划模式和操作流程，为后期的城市生态网络规划提供了很好的参考价值，中国的系统性生态网络规划虽然起步较晚，也很大范围内进行着相似的规划活动，如通过定性分析进行的五大水系生态廊道工程和三北防护林工程，上海、扬州等城市的环城绿带及城市森林生态网的规划，南京、北京等城市的绿地系统规划、 广东珠三角的绿道网规划等等；采用一些技术方法，对城市生态建设和绿地系统规划等方面进行定量探索，10， ， ，  主要集中在生态廊道构建和绿地系统规划等方面，也形成了较为成熟的体系。
然而，对于像北京、上海、广州、深圳这样的城市化率较高，用地极为紧张大城市来说，进行大规模的生态建设，是不适宜的。充分利用原有的生态资源基础，选择出对城市具有较强的服务价值功能潜力的重要生态斑块，并构建相互联系的绿地系统， 以生态保护、生态修复为主要手段进行生态建设更具有可行性，也是开展生态建设中极为迫切的工作。
2、相关概念解析
2.1生态安全格局
生态安全有广义和狭义的两种理解。广义以美国国际应用系统分析研究所（IASA，1989）提出的定义为代表，即生态安全是指人的生活、健康、安乐、基本权利、生活保障来源、必要资源、社会秩序和人类适应环境变化的能力等方面不受威胁的状态，包括自然生态安全、经济生态安全和社会生态安全，组成一个复合人工生态安全系统。狭义的生态安全是指自然和半自然生态系统的安全，即生态系统完整性和健康的整体水平反映。
20世纪70年代末，国外生态安全研究起步，部分发达国家甚至把生态安全提升到国家战略和政治的高度（方淑波等，2005）。宏观层面上，从全球范围来说看，生态安全研究是对“安全”定义的拓展，主要是其与环境变化之间的关系，分为概念性、经济性、综合性、以及内在关系研究这四个方面（崔胜辉等，2005）。早在19世纪末，奥姆斯特德、霍华德等人就从改善城市人居环境的角度出发，提出了“公园系统”和“花园城市”等理论并开展了相关实践，对后世的城市规划和生态规划产生了深远影响；微观层面上，目前国外对生态安全的相关研究主要集中于两个方面：一是化工产品的使用对农业乃至整个生态环境安全的影响；二是基因工程对生态环境的风险影响（吴国庆，2001）。
因此，我们应当结合不同地区的生态问题和生态安全条件，探讨区域生态安全格局的构建方法和研究模型。同时已有学者基于GIS技术、水文模型以及非电源污染模型，尝试通过模拟来构建生态安全格局。有专家学者提出了景观格局和景观生态过程相互作用的原理和方法，如“必要格局原则”、“集中与分散相结合”原理等，并积极运用于实际。
在我国，生态安全格局是生态学新兴的研究领域，被认为是实现区域或城市生态安全的基本保障和重要途径。近10年我国学者在生态安全格局的定义、理论基础和构建方法等方面展开了研究，但目前尚处于起步阶段。目前的研究主要集中在生态安全问题述评以及生态安全评级指标选取等方面，     这些研究多是针对自然区域或农业生态安全展开，而对于城市生态安全的系统研究较少。
随着城市化进程的快速推进，城市空间扩展的生态安全格局构建和评价成为景观生态学研究的热点问题。20世纪80年代以来，景观生态学蓬勃发展，为生态安全格局提供了新的理论基础和方法，包括“最优景观格局”，“景观安全格局”和“生态安全格局”等。基于生态适宜性和垂直生态过程的生态敏感性分析，以及生态系统服务的重要性分析，是当前国内较为成熟和系统的研究方法，也是辨识关键生态地段的惯用方法。
区域生态安全格局研究强调格局与过程相互作用下的安全。过程产生格局，格局作用于过程，格局与过程之间的影响和反馈关系是景观生态学研究的行业新与前沿（王仰麟，1995；肖笃宁，1999）。因此，区域生态安全格局的构建一般可以通过景观格局优化来实现。胡道生等（2011）利用生态网络及相关分析技术，以宁波滨海新城为例，构建城市新区的生态廊道、生态节点和生态网络，从而为城市新区景观格局优化提供依据和指导。
归纳众多学者的观点，生态安全概念的内涵大体可分为两类：第一类，强调生态系统自身的健康、完整和可连续性；第二类，强调生态系统对人类提供完善的生态服务或人类的生存安全。城市生态安全是指维护城市发展所需的生态环境能满足城市当前和未来发展需要的一种城市运行状况。
2.2生态最短路径
最短路径分析在事故抢修、交通指挥、GPS导航等行业应用中使用的非常广泛， 以至于大多数GIS平台都会把这个分析功能作为一个最基础的功能集成进去，如ARCGIS，SuperMap等。最短路径是基于成本考虑，能够依托现有条件，从路径的起始点（起始顶点）至终点（到达顶点）的最短距离，称之为最短路径。
而本文中所提出的生态最短路径为依托城市中的现有生态廊道，如道路绿化、生态绿带、河网水系等要素条件，从第一个生态源进入或到达第二个生态源的最短路径。
2.3生态景观阻力
生态网络是基于源或目标的质量，由源与目标之间不同土地利用类型的景观阻力决定，不同生态源地之间景观流的空间运行要克服一定的阻力才能实现。
最小累积阻力（Minimum Cumulative Resistance，MCR）,模型最早由Knaapen JP等人（1992）在研究景观规划中的栖息地隔离机制问题时提出 ,后在过内由俞孔坚等（1998）进一步修改，并将此模型运用到景观生态战略点识别、衡量城市绿地系统功能指标等方面。
3、基于最短路径生态网络构建分析生态安全格局
本研究采取基于最短路径的生态网络分析，评估光明新区现有空间尺度上的生态安全格局。主要是借助ArcGIS平台，综合使用AHP生态敏感性分析、基于最短路径的生态网络构建三种手段对光明新区现有的生态格局进行了客观评价，并针对关键片区做了进一步的深入分析，构建潜在的生态廊道，并针对廊道进行累积阻力分析提取断裂点。
3.1光明新区生态安全面临主要问题
光明新区位于深圳西部，东至观澜，西接松岗，南抵石岩，北临东莞市黄江镇。是深圳未来重点发展的四大新城之一，处于深圳市中心半小时辐射范围圈内，2007年5月宣布成立光明新区，管辖公明、光明两个街道，现已规划为深圳市的5个城市副中心之一。
近年来，光明新区用地需求不断增长，建设用地持续快速扩张，地区自然生态空间总量则逐年减少、品质下降，表现为生态覆被开始转化，大型生态斑块边缘遭到侵蚀，并且生态廊道断裂等生态问题的产生，使得光明新区生态环境保护面临巨大压力，甚至对更大区域的生态格局带来重大潜在影响。因此，以修复光明新区生态安全格局为目标，本次研究采取基于最短路径的生态网络分析，评估光明新区现有空间尺度上的生态安全格局。其中以斑块间距离为依据，充分考虑斑块的异质性及景观阻力，构建潜在的生态廊道，并针对廊道进行累积阻力分析提取断裂点，以调整优化光明新区生态安全格局。  
3.2生态安全格局主要影响因子分析
（1）人口增长的资源诉求
自2007年设立光明新区，该区人口从38.36万增长至2011年的48.69万，对粮食和其他资源的需求也空前增加。此外，光明新区的蔬果产品等同时服务于深圳市其他区的人口。
（2）经济发展的生态成本
 随着深圳的城市化进程不断加深，资源消耗型、污染较大的工业逐步从市中心转移，其中部分转移至光明新区。在给光明新区带来经济动力的同时（2011年全区实现生产总值（GDP）381.69亿元，比上年增长28.5%，增长速度位居全市八区第一，高出全市水平18.5个百分点），转移的大部分产业对环境有较大污染（如塑料回收），由于缺乏对水质、气体排放等严格管理，光明新区的水体、土壤和空气均有不同程度的污染，对光明新区原有生态环境造成较大影响。
（3）政策导向的控制力度
政策的规划、实施力度在很大程度上同样影响生态安全格局。在规划层面，深圳市城市总体规划（2009-2020）针对生态保护方面进行生态功能分区、绿地系统规划、岸线等研究规划，给土地部门的土地出让和管理提供法定依据；2005年出台了《深圳市基本生态控制线管理规定》；在实施上，通过资金保障和来自经济、旅游、生态等领域的专家研讨，为生态控制线划定后后续的管理问题提出分级化的管理思路，但目前暂未落实到空间和基层管理上。
3.3综合空间生态安全格局评价
本研究采取基于最短路径的生态网络分析，评估光明新区现有空间尺度上的生态安全格局。其中以斑块间距离为依据，充分考虑斑块的异质性及景观阻力，构建潜在的生态廊道，并针对廊道进行累积阻力分析提取断裂点（关键点）。图3-1为生态网络分析技术路线。

（1）评价景观阻力
生态网络是基于源或目标的质量，由源与目标之间不同土地利用类型的景观阻力决定，不同生态源地之间景观流的空间运行要克服一定的阻力才能实现。综合相关文献并结合研究经验，对不同土地利用类型赋予相应的景观阻力值（即cost值），如下表3-1所示：

（2）选择生态源地
光明新区控制线内土地生态价值普遍偏高，然而区内斑块破碎化程度较高，大片斑块比较少，主要集中于北部、东南部、以及西南部的片区。
生态源地一般是指森林、绿地、湖泊等物质能量以及功能服务的源头或是汇集处。通过对研究区土地利用图、影像图以及现场调研的记录，确定7个具有较高生态价值的生态斑块作为生态源地（图3-2）。其中斑块1、5、7主要沿山体分布，斑块2和4内分布重要的水库，为水源涵养区；斑块3、6内有较大面域的湖泊。

 
（3）构建生态廊道
生态廊道具有保护生物多样性、防止水土流失、调控洪水、防风固沙、过滤污染物等生态服务功能。廊道效益由中心向外逐步衰减，遵循距离衰减规律，基于廊道的连通度以及功能随着与节点距离增加而衰减的特性，用最小耗费距离模型，得到研究区内主要的生态廊道（图3-3）。
综上分析，新区主要的生态廊道有四条，分为两个层次。
1条区域生态廊道：即生态廊道1，连接外围生态源地，是新区联通大区域生态源地、融入宏观尺度基本生态安全格局的重要保障。
3条区内生态廊道：生态廊道2即楼村北生态廊道，实现生态源地1与2的区内联通；生态廊道3即楼村南生态廊道，实现生态源地1与2的区内联通；生态廊道4即茅洲河生态廊道，实现生态源地1与7的区内联通。
 

（4）断裂点分析
对照生态廊道与现状城市建设情况，可以发现，新区现状有四处主要的断裂点。
断裂点1：位于楼村北生态廊道，现状高度建成，主要为工业用地，且建成情况较新。
断裂点2：位于楼村南生态廊道，现状高度建成，西侧为工业用地，东侧为居住用地。
断裂点3：位于将石社区，茅洲河生态廊道，穿越建设用地，主要为工业用地，穿越对外道路。
断裂点4：位于将石社区，穿越高速路等主要干道。
 
   

3.4生态安全格局优化建议
本次研究规划根据区内的生成的消费面、提取的生态斑块、构建的生态廊道、关键点的查找分析，对原有生态格局进行新的研究分析，得到生态保护优化的政策措施。
（1）建议1：对生态断裂点进行重点修复
现状断裂点重点分布在楼村、将石两个社区，规划对于已有的关键点的建设用地进行调整，恢复和建设这些断裂点的自然植被和乡土植被，完成生态的重建。
（2）建议2：对楼村生态廊道进行调整
长期以来，光明新区的生态结构中有三条规划廊道一直在规划中被坚持：楼村生态廊道、茅洲河生态廊道、公明-松岗生态廊道。规划结合生态安全格局分析，调整并重新建立新的核心生态源地禁止开发建设，保证生态物种的生存与栖息空间，提出“楼村生态廊道改线至南侧”的优化建议，即：在生态用地总量占补平衡的前提下，可考虑将现状生态功能退化严重、建设集中且清退压力较大的楼村生态廊道向西改线。
最后，划定缓冲区限制人类活动的过多干扰，为生源地保护提供一个安全的防护区。禁止在生态廊道进行任何的干扰活动以保证斑块与斑块之间的通畅，形成一个开放的、完整的生态格局。
 

4、引导生态环境的空间管理，提出具有可操作性的保护要求
生态格局的构建是一个不断优化调整的过程，因此，在针对性、自然性、适应性、综合性、主动性、异质性等原则的基础上，于特定的自然资源与生态条件，进行生态格局的优化调整。
城市生态安全格局作为支撑城市自然系统的关键性格局，应在其构建过程中不断对其优化调整，使之促成精明增长与保护并举的发展格局
4.1生态安全格局保护和恢复要点
坚持保护优先和自然修复为主，加大生态保护和建设力度，从源头上扭转生态环境恶化趋势。
（1）构建生态安全屏障：加强重点生态功能区保护和管理，增强涵养水源、保持水土、防风固沙能力，保护生物多样性。
（2）强化生态保护与治理：继续实施天然林资源保护工程，巩固和扩大退耕还林还草、退牧还草等成果。强化自然保护区建设监管，提高管护水平。加强生物安全管理，加大生物物种资源保护和管理力度，有效防范物种资源丧失与流失，积极防治外来物种入侵。
（3）建立生态补偿机制：按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，加快建立生态补偿机制。加大对新区内重点生态功能区的均衡性转移支付力度，推行资源型企业可持续发展准备金制度。鼓励、引导和探索实施下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区的生态补偿。积极探索市场化生态补偿机制。加快制定实施生态补偿条例。
（4）尝试转变保护方式，提供发展保护恢复的新动力，同时制定可行的管理方案。对新区内的生态进行监理：如资源利用、水土保持、污染控制、野生动植物保护以及施工废物的管理（含弃土弃石）等。同时对环境进行监理：如定点观察、巡回坚实、抽查、仪器监控等。环境监理的范围：一般在施工建设活动直接影响区内，对影响到环境敏感区的建设活动尤其应列入监理。
4.2生态保护优化政策措施
根据研究区域内的生成的消费面、提取的生态斑块、构建的生态廊道、关键点的查找分析，对原有生态格局进行新的研究分析，得到生态保护优化的政策措施。
（1）调整并重新建立新的核心生态源地禁止开发建设，保证生态物种的生存与栖息空间；
（2）划定缓冲区限制人类活动的过多干扰，为生源地保护提供一个安全的防护区；
（3）禁止在生态廊道进行任何的干扰活动以保证斑块与斑块之间的通畅，形成一个开放的、完整的生态格局；
（4）对于已有的关键点的建设用地进行调整，恢复和建设这些断裂点的自然植被和乡土植被，完成生态的重建。
5、结语
生态安全格局并非一成不变的，城市生态安全格局作为支撑城市自然系统的关键性格局，应在其构建过程中不断对其优化调整，使之促成精明增长与保护并举的发展格局。本次研究主要明确了基于最短路径的光明新区生态安全格局构建按基本框架，同时对各路径上生态断裂点修复进行初步探索，面向下阶段的规划实施，具有较好的借鉴意义。

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“高效—精细”背景下深圳前海合作区城市规划管理的

创新探索
郝健秋，柳飏，王耀武

【摘要】前海作为深圳“全面对港合作”的特定区域，现阶段面临特殊的发展需求。在“高效—精细”的总体趋势下，城市规划编制、建设项目许可、规划实施和行政管理体制等方面存在着一定挑战，亟需城市规划管理进行系统性创新，实现“开放化路径”与“高端化目标”的完美结合。根据城市规划的实施效力、规划建设的衔接程度和多方参与的协同制衡等几个重要问题的分析，得出需明确城市规划编制的合理定位、完善城市规划实施的相关政策保障、加强建设项目审批的过程服务、深化“企业化政府”的管理模式的结论，对日益开放的我国其他城市和中心区的规划管理具有一定的借鉴意义。
【关键词】高效；精细；前海合作区；城市规划管理；创新

1 引言
深圳前海深港现代服务业合作区（以下简称前海合作区）作为深化内地与香港经济社会合作的战略平台之一，中国（广东）自由贸易试验区的重要组成部分，旨在重点发展金融、现代物流、信息服务、科技服务和其他专业服务四大产业，推进产业升级、政策施行、城市建设等多方面的进一步深化改革和对外开放，建设具有国际竞争力的现代服务业区域中心和现代化国际滨海城市中心。根据相关规划要求，前海合作区总面积15平方公里，2020年基本完成“产城融合之城”、“紧凑集约之城”、“高效便捷之城”、“低碳生态之城”、“滨水个性之城”等建设目标，总开发量2600万平方米，充分市场化环境下的“高效”开发和多元叠加的“精细”目标迫切需要在城市规划管理方面进行创新性的探索。
2 焦点突出——前海合作区城市规划管理所处的时代背景
2.1 “高效—精细”的总体发展趋势
前海合作区作为深圳特区成立30周年之际，打造的城市发展问题突破的“试验田”和具有滨海门户效果的“新中心”，城市发展的速度和质量为世人关注。一方面，发展速度的“高效”要求多方的参与度，并发挥各自的专长。为适应爆发式建设的形势，对接香港的自由化体制机制，需要明确市场在配置资源、引导发展方面的主体地位，体现市场在空间环境创新方面的突出积极作用，主管部门前海管理局也相应进行了改革，服务市场需要，开放性环境明显。另一方面，开发质量的“精细”突出预先的制度建设尤其是顶层设计，从而系统推进。为体现与国际先进水平接轨的目标，前海合作区除了在综合规划中提出了“生态、人文、活力、可持续”的先进滨水湾区的发展理念和“产城融合、特色都市、绿色低碳”的规划策略，还制定了一系列面向土地出让、开发建设、专项设施、重点空间的详细规划，前瞻性、层次性的目标导向十分明确，具有精细化特征。在现实发展环境中，“高效”往往造成全局的盲目，“精细”有时难以适应即时的需要。如何整合“高效—精细”的双重要求，实现“开放化路径”与“高端化目标”的完美结合，是前海合作区城市发展的重要课题。
2.2 城市规划管理的重要作用
据《前海深港现代服务业合作区总体发展规划》所划分的三个发展阶段，前海合作区正处于承上启下的提升阶段的关键时期，城市规划管理的统领地位明显。既需要总结实践过程中的各种不足和复杂问题，也要着眼于为即将到来的爆发式建设提供“标准化”参照。这一阶段，前海管理局的重要工作体现为，完成合作区制度设计和政策法规制定，从而更好地设计方案深化和调整，基础设施建设和土地供应，工程建设推进和产业落位等任务，城市规划管理工作发挥的保障性作用尤为明显。况且，前海合作区承担着为法制建设和行政管理创新、城市规划改革探路的任务，理应在先行先试、引领全局的高度体现规划管理的地位。
3 刻不容缓——前海合作区城市规划管理亟需应对的挑战
在“高效—精细”背景下，从城市规划管理角度来说，前海合作区需从城市规划编制的创新性和综合性、城市规划实施的充分市场化和不确定性、建设项目许可的高效性和高标准、管理机构的精简化和服务水平提升等方面进行合理解释和有效应对。
3.1 城市规划编制的创新性和综合性
前海合作区的城市规划具有“超前谋划、蓝图规划”的特征，除综合规划以外，编制完成了22项单元规划、10余项专项规划，在产城融合、紧凑集约、高效便捷、低碳生态和滨水个性等方面都提出了些许创新思路，并在土地整备方案、水环境改善方案、交通工程可行性验证、市政交通可行性方案和低碳生态技术等方面进行了大量研究论证，以提高规划的可操作性。但同时，前海的城市规划要求充分融入土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划内容，如何有效落实宏观层面规划对前海合作区的整体控制要求，并在内容上“逐步深化”、“相互衔接”，保证土地开发和项目建设有“规”可依，是城市规划编制中需要直面的问题。

3.2 城市规划实施的充分市场化和不确定性
随着国内深化改革、对外开放、加强深港合作，市场经济对我国城市发展的影响逐渐加强，进一步强调市场对城市开发建设的推动作用。城市规划实施的市场化在保障根本公共利益和总体发展战略的原则下，充分发挥市场配置资源、引导发展的作用，挖掘和利用市场潜力，获取市场雄厚资金和优秀管理经验的支持，明确土地和金融政策相结合的城市发展思路。然而，城市开发建设的市场化也将伴随市场本身的不确定性，为城市发展带来一定风险和困境，如何在规划体系与管理机制中都不容小觑的挑战。
3.3 建设项目许可的高效性和高标准
建设项目审批的效率将直接影响城市开发的建设速度，传统的审批模式已经不再适用于前海合作区的快速建设要求，为保障爆发式建设目标顺利实现，前海合作区面临审批许可的创新需求。前海合作区施行综合审批制度，基于“e站通”服务中心，通过相关部门集合，将传统的串联审批模式向并联审批模式转变，极大提高了审批效率，压缩了审批时间。然而，高效、并列的审批许可难以避免的产生审批失误、漏洞、纠纷等问题，如何在实现审批许可高效的基础上，保障审批许可的高标准将是前海亟待解决的问题。
3.4 管理机构的精简化和服务水平提升
前海管理局作为境内第一个法定管理机构，可通俗地理解为“企业化政府”，负责前海的开发建设、运营管理、招商引资、制度创新、综合协调等工作[1]，其行政机构设置和职能体现自主性和高效性。前海管理局推进大部制改革，整合规划、国土、建设、交通、环境、住房等部门设立规划建设处，体现“充分授权、封闭运作”。同时，部门结构扁平化、模块化后，在微观层面需要协调的事务会日渐增多，除了促进基础设施和公共设施推进的整体联系、协调有序，更需要加强对市场主导的建设活动的控制，有效规避违法建设的产生，前海管理局有必要对权责、利益和职能进一步分配和协调。此外，前海合作区以社区治理模式和社会组织创新为抓手，如何满足公众合理意愿，充分调动公众积极性参与到建设和发展中将是前海合作区城市规划管理的重要部分。
4 追本溯源——前海合作区城市规划管理的重要问题认知
新的形势下，前海合作区城市规划管理面对的不再是孤立的空间要素和静态的蓝图设计，也不再是主管部门单一推进、社会公众被动接受的行政关系，通过重新审视城市规划面对复杂系统的实施效力、规划建设应对变化的一体化衔接程度和多方参与的利益协同制衡要求，从而在管理依据的科学性、管理过程的合理性和管理主体的开放性等方面有一个清晰的认知。
4.1 理顺规划体系，保障城市规划的实施效力
前海合作区的城市规划应直面快速而精准的开发建设任务，为之提供有效的技术依据和政策保障。详细的说，城市规划体系应按照导控内容的层次性进行梳理，各城市规划之间应注重规划范围与详细程度、编制标准与管理侧重的对应，在宏观的前海合作区层面、中观的单元层面和微观的地块层面，保证城市规划的原则性内容的逐级推进和灵活性内容的相互协调是城市规划实施空间大小的关键要素。宏观层面，应重点把握城市规划结构、单元开发模式、海湾天际轮廓线、标志性建筑簇群景观、基础设施、公共服务设施以及公共空间的总体规模和布局、节能减排及环境保护的总体要求；中观层面，应关注单元开发具体规定、基础设施和公共服务设施项目规模和布局、市政道路具体规定、公共空间的规模和布局、低碳生态指标等；微观层面，对重点景观控制地区的标志性建筑和公共建筑进行严格控制。此外，对于灵活引导的部分，在充分发挥市场积极性进行创作的同时，应加强各层级之间的信息反馈，保证前海合作区整体空间的融合程度[2]。
4.2 强化动态管理，保障规划建设的一体化衔接
前海合作区的规划指引和建设活动应通过动态的反馈信息和关系调整，实现一体化运作的过程合理性。前海合作区在综合规划出台至基本建成有8年左右时间，期间国家宏观政策、对港合作强度、投资项目设施都难以避免地发生变化，在进行全方位、宽领域、多层次检讨的基础上根据建设进程的实际情况对既有规划进行适当调整乃至修编，实现两者的“二次缝合”，有利于早日建成“珠三角曼哈顿”。由此，前海合作区的城市规划在编制工作之外，应完善后续的实施管理，也可以具体分为审批、评估和调整过程。需要说明的是，不仅仅是城市规划本身的调整，城市规划体系的衔接程度、城市规划的政策保障、城市规划的综合影响等等问题，都需要在动态的管理过程中逐步完善。
4.3 突出权责对等，保障多方参与的协同制衡
前海合作区应明确权责对等的空间权利分配、成本支付原则，方能在协同制衡的基础上于短时间内形成合理有效的多方参与机制乃至科学的规划决策机制。前海合作区的城市空间需求呈现多样化特征，且在高速发展进程中利益冲突日趋激烈，城市规划的“管治”思想促使政府主管部门由传统的公共事务中利益分割的“操控者”向整合开发主体、社会公众以及技术人员等各有关力量的“组织者”演进，实践城市规划作为开发行为、社会管理、工程技术等多个范畴协调工具的积极作用。前海合作区作为新建设城区和以就业人口为主的城市核心区，城市规划管理参与各方的介入时机、利益分解显得十分关键。其中，拥有信息发布、政策制订和执行保障优势的政府应作为多方参与中的核心，确保开发主体经济利益的转移方式、社会公众使用需求的合理表达和城市规划部门的设计责任协调过程中的程序公正。
5 对症下药——前海合作区城市规划管理的创新内容探索
针对前海合作区城市规划管理面对的挑战，在明确城市规划的实施效力、规划建设的衔接程度和多方参与的协同制衡等重要问题前提下，需从城市规划编制明确合理的定位、城市规划实施完善相关的政策保障、建设项目审批体现过程服务的要求、前海管理局深化“企业化政府”管理模式等方面进行有益探索。
5.1 明确城市规划编制的合理定位
前海合作区的城市规划编制过程体现国际先进理念和服务业发展需求，突出城市规划对开发建设的实际引领作用，在规划体系中实现了“两级体系”和“多规合一”，应进一步明确各层级、各类别城市规划的职能定位，将整体创新寓于个体创新之上。
5.1.1 强化综合规划高端全面引领的地位
综合规划以其对前海合作区其他规划的统领、指导和规范作用，对发展目标的合理诠释，可视为其他规划编制的纲领性文件[3]。综合规划强调产业为基、以生态为标、以新城为体的整体建设理念，参照Bacon在主持的费城规划时遵循“干枝决定树的形态”的原则[4]，在“三区两带”的整体格局控制以及基础设施和公共服务设施、景观和绿化、环境和生态、公共空间的总体把握下，平衡经济收益要求、空间品质特征和综合服务能力，合理界定城市空间结构的基本单元和发展路径。基本单元的划分应注重开放性、可复制性、可组合性和多层次性，发展路径的建构应适应单元空间重组和演化的形式、方向和规模，体现高、中、低不同发展水平要求的网络结构，协调近远期发展的需要。
5.1.2 实现单元规划服务市场开发的作用
单元规划作为落实综合规划的详细设计方案，应强化工具、方法、关系等方面的论证关系，在落实前海发展目标的基础上充分体现市场的开发需求。单元规划在详细界定用地性质、开发强度、建筑高度、景观绿化等规划指标时，需全面考虑与土地开发效益和公共利益相关的因子，结合技术手段和多方参与进行界定。有必要通过“单元—街坊—地块”层次的细分，保证多方协商的可能和实效。单元层面的大纲文件保证单元整体结构和公共设施系统性，在单元层面加强对主导功能和容量、地下空间一体化开发、公共空间整体性构建、立体慢行系统连续性组织、市政交通设施一体化衔接相关的开发时序、重要节点、近期建设等进行严格安排，完善公共投资、市场策略和公众参与的意见和建议。街坊层面由管理部门和开发主体共同编制街坊规划指引，进行“整体平衡、分块落实”，着重关注街坊主导功能、用地规模、立体空间高度和界面、公共空间功能布局以及地下空间具体利用等方面，通过依据承载能力、经济可行性、环境模拟等分析确定指标合理范围。地块层面面向开发实施，图则的编制应在合理控制外部效应的前提下，保证市场需求和公众意愿的实现，起到突出重点、引导为主、简化管理的效果，地块图则在主导功能、用地规模和配套设施等支撑条件均已明确的基础上，以提升用地的运转效率和经济收入，促进多样创新和低碳持续，营造活力氛围和品质生活，注重单元标识与空间营造等要求引导功能混合、特色街道、建筑设计等。
5.1.3 落实专项规划作为技术支撑的要求
专项规划作为综合规划在若干维度进行的深化，体现技术支撑作用。涉及面广、形式新颖，在综合规划确立的“产城融合、特色都市、绿色低碳”的城市总体目标下，体现专项设施和专业内容的详细设计。专项规划要突出前期研究，在突出设施标准、安排开发时序、指导重点项目等几个方面要有所侧重。同时，根据前海的区位特征和市场化特征，专项规划为避免多方参与协作中出现“打架”情况，应突出专项规划的体系特征，在界定重要程度、影响范围以及是否涉及用地的基础上划分“基本序列”和“非基本序列”，分别与综合规划和单元规划进行不同层次的衔接，进行规划主管部门和行业部门的有效分工。
5.1.4 重视城市规划的评估和调整工作
城市规划体系作为一项稳定的公共政策，只有通过科学评价，才能判定是否达到了其预期的目标，政策施行应该是继续、退出还是调整。科学的评价，并非仅仅突出规划技术的合理性，还包含规划实践的过程特征和多方参与的价值判断等内涵。可通过预先的方案评价、过程的执行评价、事后的效果评价等环节，将规划目标与手段、事实与价值整合的全过程评估模式和方法体系，从而为管理过程及时修正提供准确依据。
调整的过程关键在于技术的合理性、参与的充分性和过程的规范性。首先，需明确微观层面单个项目提出的指标调整是局部的，但其影响却可能是深远的，应自下而上加强对上一层级空间规划影响的系统化评估研究。其次，项目申请可根据区位特征、控制内容、用地性质、调整动机等专业体系进行细分，保证调整有章可循、准确高效。第三，指标调整应体现多元利益的制衡和使用状况的反映，注重多方论证、信息公开和组织保障的公众参与。最后，指标调整的流程应体现市场环境下的综合性、差异化要求，进行不同层级的分类处理。
5.2 完善城市规划实施的相关政策保障
前海合作区在明确各类城市规划之间的关系后，需在相关政策上进一步强化其可实施性。就各类城市规划本身来说，在编制时需保证一定的弹性；而在制度保障上，应突出总规划师的“技术责任制”作用。
5.2.1 城市规划保证一定的弹性
在实际开发中充分结合市场开发需求，利用“分级分类”的原则，保障城市规划具有一定弹性，同时把握前海合作区城市发展的总体公共利益和建设时序，体现“又好又快”要求。根据实施要求，城市规划的弹性可体现于发展目标、控制手段等方面。
前海合作区倡导“集约、融合、活力”，开放的发展目标对土地合理利用具有一定积极作用，空间环境的建成效果与土地利用形式也息息相关。针对前海合作区的不同发展需求，可采取活性用地、替代开发和混合使用等三种形式进行土地利用的界定。其中，“活性用地”宽泛地规定土地使用功能，“替代开发”提供变动性质的可能，“混合使用”可依据混合形式对功能做出具体要求。
此外，开放性公共空间的数量和质量，是前海合作区关注的重点，建设指标的控制手段也应多元化。通过引入容积率奖励和开发权转移等弹性开发措施，鼓励开发商参与公共服务设施建设。针对附属公共设施、公共空间或公共绿地，可通过给予开发商一定的容积率奖励，促使其投资建设；针对部分生态保护区、特殊发展区、重点控制区，可通过将其部分开发权转移到规划所允许的其他地块，满足规划要求[5]。
5.2.2 突出总规划师的“技术责任制”
前海合作区的城市规划具有较强的高端引领作用，城市规划与城市发展的互动之间需要有技术力量进行程序上的“把关”，在城市规划编制、审批、实施、评估、调整等一系列流程中起到技术核心作用，保证城市规划对发展环境的应对性。
总规划师突出“战略决策”的技术参谋和“战术决策”技术总管作用，在新加坡和苏州工业园等地已取得一定成功，成为新建城市持续飞速发展的重要保证。总规划师应由广阔学术背景和丰富实践的人士全职担任，同时还应配备工作团队。应由广阔学术背景和丰富实践经验的人士全职担任，并配备工作团队。总规划师的职能主要有：通过直接与行政领导对话，拟定城市总体发展战略和规划思路；组织并推动各类城市规划编制、评估、调整工作，综合研究和参与制定城市规划的政策和制度保障；接受公众、开发商和相关利益单位的投诉与建议，对城市规划动态维护过程中的问题进行研究和处理等。
5.3 加强建设项目审批的过程服务
建设项目审批过程事关城市规划执行的效果，必须保证城市规划的原则性内容和市场的创新性实践，将从体现一站式特征、加强全过程管理、关注重点审查事项、保障开放化程度四个方面进行创新。
5.3.1 体现一站式特征
综合审批应发挥部门整合的优势，在权限上落实权力清单制度要求，在操作上保证各部门之间信息流通、分工协作、过程透明，针对关联性的行政审批事项，实行一个窗口收发文件，各相关职能部门合理接入、同步审批、联合会审，并分别做出审批决定。
5.3.2 加强全过程管理
通过前期的方案设计过程介入，在规划管理的整个过程中与开发商、设计团队、公众等利益主体进行充分沟通协调，最大限度激发设计机构的创新力和市场活力，保证审批效果。在保障开发商等主体利益的同时，加强过程监督，加大惩处力度，提高违法建设成本。
5.3.3 关注重点审查事项
前海合作区具有建设周期短、涉及要素多等特征，空间建成的一体化效果十分关键，应作为重点审查的对象。单项建设项目除基本审查事项和指标外，应结合具体的城市建设需要，重点审查地下、地上空间统筹开发，公共空间的整体性、公共性、开放性，慢行系统的连续性，建筑、景观、交通以及市政设施的一体化建设，景观绿化的高品质设计，建筑组群的整体性、公共性、开放性和社会性等。
5.3.4 保障开放化程度
审批流程的并联和权限的扩大，带来一定风险，保证审批过程的开放程度尤为必要。一方面，加强各部门之间的信息互通，互相监督，达到相互制衡的目的。上级部门负责全过程监管各相关部门的审批工作，建立严格的审批管理体制，对违反规定和违法现象进行严厉惩处。另一方面，建立健全审批申诉机制，系统性的完善审批监督机制，设置审批投诉处理机构，受理公众或利益团体的审批违规建议和检举，保证审批结果准确无误。
5.4 深化“企业化政府”的管理模式
突出前海管理局企业化运作的法定机构优势，强调香港及境外的管理经验和人员的引入，一方面需要发挥政府在公共管理中的监管和组织职能，另一方面要体现其充分服务社会和市场的运作机制，实现城市规划管理的“低成本、高效能”。
5.4.1 界定管理局内部层级和职能
前海管理局内部在进行职能整合、层级压缩后，须进一步突出权责和相互联系。内部层级体现为统领层和操作层，统领层突出整体引领和控制职能，具有宏观视角分析和决策优势；操作层突出具体运作服务和相互协作的执行职能，具有信息充分和反馈及时的优势。两个层级之间需要加强上下沟通，前海管理局应保证足够、有效的控制力和动员作用，建立明确的合作机制、信任与沟通的协调机制、利益分配机制以及效果评价机制，确保具体操作的相关处室合理使用自由裁量权[6]。
5.4.2 推进决策的民主化和科学性
前海管理局具有独立、集中的规划管理执行权，在确保对城市规划管理中的一般问题高效推进的基础上，有必要设立相关咨询和审议机构，在缺乏明确法律依据和既有经验的环境下，通过满足“权责对等”的要求，推进一些影响广延和深远的重大问题的民主化和科学性决策。
咨询和审议机构的主要职能在于对前海合作区各类规划、技术标准、导则等，对重大项目、重要公共空间、特殊工程的选址与规划要求、建筑设计、工程建设提出意见。组成人员应包含前海合作区相关负责人、各领域和境内外专家、各相关利益群体，体现政府部门、专家、公众三个方面力量的综合平衡，亦可按需设立由三类代表组成的三个分委员会。同时，以民主需求、效能优化和可操作性为原则进行会议决策，将审议项目的通过要求按照重要程度和影响范围分为严格、一般、优先三个级别，根据项目实际情况界定决策通过的标准[7]。
5.4.3 推广社会化的专业服务
前海管理局的管理精力和可用资源相对有限，为了提高城市管理和服务的效率、效能，需要发挥开放化平台优势，整合管辖范围内的社会力量，充分调动中介组织、行业部门参与城市管理的积极性和创造性，同时发挥自身公共管理机构的优势，制定服务流程、管理规章，尤其突出市场准入标准，突出专业服务的规范化管理。
前海管理局应制定从事技术审查的从业资质与资格条件，加强对建设项目专业机构、专业人士的监管，规范专业机构和人士统一建设项目的技术标准，并推行审查服务承诺制、收费公开制，培育有序竞争的建设项目咨询审查服务市场。必要情况下，专业机构和人士可结合前海合作区金融行业拓展和开发建设模式创新的优势，建立红黑名单的信用体系强化责任意识，并通过购买职业责任保险降低风险。
5.4.4 全过程的公众参与
在传统的知情权和检举权基础上，应赋予公众一定程度和形式的决策权和监督权，使其成为城市规划和建设的重要力量。公众的全过程参与，主要体现在目标决策阶段、方案设计阶段、实施管理阶段。
在目标决策阶段，依据城市的发展需求与基础条件，构建以政府为主导、行业专家协助的目标决策机制，经过前期调研、听证会、论证会、公开展示等形式听取公众和开发商的意见和建议，保证城市规划目标决策的准确性和科学性，改变以往“自上而下”的管理模式。
在方案设计阶段，根据城市发展的复杂性，发挥不同领域的专业和社会人士在保障城市规划建设一体化效果方面的作用。方案的设计过程需要加强信息沟通、集思广益、统筹协调，改变传统规划设计部门单一运作的模式。利用BIM技术建立数字城市平台，能够为城市规划管理的信息展示和获取、设计和决策等环节提供科学支撑。
在实施管理阶段，城市规划的实施管理阶段主要面向项目的建设和运营，应充分体现开发商、公众、政府之间的沟通协作关系，强化政府的监督保障职能和政策引导作用，充分调动开发商的积极性，重视公众对城市建设的需求，建立完整的执行、监督和上诉机制，严格管控涉及公共利益的城市开发内容。有必要时，设立独立于前海管理局之外的专门监督机构，便于接收和处理公众意见，实现开发利益与公共利益的动态平衡[8]。
6 结语
“高效—精细”的发展趋势给前海合作区城市规划管理的规划编制、规划实施、建设项目许可和行政管理方面提出了新的要求，但归根结底需从理顺城市规划体系、强化动态管理和突出权责对等几方面入手，明确城市规划编制的合理定位、完善城市规划实施的相关政策保障、加强建设项目审批的过程服务、深化“企业化政府”的管理模式等方面进行有效探索，进一步体现城市规划管理在前海合作区发展中的“根本”作用，并为日益开放的我国其他城市及中心区的城市规划管理提供有参考价值的“范本”。

参考文献
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[3] 深圳市规划和国土资源委员会,前海深港现代服务业合作区综合规划,2013.
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旧工业区的更新实施机制创新研究-以深圳市笋岗-清水河片区整体城市更新贡献率研究为

备注：本文为2013年中国城市规划年会录选论文