城市规划实施机制的逻辑自洽与制度保证——深圳市近期建设规划年度实施计划的实践——陈宏军、施源

作者：陈宏军 施 源
 
【摘要】近期建设规划作为我国城市规划体系的一个创新，在相当程度上契合了城市政府调控城市发展的需求，但其配套制度和实施手段还需在实践中不断完善。本文结合深圳市近期建设规划年度实施计划的实践，基于政府现行运作制度框架，剖析城市规划实施机制中存在的问题，进而尝试从政府运作角度探讨城市规划（尤其是总体层面规划）实施机制的自我完善途径，在此基础上梳理出近期建设 规划年度实施计划与政府相关年度计划的协调关系，并提出完善年度实施计划的一系列制度保障。

【关键词】规划实施机制；年度实施计划；政府现行运作制度
 
 
从2002年开始编制、目前已实施完毕的第一轮近期建设规划的绩效来看，不同的城市效果有所不同，但其确实起到了调控城市发展的作用①。笔者认为由于国家九部委联合发文要求编制第一轮近期建设规划时，对相关制度并未做系统规定，使各地在实际操作时有较大发挥余地，因此相应提供了制度创新的空间。以深圳、广州为代表的部分城市政府及时把握住了这样的机会，如深圳市在规划的内容安排、政策制定等方面进行了有益的探讨，并对审批后的规划实施情况进行全程跟踪与检讨。正因为有了这样的关注和工作基础，深圳的规划工作者逐渐认识到，体制转型过程中城市规划实施机制的完善，不能仅满足于规划体系内部各层次的分工细化与技术完善，而忽略规划体系外部政府现行操作机制中国民经济和社会发展五年规划（及其年度计划）的主导地位，这既是我国城市规划实施环境与市场经济成熟国家城市规划实施环境的最大不同，同时也应成为现行制度环境下完善规划实施机制的切入点，由此提出了近期建设规划应与“十一五”规划协同编制、以及建立近期建设规划年度实施计划制度等政策建议，以试图探索一条城市规划实施机制的逻辑自洽和自我完善之路。

1 　现有规划实施机制的检讨

1.1　体系内部：逐层分解机制存在的问题
近年来，我国城市规划体系在纵向和时间两个维度都有所变革：其中在纵向层级维度，规划在向两端延伸，宏观层次更重视不同行政单元之间的协调向区域层次延伸（区域规划），而微观层次则重视规划的法定化向操作技术规定延伸（法定图则）；在时间维度，规划强化了时段上的分解，各层次规划都开始尝试增加近期甚至年度计划，其中，尤以总体规划的变革最为突出，2002年国务院发文要求各设市城市今后每五年均要根据城市总体规划编制与当地国民经济五年规划年限相一致的近期建设规划，使近期建设规划从城市总体规划的一个内在组成部分演变和显化为一个独立规划，为宏观层次规划的实施搭建了一个平台（图1）。这一做法在深圳、广州等城市均取得了较好的实施效果②。
 
但是，由于各类规划在两个维度中的定位和关系尚未理清，使相关规划的编制和实施易出现逻辑上的混乱。依据《中华人民共和国城市规划法》（1990 年），城市规划分为总体规划、分区规划和详细规划，各城市的规划体系也基本上是在此框架下根据城市自身实际情况重点进行了纵向层级维度的细化，如深圳1998 年颁布实施的《深圳城市规划条例》，增加了城市发展策略、次区域规划、法定图则和详细蓝图等类型，在规划层次划分上较国家有所细化，但仍主要局限于纵向层级的深化。在此框架下，规划实施的主要逻辑是：总体规划的目标与内容通过纵向各层次规划进行逐层分解，总体规划是策略性的，越到分区或详细规划，实施性越强。这种规划实施机制存在两方面问题：一是实施时序难以衔接，总体规划的目标要通过次区域规划、分区规划、法定图则等逐层分解，姑且不论有多少分区规划、详细规划的规模是严格按照总体规划的规模来进行逐层分解，单从分区规划、详细规划编制与审批所消耗的时间上看，当这些规划在上层次规划的指导下完成新一轮的编制与审批时，它们的依据（即城市总体规划）往往又该修编了。除了因审批周期造成的客观上时序滞后之外，在时间维度上的控制力不足，使得宏观层次规划的目标经过逐层细化后对详细规划的指导性不足，各详细规划分头分步实施的结果往往会使总体目标失控。二是这种规划实施机制主要着眼于规划体系内部层次的优化和技术细节的完善，而在政府实际运作过程中，规划实施更需要其它部门相关配套政策和实际行动加以推进，也正是意识到这一点，近年来宏观层次规划往往在文本中增加一章“规划实施的保障措施”，这种做法虽有积极意义，但仍停留在技术完善层面，并未将规划控制要求很好地融入到政府操作体系中。关于这一点将结合政府现行运作制度在下文中做进一步分析。
 
1.2　体系外部：与政府现行操作体系脱节
在现行城市政府的操作体系中，国民经济和社会发展五年规划居于主导地位，但其具体落实则依赖于各类年度计划，主要包括国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算（草案）等。其中，年度国民经济与社会发展计划和年度政府投资项目计划由计划部门组织编制，年度财政预算（草案）由财政部门组织编制，都需报市人大批准，这些计划共同对城市社会经济发展起到引导和调控作用，是各类项目审批和行政许可的主要依据（图2）。国民经济和社会发展五年规划的实施机制侧重于时序安排，将五年规划目标与要求在年度上进行分解，并通过人大审批的形式来确定年度计划的法定地位，其实施绩效也要定期向人大汇报，由此来强化其实施机制。在此现行架构中，城市规划只是落实国民经济五年规划及其年度计划的技术工具，其本身尚未成为政府计划体系的一部分，因此可以说，城市规划与政府现行操作体系的脱节是影响规划实施以及制约规划龙头作用发挥的一个主要原因。
 
城市规划的实施来自两方面的努力，一是市场推动，二是政府引导。市场操作的主体、时间、空间分布都比较分散，而政府操作的主体集中（各级政府部门）、项目影响力大（大多是影响市场投资决策的大型公共设施、基础设施）、整体性强（采取国民经济与社会发展五年规划及其年度计划的方式进行统筹协调），且政府内部已形成一套得到各部门认可的协调机制。城市规划实施必须得到政府各有关部门的密切配合，同时，城市规划也只有在编制内容、实施机制等方面融入政府日常操作体系，才能从单纯的技术工具演变为政府公共政策。但是，如上文所述，城市规划的现行实施机制主要依赖于规划内容在纵向各层次的分解，这是当前城市规划实施的一条主要路径（图2），这条路径与政府现行运作体系处于两个维度，两者之间缺乏有机结合的衔接点。
 
2 从政府运作角度对规划动态实施体系的初步探讨
如图2 所示，在现阶段行政规则下，要强化城市规划体系与国民经济计划体系的有效衔接，较为可行的选择是将城市总体规划做时间维度的进一步分解，一方面使总体层面规划能与国民经济计划在重点上充分衔接，另一方面也强化了总体规划对以下详细层面规划的控制力，保证规划目标的落实，提高城市规划的实施绩效。其中，近期建设规划是对城市总体规划的5 年分解，对完善规划实施机制、加强与国民经济与社会发展规划的衔接有一定的促进作用，深圳在新一轮近期建设规划编制中，提出近期建设规划与国民经济和社会发展规划要在编制时限上保持一致，在调整对象、内容、编制审批程序、效力等方面互有侧重，就是因应以往规划实施力不足而提出的一条解决之路。其中，国民经济和社会发展五年规划主要在目标、总量、产业结构及产业政策等方面对城市的发展做出总体性和战略性的指引，侧重于时间序列上的安排；近期建设规划则主要在土地利用、空间布局、基础设施支撑等方面为城市发展提供基础性的框架，侧重于空间布局上的安排。
 
但笔者认为，仅在五年规划层次建立城市规划与国民经济计划体系的衔接是不够的，因为在以国民经济计划为核心的现行政府操作体系中，五年规划主要侧重于5 年总体发展指标，较少涉及项目，而其最为核心的环节则是一系列年度计划，包括国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算等。因此，虽然在城市规划体系内部，将近期建设规划作为5 年的操作性规划是可行的，但由于其很难与政府的操作性年度计划相对接，将在很大程度上制约城市规划实施机制的完善，也影响规划对城市发展空间统筹作用的发挥。针对这一问题，我们不只局限于五年规划层次的衔接③，而是在“十一五”开局之年就开始探讨近期建设规划年度实施计划制度，将近期建设规划确定的目标、行动通过年度实施计划来加以落实，以此建立“城市总体规划—近期建设规划—年度实施计划”的完整时间序列和动态体系④，并对从空间角度对项目进行统筹以及对建设量和时序进行安排的方法做了较为深入的探讨。
 
2.1　基本思路
2.1.1　基于用地和布局两个角度对项目进行统筹
在2006 年度实施计划中，我们是通过两道“筛子”对预申报项目进行空间统筹，一道“筛子”是用地，另一道“筛子”是布局，这两道“筛子”与发改部门的资金“筛子”一起来决定项目的取舍，以弥补目前运作规则中过分侧重从资金角度对项目进行取舍而导致的用地总量失控、结构失衡等问题。
 
用地“筛子”包括用地盘子和结构，形象地说，用地盘子就是“筛子”的口径，5 年规划期内用地结构趋向合理导向下的各类用地年度盘子就是“筛孔”，比如年用地量控制目标是20km2，要使用地结构逐年趋向合理，工业用地规模应控制在6km2 以内，而现有100 个好的项目，资金都有保证，需要占地10km2，如何取舍？必须从空间角度，规划部门与发改、贸工等部门一起对项目重要度进行排序，排在前面的项目的用地量一旦达到规划目标，后面的项目只能“忍痛割爱”。在空间资源软约束条件下，空间是支撑条件，需要办多少事，就提供多少土地，是“量体裁衣”；而到了空间资源硬约束条件下，空间是先决条件，有多少地，就办多少事，是“量布裁衣”。有了用地“筛子”来对项目进行取舍，就可以确保近期建设规划确定的用地规模能够得到控制，用地结构能够达到逐年优化。
 
布局“筛子”是指从空间分布角度对项目进行筛选，也就是从近期建设规划实施角度，优先考虑有助于优化城市空间结构、有利于重点地区发展的项目，用地供应向能带动、支撑重点地区发展和改造的项目倾斜。有了布局“筛子”来对项目进行取舍，就可以确保近期建设规划确定的城市空间结构能够逐步形成，重点发展地区和重点改善地区的规划目标能够实现。
 
2.1.2　基于量和时序两个方面对项目建设做出安排
在对上轮近期建设规划实施绩效进行深入检讨的基础上，我们逐渐意识到，只有通过开发强度来对实际建设量进行控制，才能达到引导城市宏观发展及调控房地产市场的目的，因为同样一块土地，开发强度不同，对城市功能的完善和房地产市场的影响也是完全不同的。本轮近期建设规划及其2006年度实施计划，不只停留在提出居住用地的规模，更从满足居住需求及调控房地产的角度，提出了居住面积及住房套数，从而对各类居住用地的开发强度做出规定。将项目按续建、新建、供地、选址和前期研究等类型来进行控制，并分别明确各项目的规划控制要求，使互有关联的各类项目在建设和投入使用的时序上保持高度协调，形成投资合力。如道路建设与周边地块出让及开发时序上的协调，给水厂、污水处理厂建设与配套管网建设时序上的协调等，这种建设时序的协调主要是从空间配置的角度，与发改部门从资金角度对建设时序进行安排相配合，确保城市各项投资能发挥最大效益。
 
2.1.3　基于政府与市场两种机制对年度重点提出指引
针对政府主导的公共配套与市政基础设施项目和政府统筹的产业项目及经营性用地项目，年度实施计划分别采取不同的控制手段，兼顾计划的刚性和弹性：其中，政府主导的公共配套和市政基础设施类项目，在计划安排中落实到具体地块，并在推进时序上做出安排，明确该项目年度主要工作是选址供地还是前期研究；政府统筹的产业类项目，为确保计划的弹性，计划提出重点推进的园区指引，并在产业园区外，安排年度机动用地指标；更新改造类项目，城中村（旧村）具体到年度改造规模，旧城、旧工业区、旧住区改造则明确片区并部署年度工作重点。

2.2　工作步骤（图3）
首先，规划部门对全市建设用地现状及其使用情况进行分析，根据空间资源潜力和规模控制、结构优化的要求，提出年度各类建设用地盘子，以及建设项目空间布局和用地安排的指导原则；
 
第二步，各部门（包括各区政府、市相关职能部门等）向规划部门提出建设项目规划许可预申报，规划部门根据城市发展空间拓展、城市功能完善、基础设施配套的要求，对预申报项目是否符合规划实施要求进行核查，去除不符合规划要求的建设项目，并在预申报项目的基础上，补充提出实施近期建设规划必须推进的项目，与预申报项目一起形成年度实施计划项目备选库；
 
第三步，规划部门就预申报处理结果及备选项目库书面征求各区及各职能部门意见，进行反复沟通协商，形成规划部门和各区政府、市各职能部门共同认可的年度实施计划草案；
 
第四步，规划部门将完成的计划草案报近期建设规划工作领导小组、市政府常务会审议，并与国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度财政预算（草案）一起，共同报市人大批准。
 
2.3　意义作用
2.3.1　延伸规划实施体系的时间序列
年度实施计划制度的逐步建立，将使城市规划的实施体系形成从远期到中期到年度的完整时间序列，规划期内的目标将通过5 年和年度予以分解，行动则依托年度计划予以落实。通过年度实施计划实施情况的检讨，还将有助于规划实施检讨与动态调校机制的完善，从而可以形成一年一检讨、五年一调校制度，以此来增强宏观层次规划的适应性。
 
2.3.2　完善政府现行计划体系
在现行政府操作计划中，发改部门（原计划部门）是最具综合功能和权威的部门，其主导编制的国民经济与社会发展年度计划主要安排各类项目及其建设时序，与其配合的年度政府投资项目计划和年度财政预算（草案）主要安排年度政府投资总额和本级财政预算在各类政府投资项目中的使用。从内容上看，政府现行计划主要侧重于从资金角度对项目进行安排，较少从空间资源配置角度安排项目及其建设时序，缺乏空间上的统筹与协调，各类项目由于空间配置和建设时序上的不协调，导致应有的协同效益难以发挥。
 
随着社会主义市场经济体制的逐步建立，土地和财政越来越成为城市政府调控城市发展的两大“闸门”。投资主体多元化和融资渠道拓宽使地方财政的作用在逐步减弱，相应地，侧重于资金与项目安排的国民经济计划的作用也在减弱。与之相反，土地资源的日益短缺使空间在调控城市发展中的份量越来越重，正成为城市政府掌握的重要调控手段。在此背景下，政府现行操作体系中必须增加空间资源配置及空间政策的内容，对项目筛选及其建设时序安排应更多地考虑空间配置要求。
 
因此，在空间资源短缺条件下，通过增加近期建设规划年度实施计划，以空间发展目标为核心，侧重于空间与用地安排，与现行的国民经济与社会发展年度计划、年度政府投资项目计划、年度政府财政预算（草案）相配合，将可以较为有效地扭转政府现行计划侧重于资金与项目安排而缺乏空间上的统筹与协调的被动局面，形成对各项行动进行综合协调的有效保障机制，强化政府公共投资对城市发展的引导和调控作用。
 
2.3.3　促进建设用地合理有序供应
一方面，以近期5 年的规划控制目标为依据，在全面掌握土地资源现状的基础上，结合未来社会经济发展对用地需求的预测，可以确定年度建设用地供应的合理规模、结构和空间分布，使五年规划目标得到逐年落实；另一方面，可通过规划许可预申报全面了解下一年度各类用地开发需求，在多部门共同参与的基础上，制定各部门共同认可的年度实施计划，为城市各项发展提前做好用地上的准备，并重点保证政府投资项目的用地落实，确保政府固定资产投资计划能顺利完成。
 
2.3.4　作为用地管理与行政审批的重要依据，提高用地行政审批效率
年度实施计划经人大批准后，纳入计划的供地或选址阶段的项目将成为下年度建设用地管理和行政审批的重要依据，纳入计划的前期研究阶段的项目则仅供相关部门在用地管理和行政审批时参考。对于年度实施计划安排供地的公共配套和市政基础设施项目，在用地审批环节将实行市府常务会议备案制，简化审批手续，切实提高此类项目的用地审批效率，加快推进此类项目的建设进程。

3 相关保障制度的逐步建立

近期建设规划及其年度实施计划的提出有助于总体层面规划在时间维度的细化，并为城市规划与政府操作体系的衔接提供了平台，但这一做法仍处于初步探索阶段，其有效实施需要逐步建立一系列制度来保障。
 
3.1　建设规划许可预申报制度
指各行业主管部门、各区以市国民经济和社会发展五年计划和近期建设规划为基础，根据前两年的实际用地情况，每年第三季度组织申报并汇总下年度行业和辖区建设项目和用地需求情况。该制度是全面了解下一年度各类用地开发需求，科学制定下一年度的年度实施计划的重要基础。深圳在制定2006 年度实施计划的过程中，预申报制度已得以初步建立，并通过《中共深圳市委深圳市人民政府关于进一步加强城市规划工作的决定》以政府令的形式予以明确。
 
3.2　协调制度
作为城市长期发展战略和近期建设规划的年度安排，年度实施计划的申报、制定、调整工作应与国民经济和社会发展年度计划等政府相关年度计划相协调，具体包括编制审批程序协调及内容协调两个方面。
 
编制审批程序的协调方面，近期建设规划年度实施计划应与发改、财政等部门的年度计划同步编制，在计划编制过程中充分协调，共同报人大审批后同步实施。特别是针对政府年度投资项目和重大项目，应在年度实施计划中明确征地拆迁等前期工作要求，以确保政府投资计划能如期完成。
 
在内容协调方面（图4），年度实施计划中的供地、选址和前期研究项目与相关计划中项目的关系如下：对下年度国民经济和社会发展计划，年度实施计划的供地项目与选址项目大部分将反映为下年度国民经济和社会发展年度计划中的B类项目⑤，少部分反映为C 类项目；年度实施计划的前期研究项目大部分将反映为下年度国民经济和社会发展年度计划中的C 类项目，进展快的将反映为B类项目。对国土部门的土地出让计划，年度实施计划的选址项目将对同年度土地出让计划提出土地整理的具体要求，以为下一年度供地做好准备，体现规划的先导作用；而年度实施计划的供地项目中的经营性用地应与土地出让计划的地块保持协调。
 
3.3　计划执行的监督与考核制度
为保障计划的有效执行，需要在监督与考核制度方面重点加强，可考虑作如下安排：年度实施计划一经批准，各区、各相关部门负责计划的执行，由市纪委、监察、审计、法制、规划、国土部门人员及城市规划委员会若干非公务员委员联合组成规划巡视组，对年度实施计划执行情况进行监督检查并向市委、市政府、市人大报告；市人大对年度实施计划的执行情况进行考核，以每年1 月1 日至12 月31 日为考核年度，考核结果作为编制下一年度计划的依据。通过以上监督与考核制度，发动全社会力量，来确保年度实施计划的顺利推进。

4 结语
随着社会主义市场经济体系的逐步建立以及土地资源的日益紧缺，城市规划作为调控城市发展的重要手段正越来越得到各方的认同，但与此同时，关于提高规划的实施力和可操作性的呼声也越来越强烈。如何在现行行政规则下，完善规划的层级体系及实施机制，充分发挥规划的统筹、先导作用，正成为一个日渐突出和重要的问题。通过完善规划体系建设，建立年度实施计划制度，将有助于在宏观规划与微观规划、城市规划与其他类型规划之间构筑一个沟通平台，有助于实现城市规划尤其是总体层面规划实施机制的逻辑自洽。但是规划体系中各有关规划在时间与纵向层级这两个维度中的定位和关系如何？能否在一个规划体系中表述？如何进一步强化各层次规划的实施机制？这些问题都需要我们在下一步的实践中逐步寻求答案。

浅谈近期建设规划中拟订重点地区发展计划的方法——以深圳市近期建设规划实践为例

Drafting the Development Proposal for Focal Areas in the Immediate Plan
——With the practice in the immediate plans of Shenzhen as examples

  作者  周丽亚

【摘要】拟订重点地区发展计划是提高近期建设规划实施性的有效手段，本文以深圳两次近期建设规划的实践为例，从重点地区选择、重点地区发展计划指引、重点地区实施保障等多个方面，尝试总结拟订近期建设规划重点地区发展计划的方法。
【关键词】深圳；近期建设规划；重点地区；计划；方法

一．拟订重点地区发展计划是提高近期建设规划实施性的有效手段
集中力量打造城市发展的关键地区符合城市经营的规模效应原则，因此目前宏观规划中常常针对重点地区拟订发展指引。而此举同时也能够有效提高规划的实施性，使规划理念可通过重点地区的具体空间建设得以体现。
一方面，选择重点地区并推动其发展对城市建设非常必要。为实现产业、人口与综合服务等在全市范围的合理布局与分配，使城市居民环境质量和生活品质得到实质性的改善和提升，须把握特定时期需着力推动发展的战略性、关键性区域，集中有限的城市建设资源进行重点开发投入，形成规模效应，实现投资省、见效快、环境好，带动城市功能提升和促进产业发展，引导城市空间结构和功能结构的合理发展。拟订全市域的城市规划，应对重点地区予以充分考虑。
另外，跳出传统规划“目标规划”的框框，摆脱“纸上画画、墙上挂挂”的诟病，城市规划的实施性日益成为学界关注的焦点，实施性要求规划不仅要关注规划期末的结果，也要关注实施规划的途径和方式。经过探索和实践，拟订重点地区发展指引成为宏观层次规划提高实施性的举措之一。对重点地区的关注及提出的切实具有操作性的行动指引，提供了实施规划的抓手和突破点，缩短了规划与实施之间的距离。
在当前国内经济社会环境均处于快速变革的转型时期，城市的发展面临着严峻的挑战和若干转瞬即逝的机遇。弹指之间的五年，对于城市把握重要机遇、提升质量、优化结构却是非同寻常的。城市政府在五年内要开展的工作林林总总、千头万绪，必须要把握重点、以点带面，促进城市的整体发展。近期建设规划是对城市未来五年城市建设的全面部署，需要顺应城市政府这一要求。重点地区发展计划通过强化城市关键区位的地位作用，提出发展的目标、策略和行动指引，既为政府决策提供依据，同时也便于凝聚全社会力量，共同促进重点地区的建设，继而有力推动城市的发展。
深圳市已经编制完成的两轮近期建设规划，均对重点地区的发展予以高度关注，提出了重点地区行动计划。《深圳市近期建设规划（2003－2005）》的规划期限已到，规划内容经历了实践检验。在检讨其经验和教训的基础上，我们对《深圳市近期建设规划（2006－2010）》的重点地区规划内容进行了改进和优化。通过两轮规划的探索，我们对近期建设规划的重点地区规划内容积累了有限的经验和认识，本文即对其进行总结，以为后续其它规划编制提供参考。
二．《深圳市近期建设规划（2003－2005）》的经验和教训
《深圳市近期建设规划（2003－2005）》（以下简称《规划》）确定了规划期需要重点予以推进的重点发展地区和重点改善地区两类重点地区。重点发展地区包括市中心区等九个地区，重点改善地区包括“区位重要但需要重点改善和提升的建成区”，以及“严重影响城市面貌的‘城中村’”。针对两类重点地区，近期建设规划提出了相应规划实施指引。
严格对照《规划》提出的发展目标和规划指引，重点地区的实施程度并不高，9个重点发展地区中有仅有5个达到或接近计划要求，重点改善地区的实施率更低。但值得关注的是，《规划》提出的重点地区及时准确地切准了城市建设的关键要素，不仅对政府决策提供了重要的咨询参考作用，也有效动员了各界力量，为推动这些地区的发展发挥了重要作用。如对前海地区和龙华新客站地区战略性地位的确定，正是从《规划》开始，已经作用于政府的资源配置，并将对城市发展产生长远的影响。
总体而言，《规划》对重点地区的选择是较为准确的，并由此对城市建设决策产生了重要的影响。而《规划》的重点地区发展目标和指引等内容却并未得到较好的实施，造成这一后果的原因是多方面的，就规划内容本身来说，也存在着一些不足：（1）《规划》对重点地区在总体判断上偏于理想和超前，对于实施可行性把握不够精确，前海等战略地位重要、但发展时机尚不成熟的地区，设定较高的开发目标较难实现；（2）《规划》中重点地区的空间范围界定不够清晰，影响了实施的依据性，如4个称为新城（光明新城、龙华新城、龙岗新城、坪山新城）的重点地区，在地域范围上可能造成混淆；（3）规划指引的表达不够清晰明确也影响了其对规划实施的指导作用，《规划》重点地区的规划指引可分为设施（或项目）建设、功能培育、城市形象塑造、功能区建设等类型，表达较为概括，实施程度难于评判；（4）缺少有关实施保障的条款，重点地区实施缺乏明确的责任主体，缺乏土地供应、项目安排等后续保障，规划理念难以通过有效的组织部署进行落实。
三．《深圳市近期建设规划（2006－2010）》重点地区发展计划的特点
通过对全市建设现状与发展趋势的分析，综合考虑上轮近期建设规划所确定的重点发展地区、深圳城市发展的现状和趋势以及深圳市政府有关政策和重点项目安排，《深圳市近期建设规划（2006－2010）》（以下简称“本次规划”）确定了重点地区及行动计划。本次规划在重点地区选择、行动计划制订以及实施保障措施等方面均进行了积极的探索。
（一）“精、准”选择重点地区
本次规划确定了重点开发、重点改善、重点生态恢复和重点生态储备四类重点地区，作为近期城市规划管理和建设工作的重点地区。
（1）重点开发地区：重点开发地区是对城市发展具有重要战略意义、以新开发建设活动为主的地区，需要政府集中优势资源进行建设和管理，发挥其对城市整体发展的带动和提升作用。本规划根据地位重要性和开发时序，最终确定4个重点开发地区，全部安排在特区外，分别为龙华新城、光明新城、奥体新城和东部新城。
（2）重点改善地区：重点改善地区是区位和功能重要、建成度较高、急需通过整理和改善以提升功能的地区。本规划确定5个重点改善地区，分别为：宝安机场地区、盐田港地区、平湖物流园地区、罗湖－上步中心地区和龙岗轨道3号线节点地区。
（3）生态恢复地区：重点生态恢复地区是位于基本生态控制线内、现状生态破坏严重、急需进行生态恢复以保障城市生态安全的地区。规划确定2类生态恢复地区，包括：铁岗－西丽－石岩水库地区；沙井－松岗；公明－松岗、福永、平湖－观澜、布吉、龙岗、坪山－龙岗和坪山－坑梓等八条生态绿廊地区。
（4）重点储备控制地区：重点储备控制地区是区位重要、发展潜力巨大但大规模整体开发时机尚不成熟、需要政府对用地进行控制并对未出让用地进行储备的地区。规划确定3个重点预留地区，包括：前海湾地区、沙井西部沿江地区和大鹏半岛旅游控制区。
与上一轮规划相比，本次规划在重点地区选择上作了一些新的尝试：
（1）增加了重点生态恢复地区和重点储备控制地区。这两类地区都是结合深圳的实际情况和目前空间资源利用中被忽视的问题而提出的。前者主要针对目前城市中较为严重的生态破坏问题，主要目的是保障城市生态安全；后者则针对土地空间资源的紧约束条件，预留区位较好、有发展潜力的地区为长远开发作准备，其着眼点是城市长远的可持续发展。
（2）重点地区数量有明显减少、规模适度控制。为了突出重点，本次规划经过广泛比选和多次删减，最终确定重点发展地区4个、重点改善地区5个，远低于上轮规划确定的重点地区数量。此外在重点地区的范围确定上，并不鼓励各个地区覆盖范围过大，多数重点地区为10－20平方公里，有利于集中资源密集投入并迅速见效。
（3）重点地区的范围更为明晰。本次规划的重点地区均有明确的边界范围，使规划指引和行动计划具有确定的空间位置，避免了歧义和争拗，有利于规划实施。
（二）突出“行动性”特色的规划指引
本次规划的重点地区行动内容中，分别从空间范围、现状概况与问题、将其纳入重点地区的依据、近期发展目标和行动计划要点几方面进行阐述，以求简明而清晰的表达规划思路和近期重点工作，确保重点地区发展按计划进行。其中重点地区的行动计划是内容的重点，考虑了多方面的要求：
（1）提出了必要的规划指引，对一些地段的发展方向、分阶段推进的策略进行了规定。如在重点改善地区的机场地区中，提出“鼓励机场东侧更新改造，发展商务办公、商业、酒店等临空型服务职能。在机场东、南两大门户地区进行城市景观塑造，建设标志性建筑，完善公共空间。”
（2）特别突出计划“行动性”，针对各个重点地区，通过综合分析确定了包括重点地段、交通设施、公共设施、更新改造、公共空间塑造、土地整理等项目在内的综合项目群。该项目群的建设可有效推动重点地区的发展，而项目群的策划也可提高规划的依据性和可实施性。
（3）除了推动地区发展的指引和计划外，对重点生态恢复和储备地区，也提出了必要的规划控制要求。如对前海湾地区，提出“为未来商务中心区发展作战略储备，近期重点储备宝安中心广场以南、桂庙路至新城大道之间填海区的用地，控制用地规模约3平方公里。……宝安中心区近期保证填海区0.5平方公里的用地储备。按高标准有计划地推进公共设施的建设，近期推进书城、图书馆、博物馆、青少年中心、体育中心及医院等公共设施建设，除已出让土地外，控制新增房地产用地的出让。”
（三）为重点地区实施提供保障
通过对上轮规划的评估，重点地区的实施保障的不充分是其难以完全实施的重要原因，因此本次规划通过规划实施机制的建立和规划内容的完善，改进重点地区的实施保障机制。
（1）本次近期建设规划确立了年度实施计划制度，保证了包括重点地区在内的规划部署均可通过各年度实施计划予以细化和落实，此举无疑是重点地区发展目标得以实施的基本制度保障。
（2）重点地区尤其是重点发展和重点改善地区是近期城市建设的重中之重，需要在土地开发、设施配套等方面应给予优先安排，规划正是秉承这一思路，在规划土地供应、住房供给，公共设施、市政设施和交通设施建设，以及城中村和旧工业区、旧城改造项目确定等内容的确定上，优先考虑了重点地区，以保障重点地区发展目标的实现，这同时也符合有限资源高效配置的要求。
（3）在规划中将重点地区的实施保障作为专门内容，强调其实施所需要的组织和政策保障。在规划文本的第二十六条规定了“制定加强重点开发地区建设的政策”，包括如下内容：“明确建设管理模式。以市为主、市区共建，设立市一级的建设管理机构，统一组织和协调各项开发建设。建立管理制度。有针对性地制定各重点开发地区的管理规定，推进土地的清理和储备，加强规划的引导和管治，严格项目的准入制度。加大资金投入。将重点开发地区的大型项目优先列入市、区重大建设项目计划和政府投资计划，保障资金投入。”
四．近期建设规划中拟订重点地区发展计划的原则要求
（一）重点地区的选择
根据我国近期建设规划编制的要求和深圳实践经验，近期建设规划中的重点地区，应该是市级政府在规划期内需安排重点推进的、对城市的近中期发展具有战略性影响的地区。重点地区的选择应着重考虑如下要求：
（1）重点地区必须是对城市发展具有战略性影响的地区。即非常重要、对全市的发展具有带动、优化作用的地区，或者潜力巨大、影响城市长远发展的地区。
（2）重点地区是着眼于市级政府需要重点采取行动的地区。即是需要市级政府利用其优势资源、集中力量推进的地区。而不包括区级以下政府所关注的重点地区；也不包括一些虽然重要，但主要通过市场力量起主导作用的地区。
（3）重点地区是需要政府在规划期内即采取行动的地区。重点发展地区是在近期规划期限的五年内需要采取行动的地区，这些地区正处于发展的敏感期，需要予以大力推动或干预，否则难以达到预期效果，对其无所作为甚至会对城市长远发展产生不利影响。
（二）重点地区发展计划的拟订
在近期建设规划的文本中，在确定了重点地区之后，应拟订重点地区发展计划，即针对各个重点地区提出其在规划期内的建设目标、要求和途径。
正如前文所述，“重点发区是需要政府在规划期内即采取行动的地区”，本部分内容着重需解决采取哪些行动的问题，应考虑如下要求：
（1）此处所指的行动，是为推进重点地区发展，以政府为行动主体的的行动。政府利用可掌控的组织、资金、政策、宣传等资源手段，自主建设或调控市场建设的行动；该行动必须具有直接的空间指向性，是带有空间内涵的行动；根据重点地区的类型，行动可对重点地区开发起促进或控制作用。
（2）提高行动计划的实施性和操作性。选择能够有效促进建设目标得以实现的手段，可以项目策划等形式将地区发展的抽象目标转化为建设行为，或以政策指引形式提出鼓励或控制的要求等。
（3）尽可能确定行动的实施主体和责任主体；根据实际情况，必要时提出分阶段的行动要求。
（三）落实重点地区发展计划的实施保障
重点地区的实施保障也是不可或缺的内容之一。重点地区发展计划的实施不仅有赖于近期建设规划作为政府文件的权威性和实施保障机制，也有赖于规划文件中其它内容对其协调和支持，同时还需要重点地区发展计划自身具备合理性和可实施性。
（四）拟订重点地区发展计划的难点
作为通过经验总结形成的操作层面的工作内容，重点地区发展计划拟订现阶段难以得出系统完善的技术方法，需要继续通过实践予以校正和完善。在重点地区的选择、各重点地区发展目标的指引以及相应实施保障措施等方面，在本文确定的一般原则基础上，均需要因时、因地、因势确定灵活而具有针对性的应对之策。在两轮近期建设规划编制过程中，我们也意识到拟订重点地区发展计划存在若干技术上的难点和非技术层面的复杂性。
（1）城市建设的综合性和复杂性，决定了重点地区未来发展客观上存在着不确定性，以计划形式拟订的规划目标尚有待实施检验。尤其是对重点地区发展起着关键带动作用的交通设施、公共设施、产业项目等重大投资工程的不确定性，势必影响重点地区目标实现程度。
（2）规划以政府立场来选择重点地区并提出行动指引，但并未明确具体的责任机构（在现有体制框架下，近期建设规划仍带有浓重部门规划色彩），以“政府”作为笼统的实施主体，可能为操作中的部门扯皮埋下隐患。再加上实际上政府和市场作用的边界难以绝对清晰明确，尤其是需要政府鼓励、引导和控制市场介入建设的建设领域，其相互作用的机制是较为复杂的，难以在简单的行动指引中得到充分的甄别和反映。
（3）规划文本的政策性决定了政治因素必然影响重点地区选择和发展指引拟订。以新一轮近期建设规划为例，四个重点发展地区安排宝安和龙岗两区各占两个，除满足技术合理性要求之外，也暗含了对政策均衡性的考虑。

参考文献
1. 深圳市规划局．深圳市近期建设规划（2003－2005）[Z]，2006-5
2．深圳市规划局．深圳市近期建设规划（2006－2010）（上报稿）

梳理、整合、提升——近期建设规划中综合性行动计划的制定

作者    钱征寒  

1近期建设规划与行动计划 
对近期建设规划地位与作用的理解和判读，是与解决传统城市规划在管理和实施中的问题紧密联系在一起的。传统城市规划存在着规划运行机制与政府运作机制脱节的问题，极大地影响了规划的实施和规划效能的发挥，特别是对于宏观层面规划而言。首先，城市规划固守于物质空间规划的内容并将自身局限于技术领域，从而将自身排除在政府行政管理的整体运作过程之外；其次，城市规划缺少与政府部门行政管理要求的关联性，难以在政府各个部门的工作计划中得到有效的体现；第三，城市对解决现实问题的出发点与政府实际操作存在着差异，难以得到较为统一的认同；此外，由于城市规划缺乏时间层面的考虑，与政府工作计划的时间周期难以衔接。上述几个问题的存在，使得城市规划的主要实施主体——政府难以找到行动的切入点，难以获得具体工作的指引。 
面对上述的问题，经过几轮规划编制和实施的实践，近期建设规划在在规划体系中的定位和作用逐渐清晰明朗，近期建设规划是“行动规划”的观点也越来越得到业界的认同。相比传统城市规划而言，近期建设规划更为注重在总体规划确定的原则、目标下，着重解决现实问题，实现短期目标，将规划内容落实到近期政府具体工作安排中，更为注重规划内容的务实和可操作性。因此，如果说近期建设规划是以“行动规划”的面貌出现在规划体系序列中的话，那么行动计划则理应成为近期建设规划的主体和核心内容。 
计划是为完成一定时期的任务而事先对目标、措施和步骤做出的部署和安排。随着市场经济的发展和政府职能的转变，城市规划正超越长期以来所固有的以物质形态环境为主体的工作范畴而向公共政策转化，政府投资和政策正日益成为政府对社会资源进行调控和配置的两大基本手段。因此，行动计划在理论上应包括与政府投资计划相对应的物质空间建设计划（硬计划），以及与政府空间政策相对应的政策措施制定与调整计划。本轮近期建设规划为便于理解和操作，将前半部分内容归入“行动与计划”框架中，而后半部分内容则归为“政策与措施”。 
2对综合性行动计划的理解 
根据国家、建设部《近期建设规划工作暂行办法》、《关于抓紧组织开展近期建设规划制定工作的通知》、《城市规划编制办法》等文件、规范的要求，近期建设规划在具体操作层面要解决两方面的问题，一是合理确定城市近期重点发展的区域和功能布局，二是城市建设各个系统的具体建设安排。由此，本轮近期建设规划将行动计划内容分为两个层面，重点地区发展计划和综合性行动计划，前者主要解决未来五年城市发展中“块”的问题，后者则主要解决“条”的问题 。 
“综合性行动计划”这一概念的提出，是建立在深圳上一轮近期建设规划评估与检讨基础上的。深圳上一轮近期建设规划（《深圳市近期建设规划2003-2005》）已经考虑到了行动计划在近期建设规划中的地位和作用，将城市建设各个专项的内容纳入到了“行动与计划”部分。但由于尚处于探讨和摸索阶段，这部分内容还存在较大不足。主要表现在以下三方面 ： 
（1）缺乏逻辑性和系统性。行动计划内容以具体建设项目为主体，缺乏与规划目标和策略之间的内在逻辑联系，既难以理解其必要性和重要性，也不便于今后对规划整体效能进行评估与检讨。 
（2）缺乏整体性和统筹性。行动计划在内容编排上还是以交通设施、公共设施、市政设施等进行部门分类，没有打破“条条”的框架，将不同类型、不同部门的工作统一到同一个目标指向上来，体现规划统筹的作用。 
（3）缺乏实施性和可操作性。行动计划的内容仅仅进行了项目的罗列，未安排相关的实施机制和责任部门，难以进行任务分解，也不利于各个部门按照规划进行实施。 
城市近期的空间发展除了要求解决重点地区发展等一些“块”的问题以外，还需要解决全市范围内一些系统性的“条”的问题，仅凭借项目库的罗列难以科学、合理地统筹解决这些“条”的问题，因此，本轮近期建设规划在编制中，侧重于后者，提出了单独设立“综合性行动计划”。 
所谓综合性行动计划，就是以规划指导行动，将分属不同系统的项目、措施梳理整合，形成一部分具有逻辑内在联系的内容，指向同一个目标，从而将空间发展策略等概念性的思路转化为各项可以操作的具体行动和措施。它的作用首先是提高规划的可操作性和实施性，其次通过政府行政资源的整合，避免各系统之间的耗散，形成政府工作的合力。它在具体手段上，不仅仅包括具体的建设项目，也包括土地管理和其它软性的操作手段与措施。换言之，它是规划策略落实到实施性要求的所有内容的整合。 
3制定综合性行动计划的思路与方法 
3.1原则 
近期建设规划是城市总体规划层面的实施性规划，其时间侧重点是近期（一般与政府部门五年发展规划对应），操作主体又是市政府，这决定了其在制定综合性行动计划时，需要遵循以下的主要原则： 
（1）战略性：必须是对城市空间总体发展有重要带动作用和战略影响力的行动，是近期建设工作的重中之重，政府安排近期城市各项建设工作必须予以优先考虑。 
（2）针对性：行动内容的选择不求面面俱到，必须针对目前各方面的主要需求和需要解决的主要问题，并与规划目标和策略保持高度的一致。 
（3）综合性：工作内容超出专项领域，涉及到部门协调，必须由市政府从全市层面加以统筹安排，侧重解决重点地区行动计划没有涵盖的重要问题。 
（4）实效性：必须是结合目前制度环境而设计的、需要立即组织实施并在近期可以见效的行动。 
3.2方法 
根据上述的原则，本次规划在确定综合性行动计划时，在策略中所提的解决城市现状问题思路的基础上，将其落实到具体实施要求，然后结合政府（包括市政府和其它各个职能部门）颁布的工作计划进行了梳理，根据必要性和实际可操作性，将跨部门的各类建设项目、行动措施加以整合，统一到目标明确、针对性强的各个综合性行动计划之中。在这过程中，忽略了部分与规划主题关系不大的内容，并就原有项目和措施中的缺项进行了补充，确保了综合性行动计划的战略性、针对性、综合性和实效性。具体过程见下图。 
  
图：制定综合性行动计划的主要思路 
3.3内容构成 
为了清晰地表达综合性行动计划的内容，体现其与规划其它内容的逻辑联系，综合性行动计划的内容可分为行动依据、行动目的、行动内容、实施指引和责任部门几个部分，以解决具体操作中Why、What、Who、How的问题。各个部分应包含的内容如下： 
（1）行动依据：主要说明制定该行动计划的必要性，与政府已明确的重大决策之间的关系。行动依据可以针对问题而提出，也可以针对上级政府部署的重要工作而提出。 
（2）行动目标：指该行动实施后在规划期末所希望实现的效果。行动目标可以是量化的，也可以是非量化的，但必须清晰明了，易于检测评估。 
（3）行动方面：主要说明为了实现行动目的，需要在哪几个方面开展工作。由于综合性行动计划所涉及的内容是跨部门、跨专项的，因此可能一个行动计划会包括不同类型的诸多方面的工作。 
（4）实施要点：指在每一个行动方面下，具体开展工作的指引。实施要点在手段上可以包括硬件方面的城市建设项目，也可以包括软件方面的城市管理要求。实施要点必须清晰、明确，并对有时序要求的内容要点提出具体时序安排。 
（5）责任部门：指具体落实各个实施要点的职能部门（包括区一级政府及其它同级别行政机关）。每个行动都明确具体的责任部门，不仅利于实际工作的部署推进，而且也便于检讨评估规划实施机制中存在的缺陷和不足。 
值得一提的是，为了保障各个行动计划的落实，还应提出相应的资金安排，把城市物质实体空间的建设和管理解译为具体的政府投资计划，从而真正地体现出公共投资是政府空间资源调控的重要手段，增加规划的可操作性和权威性。由于部门协调机制的欠缺，本轮规划的行动计划中无法体现这方面内容，是一个明显的不足之处。 
4本轮规划中的综合性行动计划内容简介 
根据上述思路与方法，本次近期建设规划确定了“跨界合作”、“园区建设与整合”、“城中村改造”、“和谐住区”、“阳光海岸”、“公交优先”、“资源保障”和“基础设施提升”等八大综合性行动计划。按照上述内容要求，将各个综合性行动的主要内容列于下表。 
近期重大综合性行动计划一览表  
行动名称    行动目标    实施要点    责任部门 
跨界合作计划    1、区域中心城市的地位进一步提升，城市功能腹地扩大。 
2、重大区域性设施的建设得到实质性推进。    1、完成拟定的铁路“两站两线”、机场、港口及高速公路等对外交通设施建设。    交通局、规划局 
        2、加强跨界交通设施建设的前期研究与协调。    规划局、交通局 
        3、进行口岸基础设施的改善，创造便利舒适的通关环境。    规划局、口岸办 
        4、实施跨界水利工程的前期研究与建设。    水务局 
        5、加快“西电东送”的建设步伐。    贸工局 
        6、与相邻城市合作解决区域环境污染问题。    环保局、治河办、水务局 
        7、推进深港边境地区开发的前期研究，加强与周边城市相邻地区的协调合作。    环保局、规划局、法制办、口岸办 
        8、进行产业转移的实践，建设异地产业园区和农业基地。    发改局、贸工局 
        9、进一步深港两地创新要素的合理流动，共建“深港创新圈”。    发改局、高新办、科信局 
园区建设与整合计划    1、落实“产业第一”的发展要求，为产业发展安排合理空间。  
2、推进产业用地效益的显著提升。    1、推进重点产业园区建设，成立或完善管理机构，完善相关配套设施，加快高新技术产业和先进制造业发展。    发改局、贸工局、相关区政府 
        2、严格控制工业用地供给规模，用地供应向上述重点园区倾斜，原则上不安排零散工业用地开发。    国房局、规划局 
        3、推动产业集聚基地建设。    贸工局、相关区政府 
        4、以产业集聚基地为依托，整合周边零散产业用地和工业区。    贸工局、规划局 
        5、特区内通过“厂房再造、产业置换”，为新兴产业发展提供空间；特区外对原有工业区和周边零散工业用地进行大力改造。    规划局、贸工局、相关区政府 
        6、推进特区内外有条件地区的旧工业区功能置换，鼓励发展城市服务功能。    规划局、贸工局、相关区政府 
        7、建设“7＋2”园区。    规划局、物流办 
城中村改造计划    1、完善城中村改造的制度建设。 
2、完成城中村改造的拟定计划。    1、编制市区两级城中村改造中长期计划和年度计划，完成五年计划内城中村改造的专项规划。    城改办、规划局 
        2、特区内完成15个片区的改造，启动7个片区的改造，完成2个片区的综合整治。    城改办、特区内各区政府 
        3、特区外推进6个片区的改造，启动17个片区的改造，完成2个片区的综合整治。    城改办、特区外区政府 
        4、积极改善城中村的基础设施配套条件和生活环境。    规划局、城改办、城管局 
        5、加强对城中村历史文化遗存的保护，健全和完善群众文化服务网络。    规划局、文化局、城管局 
和谐住区计划    1、推进“和谐深圳”的建设，促进社会和谐。 
2、合理调控房地产市场，满足市民居住需求。 
3、促进全市居住生活环境的改善。 
    1、供应居住用地14平方公里，结合城中村改造，总共提供约5700万平方米新增住房建筑面积。    国房局、规划局 
        2、继续引导房地产开发向特区外转移，建立住宅区与大运量公交设施的便捷联系，形成居住、交通和就业空间的合理布局与良性互动。    国房局、规划局 
        3、调节商品房供应结构，控制高档住宅建设，增加普通商品房建设，加强经济适用房管理。    国房局 
        4、大力推进基层公共服务设施网络建设。    规划局、民政局、各区政府 
        5、通过城市更新，大力推进各种形式的社区绿地建设，美化人居环境。    城管局 
        6、以宝安中心区、龙岗中心城和龙华等城市次中心为重点，完善区级商业设施和公共设施。    规划局、文化局、教育局、体育局、科信局、卫生局、各区政府 
        7、建立住区发展跟踪评估机制，发布住区发展白皮书。    规划局 
阳光海岸计划    1、完善对滨海生态景观资源的保护。 
2、打造滨海地区可持续发展的新亮点，提升“滨水城市”形象    1、高标准规划建设深圳湾十五公里滨海岸线。    规划局、南山区政府 
        2、适时启动西冲旅游度假区的开发。    规划局、龙岗区政府 
        3、启动下沙旅游度假区的建设。    规划局、龙岗区政府 
        4、严格保护东部滨海地区的自然生态，严格控制工业项目的进驻。    规划局、农林渔业局、环保局 
        5、合理利用珠江口岸线资源，加强港口岸线集约利用，保障滨水公共空间。    规划局、水务局、农林渔业局 
公交优先计划    1、营造便利的出行环境，促进公共交通工具的使用，使规划期末公交分担率达到60％。 
2、完善城市步行系统。    1、完成拟定的轨道交通二期工程的建设。    地铁公司、规划局、交通局、国房局 
        2、加强轨道交通与常规交通的衔接，依托轨道站点建设换乘枢纽。    交通局 
        3、根据交通出行需求的变化优化调整公交线路，强化特区内外、特区外各组团中心之间的快速公交连接。    交通局 
        4、加强常规公交基础设施的建设    交通局、规划局、各区政府 
        5、实现公交一卡通对各类公交工具的全覆盖，积极推进区域公交一卡通计划。    发改局、交通局 
        6、逐步推广公交车辆使用清洁能源。    交通局、环保局 
        7、完善中心城区步行系统。    规划局、城管局 
        8、增建自行车专用道和停放点，完善自行车与轨道及常规公交站点的接驳。    规划局、城管局 
资源保障计划    1、确保全市水资源供应安全。 
2、确保全市能源保障安全。    1、充分挖掘本地水资源利用潜力，积极推进雨洪利用、污水再生利用和海水淡化利用等非常规水资源利用。    水务局 
        2、进一步扩大境外引水能力。    水务局 
        3、新建、扩建一批水源水库和调蓄水库。    水务局 
        4、研究建设地下水应急水源。    水务局 
        5、利用水价杠杆，配合其它优惠政策，推广节水措施。    发改局、水务集团 
        6、按既定计划完成LNG一期工程的建设。    建设局、燃气集团、规划局 
        7、加快“西电东送”等南方电网输电工程，推进本地4座大型电厂的建设。    贸工局、电力集团 
        8、积极开展城市能源安全储备系统研究和建设。    贸工局 
基础设施提升计划    1、弥补特区内外高速发展中形成的市政设施历史欠帐，构建现代化的市政供应、城市安全和环境保护基础设施网络。 
2、以基础设施的提升促进“效益”与“和谐”，改善城市发展质量。    1、完善城市水厂及输配水系统建设。    水务局 
        2、特区内以污水管网改造为重点，特区外以污水处理系统建设为主，完善城市污水处理设施。    水务局、治河办、环保局 
        3、完善市域内输变电设施。    贸工局 
        4、扩容通信设施，完善政府及社会公共资源库网站，促进全市信息化建设。    科信局、各通信公司、规划局 
        5、推进生活垃圾处理设施、危险废物处理设施和污水处理设施的建设。    城管局、环保局 
        6、依托LNG一期工程，完善相关配套管线，完成管道气用户的天然气置换改造。    贸工局、燃气集团 
        7、加强综合防灾设施建设，保障城市安全。    市应急救援指挥中心、水务局、消防局、民防办、环保局、交通局

蜕变中的规划编制队伍

　　规划编制队伍多元化并正在蜕变，已经是不争的事实，发展的走向值得探讨。

　　首先要看规划编制需求的变化。(1)政府需求。我较早探讨非法定规划，提出法定规划与非法定规划共同构成规划编制体系。《城乡规划法》凸显法定规划作用，但实施以后双刃剑效应很明显，规划部门一边在编制，一边研究如何规避法定规划的束缚，而乡村规划正在等待破题。与此同时非法定规划如雨后春笋般发展，城市群规划、都市圈规划、城市发展战略、城乡统筹规划、各类概念规划、城市设计、专项规划、专题规划、更新规划等等，政府其他部门的规划也日渐增多。在方式上也从过去直接委托本地规划院转向招标、咨询、竞赛及竞争性谈判，选择编制单位的范围更大、类型更多。(2)企业需求。项目开发对规划的协调要求越来越高，大企业从过去楼盘建设向土地一级开发及园区经营拓展，与政府合作开展开发规划，更为显著的是金融机构介入城市开发融资，与城市政府共商规划。此外，地方融资平台的业务对规划的需求越来越高。(3)民间需求。随着城市化及城市经济不断发展，个人、企业、团体、行业组织、媒体、公共信息机构等对规划服务的需求将会加大。

　　第二要看规划技术服务方式的发展。在通常规划编制和项目咨询基础上，将拓展政府需要的城市研究、信息化和实施跟踪评估，甚至如国外常见的中小城市政府委托企业提供长期规划顾问服务，并为企业做规划顾问，为银行做信贷评估等，此外还有社区规划师、乡村规划师等公益或准公益工作，等等。

　　第三再看规划队伍的蜕变。(1)规划队伍已经充分多元化。国际与国内、国有与民营、专业与跨业、主业与兼业、职业与业余、主场与流动、正规与非正规，不一而足，在多元甚至混乱的规划需求下，基本有序地存活着发展着。(2)作为主流的国有规划单位一直处于变动中。部分已经改制，部分因为主管单位又组建编研中心而边缘化，而事业单位改革又在酝酿，市场化为主要走向，非国有化单位会有爆发性增长的趋势，同时组建更多事业单位性质的编研中心，推动法定规划的编制越来越走向准行政化。相应地，推向市场竞争的规划项目更多更普遍，并如建筑设计市场一样逐步有序化，带动规划队伍的一系列变动。(3)规划编制从粗放扩张型转向精细化、综合性。城市发展与建设转型，意味着提高质量、精明增长，要求规划编制更深入、更精细、更理性、更有创造性和实施性，政府和市民的要求更高，市场竞争的杠杆效应更强，推动这一趋势愈演愈烈。(4)规划编制需求细分带动供应细分。过去的城市拓展期，规划要求快而简化，造就了以完成指令性任务为主的分级地方院模式，形成规划编制单位粗而全的共同特点。随着多种类型规划技术服务主体的介入，低水平平衡已被打破，服务特色成为市场生存的重要条件。

城市规划落实科学发展观的七个改革猜想

作者    王富海
 
党的十六届三中全会提出的“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的新要求，蕴含着全面发展、协调发展、均衡发展、可持续发展和人的全面发展的科学发展观。读来似曾在早年的《城市规划原理》中相识，倍感亲切。尽管城市规划的理念比较契合科学发展观，但只停留于理念层次，落实起来恐怕不是对规划工作进行简单的调整改进所能成的，而是一场涉及广泛的深刻改革，已远远超出了规划领域的范围。笔者出于对规划工作长足进步的期望，斗胆提出自己的看法，因不成体系且远未成熟，姑且称之为“改革猜想”。
 
猜想一：明确城市规划的事权划分，建立“分层综合”的新机制
 
最近国务院四部委联合发文规范城市道路宽度和广场规模，闻之颇为吃惊。联想到最近国家对各类园区、高尔夫球场、城市建设用地和城市建设投资等方面出台的多项规定，感到城市建设的事权划分已到了非理顺不可的地步。一方面，长期以来“条”（部门）“块”（本文专指城市）关系不清，各个部门都对城市实施不同程度不同步骤且时常相互冲突的干预，而同时城市的行为又缺乏有效的约束，在片面追求经济增长的前提下自行其是，逐步产生了一些涉及国计民生的重大问题。城市规划的事权划分折射了城市建设的事权。总体规划由国务院或省政府审批，规划的实施由建设主管部门负责，在管理上直接干预到了诸如变电站、垃圾场的选位，而在城市的范围内却划出了一块“规划区”，区外的事项留给其他部门再牵头由国务院或省政府一项项审批，每一个部门直接面对诸多的城市，光审批都来不及，哪有精力挨个监管？在这种情况下各个城市完全可以无视“法定”的总体规划，各显神通搞建设；一旦某些非理性做法形成燎原之势，上级部门再出面进行事后的治理整顿，形成了恶性循环。城市化是21 世纪中国文明进步的必由之路，城市建设的重要性毋庸置疑。但如果城市规划就建设而论城市，就会忽视“三农”发展，影响资源、能源和环境的可持续发展。因此，有必要改变目前“条块不清、多方干预”的状况，明确城市规划是城市地方事务，规划必须统筹市域范围内各项事业的综合协调和可持续发展；而中央政府和省级政府应当在区域范围内统筹资源，协调区域各项政策和规划，对城市建设进行有限的和有效的干预，为城市规划直接引导城市协调发展、间接促进城乡与区域统筹发展奠定基础。
要建立这样“分层综合”的城市规划新机制，必须要在宏观层面、微观层面和规划自身进行较大幅度的改革，以下分述之。
 
猜想二：理清部门关系，合力制定协调一致的区域规划
 
在“计划”的功能逐步弱化后，中央政府各部门的工作开始转向“规划”。目前，总数达几百种的“规划”一方面各自为政，另一方面又都强调自身的重要性而欲统揽全局。突出的特点是“事件导向型”，每出大事必有主管部门出来“施政”，“通知”、“落实”、“大检查”、“评比”之余，再提出“前瞻性、统筹性”的“规划”突出自己。由于“事件”不断，相关部门便也都如此这般。
科学发展观的提出，为改变这种不协调的局面奠定了良好基础。但一种新观念的贯彻，一定要通过新的职能划分、新的协调手段、新的法规制度和新的工作原则等一系列手段加以落实，否则，只能是停留在理念的层面上。
就以当前十分重要、也是中央政府必须处理的区域协调发展问题作例。建设部十分积极，按照《城市规划法》而力推“城镇体系规划”，其主体是将区域中若干城市的“点”虚拟为简单的规模构成和职能构成的“体系”，但又不能象计划经济时期那样理直气壮地“规定”每个城镇的性质规模发展方向，于是把大量篇幅转到连接各个“点”的“线”（交通、水电气）和支撑这个体系的“面”（绿色背景、生态环境）上来，而这些方面又分别都有主管部门及其主导的“法定规划”，于是“法定”的城镇体系规划找不出必须依法执行的内容来，即便超前抓住了区域发展这个重要问题，即便由国务院审批，又何能执行到位？再看其他部门主导的“土地利用总体规划”、“国土规划”、“区域规划”、“流域规划”、“能源规划”等一系列规划以及涉及区域发展的各种产业政策，莫不各据其理，动辄国务院审批，批则要求各地坚决执行，但内容多有重叠，办法时有冲突，执行则相互掣肘，出事则互相推诿，浪费银两不说，还让下边无所适从。
应对之策，莫若将区域层面上国家与省该管的事项逐一列出，理清关系，调整部门分工，建立协调机制，合力制定协调一致的中长期区域规划。这样，才能实实在在地在宏观层面落实科学发展观，城市规划才能拥有强有力的区域依据和上级指导。

猜想三：树立“政绩观”的新思路，提高城市规划在微观层面的效用

落实科学发展观，一项重要前提是树立新的“政绩观”。打破“GDP 崇拜”已为人所共识，比较容易想到的是将环境保育、能源消耗甚至一些社会指标加入政绩考核表，但谈何容易！单就常讲的“绿色GDP”来说，如何界定“绿色”？如何对待各地巨大的环境差异？单单“绿色”二字又何能覆盖就业、社会保障、公共安全等一系列问题？
运用逆向思维，上述“加法式”政绩标准沿袭的依然是自上而下的绩效评估模式，而只有改变这种“唯上”模式，以自下而上的评估方法为主，辅之以若干指标的测算，才能反映“全面、均衡、以人为本、可持续发展”的新发展观。这种新的评价模式包括两点：一是主观评价，落实民本思想，让市民为政府打分，尽管每个市民做为个体有其主观局限性，但由于其所处的社会角色不同，关注重点不同，如果政务信息充分公开并让市民充分了解，如果问卷设计得好，群体上还是能够对政府进行全面的政绩评价的；二是客观评价，将经济、社会、环境的重要指标进行可比度较高的测算。两者的结合即为有效的政绩指标。
由于上述模式涉及城市的方方面面，政府要创出“政绩”，必须全面、综合而客观地评估城市现状，制定目标并进行工作统筹，城市规划作为一项重要的协调手段的作用便会凸显出来，规划的实际地位会得到提升。
 
猜想四：将总体规划审批权交给地方人民代表大会，使城市建设首先在决策权上实现“可持续”

一任书记（市长）一版规划，后任不接前任的摊，导致城市建设的重心不断飘移，给城市造成巨大损害。究其原因，总体规划由上级政府审批，上级疏于管理，城市政府擅自违背总体规划，上级也没有过硬的手段进行干预，如此导致了规划的随意性。从本质上讲，是由于总体规划的决策权、监督权的“不可持续”。既然城市规划属于城市的地方事务，城市人民代表大会又是城市的最高权力机关，在代表组成和延续性上又具有比上级政府和地方党政机关明显的优势，为什么不能将城市规划特别是总体规划的审批与监管权交给人大呢？目前，人大已经比较深入地介入了地方财政预算与执行，介入大型项目的程度更深，而在更深刻地影响城市发展的城市规划和年度城市建设计划方面却没有发言权，这是不合情理的。
地方人大作为规划权力主体，并不影响中央政府和省级政府主管部门对城市发展进行协调，只是主管部门发挥作用的手段要从大量的行政红头文件转到认真研究起草法规、主动制定规范、积极做好区域协调上来。
 
猜想五：理顺规划体系，“法定规划”最好只设定在一个规划层次上
 
现行《城市规划法》明确认定的“法定规划”有三种：总体规划、专项规划和详细规划，间接认定的还有分区规划、城市设计等。在现实中，光这几层（类）规划的随机修改就让人大叹“法定”之自我矛盾，何况在实际操作中还有许多规划种类。笔者对参加2003年度建设部部级城乡建设优秀勘察设计项目评选的项目稍加留意，发现280余个申报项目的规划种类简直五花八门，相信能够参加部优评审的每一项规划都经过批准并发挥作用，但这类规划能够实施的法律依据何在？
按照2004年即将实施的《行政许可法》，只有具备法律依据的事项才可设定许可，只有政府针对民间（企业、公民）的事项才可称为许可，而政府内部部门与下属等之间的往来事项不属于许可范围。由此推断城市规划职能中只有对民间的土地制定的开发条件要求才算得上行政许可事项，但即使这项许可能够成立，其依据的是“规划”而非国家法律，这一点也让人质疑。由此推论，除了类似“控规”层次可以直接形成许可的规划可以“法定”之外，其他种类的规划不能再称之为法定规划。
上述判断带来两个问题。一是现有的“控规”能否担当得起“法定”职能？这一点，笔者在探讨“控规”与“法定图则”的多篇文章中早已得出否定的结论，并欣慰地看到建设部正在就“控规”问题作深入探讨。二是其他种类的规划还要不要审批？笔者的看法是一定要先整理现在已经混乱的规划体系，理清城市规划与其他规划、综合性规划与专项规划、各层次规划等相互之间的多重关系，确立基本稳定的规划体系，明确要保留的每种规划的用途、内容及其与其他规划的相关程度与协调要求，再设定审批机制。当然，这些规划不能称为“法定”，但应当在充分研究、协调的前提下稳定下来，作为政府内部工作并导引“法定规划”的依据。
 
猜想六：正视产权问题，把尊重产权作为规划的一项基本原则

最近，征地、拆迁等与房地产权、环境权相关的群众上访事件，成为社会舆论关注的重点，其根源皆属于产权争议。产权保护已列入修改后的《宪法》，这一点对正从计划经济走向市场经济的城市规划工作来讲，影响巨大。试想下述现象：为解决交通问题而拓宽道路、修建高架路，对路边居民房产直接占用或形成噪音；为满足城市经营、改善城市形象或增加配套设施等需要而征地拆迁，但仅以极低的价格补偿；为形成高低错落的街景，规划确定的相邻地块的容积率差异悬殊；清拆或毁灭性改造历史保护街区与建筑；占用自然或风景保护地区进行开发⋯⋯规划有许多美好的理念，政府在推动城市发展上也有许多现实的选择，但如果建立在对产权的践踏上，则将留下极大的社会隐患。
（1）界定产权。当前最普遍的问题是对城市公有产权的模糊认识和模糊处理，按照法律与规范要求，城市政府代表全体市民拥有划分为各类用途的公共用地，这在规划中是否已经依法划出？总体规划确定的城市在20 年中的发展范围，摊到5年一届的政府手上只有有限的处置权，由谁来确定其范围并监管？国家级的历史文化与自然保护区能否将产权收归中央政府，由中央财政支持对其保护的实施？
（2）界定各类产权拥有者对其产权的处置权。私有产权应当得到严格保护，受到侵害就应得到合理补偿。公共产权也要得到保护，必须用于公共用途并能够保值升值。问题是公共产权能否根据其重要性由不同级别的政府分别拥有与处置？
（3）规划要有充分的预见性，能够在留有较少公共用地的前提下保证公共设施满足未来需要。但如果这一点很难做到，要进行怎样的预留？
 
猜想七：加强城市研究与规划研究，建立可操作的城市建设规束体系

本文开头即提到，科学发展观与城市规划的固有理念十分契合，但多年来城市规划空有理念，在片面追求经济增长的大背景下得不到客观环境的支持，自身也没有形成推行这些理念的扎实的理论基础和有效的操作手段，在科学发展观提出之后，应当尽快加强研究，逐步建立完善的理论与实践体系，在引导城市建设落实科学发展观上实实在在地发挥作用。
（1）加强研究的首要任务是充实城市规划建设的相关法律规范。不能仅靠《城市规划法》管遍天下。事实上，在规划原则、规划程序、规划依据、规划责任等规划自身的各个方面，以及环境权、配套权、公共安全、公共卫生等规划相关领域都有极大的立法空间；此外在城市规划相关规范方面也要大大充实，不能再靠规定道路宽度及广场规模的红头文件规束城市的规划建设行为。
（2）加强研究还应当能够为国家城市政策的制定提供依据。应当加强规划与社会经济宏观发展关系的研究，加强城市发展中各种现象的研究，提供定量化的科学结论辅助决策，使得国家的城市发展政策与配套的行动更加准确、更加稳定。
（3）加强研究也应当为地方的城市规划建设提供适时而有效的行动指引。通过研究及时总结经验，发现问题，进行切实有效的推广、协调与匡正，引导城市按照科学发展观的要求建设与发展。这一点在当前最为急迫。在研究初期可更多地以各类指引的方式推行，通过研究与实践，待成熟后就尽快以法规形式稳定下来，从“指引”转成“指令”；这样不断针对新的问题，提出新的指引，转化为新的法规，最终以法制确保科学发展观落实到城市规划建设之中。

建立城市规划内部运行机制的设想与尝试

作者 王富海
【提要】市场经济给城市规划带来的结构性冲击, 须在机制上予以应对, 其中完善内部运行机制是当务之急。本文设想的内部运行机制包括规划制订、实施、协调、研究四种核心行为,并派生出编制、审批、策略、管理、调校、跟踪、信息和目标等八个工作环节, 构成了规划工作全过程的复合型“操作环”。
【关键词】城市规划; 内部运行机制;设想
剖析———目前规划行业运行状况的问题规划行业里流行一句话叫“三分规划, 七分管理”, 初听起来似道出了规划工作内部分工的结构关系, 仔细品味则不免令人产生疑惑:其一,规划和管理是否如此截然划分？其二, 规划编制了也管理了, 是否能够实施？其三,即便通过管理使规划得以实施,能否保证城市健康发展？
考查目前规划行业实际运行状况,可以发现很多问题：
1. 只突出编制和管理两种行为,致力于编制高水平成果, 强调按规划进行管理,遇到困难,就一味要求规划编制不断改进, 如此循环。规划不仅没有得到明显改进, 反而因成果“版本”增多而影响了实施的连贯性。
2. 规划编制与规划管理在机构设置、工作程序和行为规则等各方面加以区别,形成两层皮状态,致使技术力量分散,技术思想隔断,实施反馈与成果调校渠道不畅, 降低了规划对城市发展过程的反应能力。
3. 现行机制产生并适合于静态规划, 不具备实现过程控制的条件。目前针对规划改革的研究, 主要精力放在提高规划编制的科学性和“可操作性”上。多数改进规划思维和方法的探索, 是企图以现时的聪明才智解决未来发生的问题,也有一些谈及“动态规划”, 但要推行“动态规划”, 实现规划对城市减少过程控制, 必须建立相应的机制。
4. 规划管理越来越远离规划实施。土地有偿使用制度把规划管理的重点引向城市的局部, 管理方式趋向以接受用地申请为主的被动型, 越来越少地对城市建设策略和公共投资施加影响。
认识———规划工作四种核心行为的组织
规划行为可分为制订、实施、协调和研究四种。成果制订是规划的基础性行为,规划的实施是目的性行为,而协调和研究是贯穿在编制与实施之间的两项必不可少的结构性行为, 这四种行为构成城市规划运行机制的核心。
1. 规划制订
包括规划编制与成果审批两个环节。我们可以和以前一样把规划编制简单归入技术行为,但在市场机制中,规划的审批是技术、行政和法律行为的集合, 是规划体现社会公平的首要环节。
合理的规划成果体系, 是城市规划工作运行的基本要素, 这个体系的严谨程度, 对规划运行机制有重要影响。因此应从对目前成果体系的改革开始, 建立层次分明, 上下衔接, 内外有别,各尽其用的新体系。
2. 规划实施
不同于具有手段意义的“管理”概念,“实施”的涵义让规划直接面对城市发展, 其行为是目的性、综合性的,包括制定实施策略、管理与促进、反馈与调校等三个环节。
规划实施策略,与城市的资源、财政、发展计划紧密相关,既含有公共投资导向,又有各项设施发展政策,甚至包括重大项目策划与决策, 是规划与建设之间最重要的环节, 但一直不可思议地被忽略了。
管理与促进是规划实施的主要环节,两者应是对等、不可或缺的。管理即把规划变成对建设项目的具体要求, 通常是被动的。而规划的促进是主动行为,通过政策性倾斜、项目策划与推动等方式, 推动城市的结构性发展, 平衡公众利益并创造综合效益。对此, 人们习惯性地认为这是决策者的事, 但由于城市公共投资分别由多部门操作, 规划部门应主动参与决策并加以协调。
规划实施是一项长期的、动态的、受多种利益影响的政策性行为, 各种情况经常反馈回来, 需要在执行过程中不断地进行政策调校。目前, 这个环节的工作不可谓没有, 但应作为制度固定在规划的工作程序中。
3. 规划协调
城市规划对于城市建设和发展,不是一种直接操作行为, 而是通过政策、管理和促进等手段,间接作用于各部门、企业和个人的建设活动。为提高规划的质量和实施的质量, 必须把协调工作作为规划过程中的重要手段。
在计划经济时代, 规划经常由规划部门独立完成, 各项建设在政府的统一计划下按规划开展。体制改革及政府转变职能后, 各类建设者的行为由被动地听从安排转为主动策划并按市场需求实施, 许多部门积极编制所管行业的发展建设规划, 特别在机构改革尚未到位、部门协调机制没有完善的情况下, 导致建设投资的结构性失调。因此, 市场经济体制国家的城市, 通常把城市规划特别是宏观层次的规划作为综合计划与协调行为。在微观上, 协调行为贯穿于规划工作的整个过程, 可分为规划编制的协调、管理的协调、实施的协调。
4.  规划研究
城市的综合特征决定了规划的复杂性和多变性。在规划编制到实施的过程中, 整体上存在城市发展不同阶段时规划的结构性变化,在局部上说,各环节甚至每个方案都有随机性的变化可能。因此, 规划研究也是贯穿于整个规划工作过程的重要行为, 包括对城市的研究、规划的研究、策略的研究、管理的研究、实施的研究和反馈的研究等。目前, 随着各种新难题的大量涌现, 规划界的研究之风日盛。但基本上属于个人的自发行为, 而没有被当作必须行为而列入规划工作体系之中, 特别是在具体城市的规划实践中,研究工作非常薄弱。
规划研究包括规划实施跟踪、规划信息收集与处理、目标和规划原则确定等环节。
对城市社会经济发展和规划实施情况进行长期的跟踪, 认清形势并随时掌握情况,发现问题,是规划研究工作的基础环节; 对问题特别是共性问题及时研究对策并反馈回各相关操作环节, 是实现规划“过程控制”的重要条件。
由于规划工作的技术性、延续性和广泛性, 必须建立严格的规划管理档案收藏、相关信息收集工作制度。同时增强信息分析与处理能力, 作为规划研究的技术保障。
设立———规划运行八个环节构成的“操作环”
城市规划运行机制中第一圈层的四种核心行为, 演化为具体操作的工作环节, 这些环节又可以形成完整的环状结构, 成为规划运行机制中第二圈层。这个“操作环”是规划机制的实质内容。
1.八个环节的线性环状关系
由规划的制订到实施, 再到规划研究,再规划⋯⋯,形成线性的循环过程。该“操作环”的结构性过程为:
—⋯→编制→审批→策略→管理→调校→跟踪→信息→目标—⋯→
在理论上, 这个由八个环节构成的“操作环”, 是规划工作内部组织的严谨体系。它的运作应有如下条件:①每一环节都必不可少; ②每个环节的工作目的、范围和相互关系都有明确界定; ③各个环节的工作内容和守则; ④每个环节的操作机构和人员。以此对照目前的规划工作, 尽管上述各环节都可能有人在做, 但由于没有纳入制度化的程序中加以组织,总体上差距很大。
2.“操作环”中的复合型运作
“操作环”在结构上是线性的, 但在具体运作中各环节间的交叉不可避免。其中, 策略和目标环节的工作对其它各环节随时发生作用;调校、跟踪工作经常直接引发规划成果的修改;而协调工作作为规划中重要的核心行为, 更是贯穿于所有的操作环节中。因此“, 操作环”中的运作具有多重性、复合性, 要求建立各环节之间的协调制度。
3. 规划机制运作的保障体系
中国一直处于低城市化水平状态, 城市规划工作历史短、基础差、影响小, 面对经济体制转型和城市化快速发展的双重压力, 必须迅速提高规划的行业地位和能力, 因此应尽快建立内部运行机制, 提高自身素质。这对规划行业的现状来讲是非常艰巨的工作, 应在多方面加以促进并形成新的规划机制运作的保障体系:
行政导向———提高规划行业在国民经济与社会发展决策特别是在城市化进程、可持续发展方面的参与程度;建立规划部门在城市政府里的协调地位。
行业指引———行业主管部门应针对城市中的规划工作, 提出内部运行机制和岗位素质的具体要求, 指令性实施。并加强宏观研究与指导, 不断改进。
人力培育———扩充规划教育规模, 拓展培训范围, 壮大专业队伍; 加大规划宣传力度, 博得城市决策与管理者、建设者、使用者的广泛认知与支持。
实践———深圳在规划运行机制方面的尝试
1. 建立适应深圳特点的五层次规划体系, 并改革审批制度。以总体规划作为长期目标和协调蓝本, 次区域规划和分区规划分别作为总体规划在政府内部的策略性与技术性深化; 将法定图则作为市场机制中规划编制与实施的重点, 在审批中规定专家、利益团体和市民的参与程序, 成为管理者、开发者和使用者的共同契约; 详细蓝图是法定图则的技术性和艺术性操作。
2. 强化规划实施的手段。制定了长期的“城市发展策略”并加强阶段性的城市建设策略导向; 建立规划国土的三级管理机构,制定“规划国土管理依法行政”操作规程,实施“公文督办”制度; 研究城市规划的“政策化实施”规则。
3. 设置信息中心, 建立“规划国土管理信息系统”, 全面开展城市建设、土地利用与规划信息的收集工作,并提供先进的信息处理手段。
4. 组建规划研究所, 固定人员,长期跟踪城市建设与规划实施情况,即时加以研究并提出对策建议, 并对城市发展趋向、建设策略和规划实施效果等问题进行经常性的探讨。当然,深圳规划工作的这些新做法,只是属于规划运行的若干环节上的改进,并出现机制性调整的趋向。在全国的整体体制下, 完善的城市规划运行机制的建立, 必须靠政府行政机制的改革和城市规划全行业的共同努力。

对深圳城市规划特点和未来走向的认识

———写在深圳特区成立20 周年之际

作者：王富海　李贵才
【摘要】深圳的城市规划20 年来， 在城市高速发展和建设机制市场化的双重推动下， 呈现出思想解放、行政主导、规划先行、市场推动、公众参与、体制创新、智力吸纳和体系改革等特点， 未来将完善制度、改进技术、探索新的规划理论。
【关键词】城市规划；特点； 走向；发展；深圳
深圳的城市规划有一个得天独厚的条件， 从一开始就担负了筹划这个新兴城市发展与建设的重任， 在20年的发展中， 规划始终被放到明显的地位， 扮演着十分重要的角色。在深圳城市建设实践的不断冲击下， 城市规划又一直进行着不懈的探索， 在观念、方法和角色意识上完成着艰难的蜕变过程。个中的社会经济背景和在中国规划史上的意义， 非身处其中的实践者及一篇小文所能企及。在此，我们只能把对深圳城市规划的粗浅认识归纳成片段式的特点， 就教于同行。
1 　深圳城市规划的两大背景
城市是人类文明进步的积淀， 生产力的每一次变革都会带来城市化的激增， 而生产力的发展总是朝向摆脱自然条件的束缚， 一个城市的生存与否、发展快慢， 取决于其能否适应新生产力的要求。深圳20 年的超常规发展， 就是顺应中国的变革和世界经济的发展趋势， 通过调整生产关系来促进社会经济进步， “快”和“新”成为深圳发展的主旋律。深圳的城市建设也在与社会经济的互动中形成了两个显著的特点， 一是号称“一夜城”的高速发展， 二是市场化的新型建设机制， 这两点正是城市规划的主要背景。
1.1 　城市快速发展对规划的要求
深圳20 年间城市人口从3 万到415 万， 国内生产总值从2 亿元到1250 亿元， 带动城市建成区面积从3km2 发展到325km2 。人与物如此巨大的增长量及其衍生量， 在快速发展的过程中呈现了多重复合性的特征：
(1) 周期性： 各项城市功能建设量的增长， 总体上保持了极高的速度， 但并不均衡， 出现了3～4 次波动， 经常超出预料；
(2) 跳跃性：城市性质从最早的“出口加工区”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾经有过5 次重大调整，主导产业从“三来一补”逐步提升为“高新技术”；
(3) 共存性：城市在快速发展中经常是不均衡的， 表现在产业类型、人口素质、建设形态、服务水准等各方面的较大差异， 但这些差异正是社会需求多样性的反映。
这些特征， 要求城市规划必须要准确判断城市发展在不同阶段的功能需要， 制定相应的标准， 适度超前地提供相应的条件； 必须把握好建设需求与建设范围及建设强度的关系， 保证前期建设为以后更高标准建设打下基础；必须高瞻远瞩建立适应长远发展的总体结构， 并跟踪建设进度快速应变， 做好局部的适应性调整。
1.2　建设机制市场化对规划的影响
作为经济特区， 深圳的起点就是体制改革。国家给政策不给投资， 深圳的城市建设就从外引内联“引凤筑巢”开始， 进行最初级的土地经营，再进行大规模土地开发“筑巢引凤”，其后逐步建立土地有偿使用制度、改革住房制度、发展房地产市场等一系列改革举措， 摸索了一条按照市场经济规律建设城市的道路， 逐步建立了城市建设市场化机制。其特征为：
(1) 政企分工： 政府开发基础设施引导城市建设， 投资公共设施，服务城市运行， 把经营性建设放给企业， 培植建设市场， 以市场为主提供社会经济发展所需要的设施，
(2) 行政引导： 政府代表公众利益和长远利益， 遵循城市建设规律，把握发展方向， 制订建设标准， 调配公共资源， 制定市场规则， 保证从决策、规划、管理， 到实施、运行和监督的整套建设程序科学化、民主化和法制化；
(3) 市场公平： 城市建设中含有土地市场、房地产市场、建设市场和相应的服务市场，内容广泛而环环相套。深圳在持续的改革探索中逐步建立了一套市场规则体系， 并利用市人大的立法权建立了相应的法规体系。城市建设牵涉方方面面， 关系千家万户， 规划的过程和效果面临市场各方的检验。因此规划的立场、原则， 规划的方法、程序， 规划的权利、信念， 规划的水平、效果， 都要适应市场行为。
2           深圳城市规划的主要特点
深圳经常被业内人士称为“基本按规划建起来的城市”，但绝不能理解为按特定的规划方案而建， 要提高城市规划水平，发挥规划的作用，不仅需要规划师的进取精神， 不仅需要管理者的思想意识，更需要行政、市场和社会对规划的广泛认知和积极推动。因此， 总结深圳规划的特点， 应以其发展的过程作为主线， 较为全面地概括其发展的条件、环境、思想演变和操作方法的演变。
2.1　思想解放
建立经济特区是新中国发展史上的独创， 没有国家投资而大规模建设一个新城市也没有先例。难能可贵的是， 深圳早期的决策者怀着当时少有的豪情，大胆排除城市姓“社”姓“资”的争论， 一开始就把目光瞄准了国际， 在先进国家和地区寻求借鉴。于是新加坡的优美环境成为深圳规划的目标系， 香港的许多做法成为深圳建设的参照系。今天深圳的组团隔离带和道路绿化带， 即体现了当时非凡的眼光。随着城市实力和建设能力的加强， 深圳规划的视野更加开阔，标准不断提高， 目标也更加坚定。无疑， 这是做好城市规划工作第一层次的保证。
在广泛借鉴的过程中， 深圳不只是依靠自己对外界的感性认识， 更重要的是主动吸收来自外部的思想和方法， 一批通晓国际的国内外专家成为深圳20 年规划建设的指导者和见证人。同时， 深圳从一开始就开放了规划设计市场， 到经济实力许可时又制订政策吸纳国际一流的规划设计， 把普遍化的先进经验深化到针对性的智力引进。
212 　行政主导
城市规划建设是政府的重要职责， 深圳既要发展特区， 又要建设城市， 是历届政府始终如一的观念。也许早期对城市建设的认识是尽快提供可资利用的投资环境， 发展到中期转化成如何安置超常增长的社会经济需求， 但可以肯定地说， 近年政府坚定地把城市环境和城市效率作为实现社会经济发展目标的基本保证。有业内人士指出， 深圳的规划对城市发展的影响力之大， 在全国首屈一指。这一点和政府对城市建设的高度重视直接相关。
政府对城市规划建设的主导作用首先体现在不同阶段建设策略的把握上。在特区刚刚起步的1982 年， 政府果断启动罗湖上　38km2 大规模开发， 为深圳早期发展抢得了先机，同时精心组织了以国贸大厦为核心的罗湖小区建设， 其令人耳目一新的形象成为当时特区政策强有力的注解。1988 年前后， 政府根据当时的需求和财力， 大力投入口岸、机场、港口、公路、供水、供电等大型基础设施建设， 为1990 年后的大规模发展奠定了基础。1995 年开始， 政府一手抓全市基础设施建设， 一手抓城市环境改善， 为深圳产业升级置换和市民安居作了结构性准备。可以说， 深圳快速发展中的每一步都有策略选择， 如果在任何一步出现决策错误，深圳的今天就会是另一番景象。
政府主导规划建设， 还体现在对市场经济体制下行政行为的把握上。深圳市政府一直把规划权力统一掌握在主管部门手中， 通过政策规定、基础设施和公共设施投资引导以及土地调控等手段， 把握着城市发展的大方向。政府很早就退出了经营性行业，相继推出基建制度、土地制度、住房制度、房地产系列制度、规划制度乃至设计市场竞争制度等一系列改革措施， 制定规则培植了市场。同时， 政府机构经过四次调整， 越来越趋向建设规律和市场规律， 近年来又大力转变政府职能， 改革审批制度。这些措施， 为深圳城市规划提供了良好的运行环境。
2.3　规划先行
深圳的超常发展令人始料不及，规划师也不能例外。特别是在建设初期， 特区的发展方向尚在摸索中， 要求规划即时做出未来10 年20 年发展的准确判断是不现实的， 在这个阶段规划采取了“小步快走”的方式， 5年3 次调整总体规划， 同时加强小区规划， 按当时较高标准“规划一片、开发一片、建成一片”。到了1984 年基本认清特区建设大方向， 及时编制了第一个总体规划的正式版本， 奠定了特区建设的框架。1988 年根据建设形势又对第一版规划做了调整， 同时开始制订《城市发展策略》筹划全市一体化发展。1993 年开始编制全市版的新一轮总体规划， 为深圳进入“第二次创业”做出准备。
深圳规划的最成功之处在于城市结构设计。1984 年特区总体规划根据特区自然条件和交通条件， 创造性地提出了“带状组团式”的结构， 这种结构极富应变能力， 适应了特区快速发展中的周期变化和功能转换， 对特区发展发挥了难以估量的作用。新一轮总体规划又把特区“带状组团式”结构扩展到全市， 形成“网状组团式”结构， 与自然山体及各类保护区形成啮合状布局， 相信这不仅是15 年建设的结构， 更是深圳长远发展的基本格局。深圳一直着力提高局部规划设计水平。80 年代深圳的小区规划曾享誉全国， 近年来随着市民对城市环境要求的提高， 房地产开发商以小区环境为卖点， 政府则着力提
高综合区及公共空间的环境质量， 引来众多国际级规划设计机构竞相参与， 规划设计水平突飞猛进。
与此同时， 深圳也加强了对分区规划以上层次规划的政府垄断， 组织专门力量研究城市发展， 跟踪规划实施， 加强规划协调， 策划规划改革， 使规划与决策和管理较好地结合起来， 收到了显著成效。
2.4　市场推动
深圳城市建设市场化机制的建立， 把政府(管理者) 、企业(开发者) 和市民(消费者) 的行为统一纳
入了市场运作的轨道， 城市规划因其资源调配功能而成为众所关注的焦点。从发展策略的形成、规划标准的制定， 到规划方案中的用地、交通、配套、环境， 甚至到小区开发设计中的容积率、绿地率、停车位等， 都受到了市场的严格检验; 从规划编制的内容、水平、程序、依据， 到规划管理的行政制度、协调能力、办事效率， 再到规划实施的组织、推动和效果， 都很快反映到市场价值的实现中。企业是城市开发的主体， 但企业行为的赢利目的经常和规划的公共利益、长远利益原则发生冲突， 这一点在深圳反映得非常充分。
强烈的市场氛围及其正反两方面的作用力， 推动深圳规划不断反思和改进， 逐步建立起严格的制度体系和标准体系。
2.5 　公众参与
80 年代深圳可以称为一个淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一种敢闯敢试的改革精神， 到90 年代，决策者把为人们提供“创业+ 安居”的环境作为重要的发展策略， 才有更多的人对这个城市逐步建立了认同感。唤起市民参与规划的一方面是市场意识， 房地产市场对每个市民和企业的影响， 使人们强烈要求规划公平; 另一方面是市民意识， 富裕起来的深圳人更加注重生活质量， 对城市功能和环境的要求不断提高。1996年举办总体规划咨询展， 以高素质群体著称的深圳人表现了强烈的参与意识和参与能力， 从宏观到微观的许多建议被吸纳进总体规划。近年深圳开展城市环境综合整治， 市民以各种方式积极出谋划策。在《深圳市城市规划条例》中， 以法律形式对市民参与规划的编制、审批、实施和监督做出了规定， 推动规划编制走出图板寻求认知， 促进规划管理从办公桌走向听证会。尽管深圳城市规划的公众参与刚刚起步， 但收效显著， 相信会成为未来城市规划最重要的手段之一。
2.6　体制创新
计划经济下的城市建设体制是以“项目建设”为核心的， 直到现在，国家建设部和各地建委的机构设置也没有摆脱这种重“硬”轻“软”的体制。深圳经过几次机构调整， 于1992 年按照建设阶段设立机构， 由规划国土局负责前期工作， 建设局负责管理建设活动， 城管办负责后期的管理维护， 这套体制顺应了建设规律， 顺应了城市建设市场化的要求，特别是真正把规划放到了“龙头”地位， 保证了规划对城市建设的策划与指导。
在市场经济下， 城市规划的实施必须以土地的有效经营与调控作为重要手段。深圳从1989 年开始就把规划与国土管理职能合一， 其后又将房地产管理纳入， 三位一体， 协调运作， 在体制上保证了规划的准确性和有效性。
“规土合一”还为规划设计提供了稳定并相对充裕的经费。深圳市政府始终认为， 规划费是土地收益中的必要成本， 原则上将每年土地收益的大约5 %用作规划和市政设计费， 保证了对城市建设“软件”的投入， 建立了国内最大的规划设计市场， 吸引了来自国内外的规划力量， 提高了决策水平和规划水平。可以看出， 体制创新的任何一点举措， 都可以产生何等巨大的效果。
2.7　智力吸纳
深圳多年聘请规划顾问， 引进国际咨询， 开放设计市场， 有效地利用了国内外规划智力资源， 同时自身也培植了一批稳定的规划力量， 促进了规划控制力量的本地化和规划创造力量的广域化， 为规划市场的稳定与繁荣提供了必要条件。
规划管理队伍是另一项重要的智力资源， 国家实行公务员制度后， 规划编制与规划管理在人员和行为上截然分开， 管理的技术性和编制的行政性同时受到削弱。深圳通过强化规划管理人员专业素质和加强规划院对规划管理工作的技术介入， 对此问题作了一些行政补救， 尚没有在体制上做出相应的改革。国家规划主管部门在经过多年观望后， 刚刚开始准备“注册规划师”工作， 何时导入“规划管理岗位资格制”尚不可预料。
2.8　体系改革
规划体系只不过是规划作用层次的表征， 既非一成不变， 更不可能放之四海而皆准， 《规划法》规定各层次规划都有法律效力， 违背了规划思维的基本规律。研究市场经济体制成熟国家(地区) 城市规划的做法， 发现他们的共性是把规划的法律性放在可直接操作的一个中间层次上， 对深圳最具借鉴意义的香港， 在其“规划条例”中甚至没有论及规划体系， 而对规划的权力构成作了详细规定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港规划体系， 但缺乏相应的制度而没有成功， 其后数年一直实施控制性详细规划， 由于“控规”依然没有改变规划体系内部操作的本质， 对规划实施的控制力度不够， 其弱点在深圳高速度的建设实践中很快得到验证。
深圳1998 年推出了《深圳市城市规划条例》， 正式确定了“三层次五阶段”规划体系， 分别是总体规划、次区域规划、分区规划(上述三个阶段为研究层次) 、法定图则(法律层次) 和详细蓝图(操作层次) 。这套体系是根据深圳的改革实践， 结合《规划法》的原则要求而制定的，但特别突出了中间层次“法定图则”的核心地位， 为此成立了包括公务人员和民间人士、以民间人士占多数的“城市规划委员会”， 依法审批法定图则并监督实施。深圳规划体系改革两年来， 大大加强了规划的权威性和社会影响力， 同时也暴露了许多实施难点， 使我们更加认定规划工作仅仅从技术体系上改革是远远不够的， 必须上升到制度改革才能真正发挥规划的作用。
3．深圳城市规划的未来走向
回到前文的简单命题， 从生产力角度讲， 深圳可以从无到有， 可以高速发展; 但从生产关系上看， 深圳的城市规划在先行一步的市场经济建设中发展了自己的特点， 率先大胆地跨出了规划改革的一大步， 未来的走向还需要更为艰难的碰撞和思考：
3.1建立比较完善的规划制度
相对于城市建设机制创新的进度， 城市规划改革举步维艰。时下流行一句话“规划是生产力”， 只点到了规划的设计功能， 从规划的策划、协调与调控功能看， 规划更应该是生产关系。创新机制即是调整生产关系， 创新不可能等待客观条件完全成熟， 应该积极、慎重而大胆。深圳推行规划改革两年来， 许多问题未及深入， 但已面临重重困难， 只有深化改革， 继续将法定图则作为突破口， 首先建立完整的规划内部运作体系， 并尽快改变规划的经验性传统， 建立一套科学化的技术标准体系， 提高规划的公信力; 再逐步影响外部， 通过更大范围的体制创新改变规划包办一切又无所作为的窘境， 确立规划在城市行政管理中的协调地位; 最终建立规划决策、咨询、实施和监督的权力分化、民主化、法制化、科学化制度。
3.2发展适应“数字深圳”的规划技术
信息技术的突飞猛进及其对人类生活的影响， 令人越发感觉到又一次生产力革命的到来。深圳近年以电子业为主的高新技术产业加速发展， 对城市的影响逐步加大， 使我们相信“数字深圳”正在大踏步走来， 它将会导致人的生产生活方式和聚居形态产生怎样的变化， 是否会冲击传统的核心型城市结构， 十分令人关注。但可以肯定地说， 数字技术和城市的数字化将为规划工作带来方法和技术上的革命， 实物调查和数据统计将十分方便、准确而生动， 分析方法将更加多样、可靠， 方案表现和图像制作将更加快捷、逼真， 相关行业分工也更加细化、专业化。这些技术的发展将帮助真正的规划师摆脱技术的束缚，全力发展他们的思维、判断、构思和协调能力。
3.3　探索社会主义市场经济体制下的城市规划理论
经济特区从一开始就被赋予了为全国的改革开放积累经验的责任， 但在中国即将加入世贸而向世界敞开大门， 普遍而直接接受国际惯例冲击的前提下， 如果特区仍停留在创造个别经验的水平上， 其探索作用将大打折扣。中央在做出西部大开发决策的同时， 下决心“特区还要特”， 显然不是让特区继续保持优惠政策， 而是要为特区体制创新和探索建立社会主义市场经济的完整理论提供特殊条件。
深圳的城市规划在市场经济体制的冲击下已经迈出了改革的第一步，正在有意无意地走向体制创新、制度完善和技术进步。深圳20 年规划历程， 如果不具备现时中国城市的普遍意义， 那么它应该具有探索和超前意义， 成为中国城市规划发展的试验场。正由于此， 中国规划界一直对深圳的规划予以较大的关注， 但相应的研究还不够广泛和深入。我们真诚地希望深圳城市规划未来的探索与实践， 能够为中国城市规划理论的发展提供研究的第一手材料。

市场开放下的城市规划服务

　　本次讨论的四个问题，第一个是规划的需求，第二个是供应，第三个是供需之间的关系，第四个问题所谈的收费，是行业发展的重要杠杆。
　　首先看需求问题。以前规划品种集中于法定规划，这些年在实践中，在法定规划的前、中、后阶段都发生了大量新的服务需求。我提出一个新提法，即规划编制的“售后服务”问题。现在规划服务的合同关系，基本上是一锤子买卖，成果付诸实施过程中面临众多的解释、深化、调整、评估等技术工作，产生强大的跟踪性售后服务需求，但尚未形成稳定的工作定位和技术品种，也没有相关的收费列支，不利于规划的稳定性与连续性。因此，明确技术服务收费品种，对于规划的有效实施大有价值。
       第二个方面是供应，规划服务的提供方越来越壮大，越来越多元，市场准入条件也逐步放宽，总体上说是好事。但面对需求，规划队伍在数量和质量上都有短缺，需要进行有重点的规范。可以考虑将法定规划单独列出来，由国有背景的规划院来做。法定规划编制过程中的方案与技术咨询，以及大量的“非法定规划”服务，可以放开市场进行竞争。
      第三关于供需之间的关系。城市规划编制体系应当逐步改革走向以“系统”为核心的编制体系。以“系统”为核心的编制体系是以整体的检讨和维护作为主要的工作方式，哪一方面出了政策性变化，比如国家中小学的标准变更，就用新标准对原系统进行检讨，哪些适用、哪些不适用，再做出整体性的调整，此谓“系统维护”。如果逐步推行“系统维护”的编制方式，那么规划的供需方式会有很大的调整，后续服务将上升为重要的服务品种，规划费用将从现在的“购买成果”向“购买服务”方向逐步转化。目前所谓的招投标制度和这种发展与改革趋势是违背的。
      第四个是价格，也就是行业发展的杠杆问题。前几年规划需求暴增，规划力量供不应求，收费陡然走高，但规划力量突增后马上产生了新的问题，前年和去年很不正常，供应方鱼龙混杂，只要在网上发一个招标需求，动辄200个单位报名，形成了虚假的供应过剩，于是大家就开始拼价格，使得规划收费价格又陡然降低，但今天我们可以看到设计市场已经形成了按质论价的新格局，因此有理由相信规划市场的混乱是阶段性的。但政府不能任由规划市场太长时间进行自发理顺，而应当做出适当的干预，首先保障规划费的正常来源，其次要在技术单位实际能力和价格标准上做出一定的制度安排，再有是做出一定的最低价保障，“谷贱伤农”，长期的收费低迷，损伤的是行业本身。价格方面再有一点是体系问题，当前的标准是行业参考价，且品种较为集中于法定规划，不利于规划服务品种的多元化方向，政府有必要对此进行研究，建立起支撑规划力量按照大小和专业化方向进行细分的好的价格体系。

将城镇化作为广东省十二五的主要抓手

作者：王富海

注：此文是11月24日王富海董事长在省委“十二五”规划建议征求意见座谈会上的发言

     1990年-2009年近二十年间，广东省城镇化率由36.8%上升到63.4%，成为全国城镇化率最高的省份。但与城镇人口每年增加5.2%相比，农业户籍人口每年减少0.9%，净减少的779万人对城镇化2881万净增人口的贡献率仅占27%，由于城镇化占地，同期农民人均耕地面积下降26%，农民的人均收入增加5864元，仅占同期城镇居民收入21574元增加值的30%，2009年两者收入比例为1: 3.29。
     这组数据说明三个问题：
     1、以人口的城镇化率作为“一次城镇化”指标，广东省的一次城镇化并没有数据显示得那么光鲜，对省内农民的带动作用没有想象的大；
     2、广东工业化、城镇化的包容性强，外来人口剧增的贡献大，“再城镇化”的经济、社会与环境压力大；
     3、广东文化中各级政府的“弱统筹”模式功过参半，而城镇化在动力、布局、政策、投资上都需要较强的推进力度，广东城镇化欠账大。
     在上述三个“大”的基础上，还应该加以个“大”，就是现行的制度体系和管理体系对广东“再城镇化”的制约大。主要由于现行机制自上而下沿用中央集权下的条条操作模式，而这个模式操作的重点是经济增长尤其是工业发展，没有形成有利于城镇综合协调发展的政策集群，包括城乡土地制度、财税制度、金融政策、福利制度、人口制度和住房政策、第三产业发展政策、决策与建设体制等，城镇化及城镇发展只作为条条优先的各项政策的副产品，总体上支离破碎，而没有成为施政的重要抓手。
     为什么城镇化是施政的主要抓手？
     科学发展观作为执政理念提出七年，到十七届五中全会形成了完整的施政纲领。全面建设小康社会，农民是短板，出路在于减少农民，关键在于城镇的容纳力和健康水平。转变经济发展方式、经济结构调整、科技进步、资源节约、环境友好、扩大内需、现代产业体系、农业、服务业、信息化、区域协调、基本公共服务体系等目标和内容，都和城镇化有着密切关系。可以说，健康的城镇化是落实以人为本、全面协调、统筹兼顾、改善民生几大原则的最有效手段。尤其在十二五时期，机遇与风险错综复杂，保持经济平稳较快发展非常关键，城镇化带来的巨大投资需求（城市每增一个人口带来50万元的投资）和产生的巨大消费增量（城乡居民人均消费差距将近4倍）将为此提供最重要的贡献。设想广东五年内将现有三千多万农村居民中的20%转化为居民，将拉动投资3万亿，并带来需求的刚性增长。。
     十二五如何抓好城镇化？
     首先确立适度超前的两大目标，一是扩大一次城镇化成果，城镇化率提高8-10个百分点，重点在于现有农村居民的的城镇化转化上，力争每年平均转化100-150万人；二是提高“再城镇化”水平，按照科学发展观要求建立城镇乡村分类分级的阶段性标准。
     在此基础上抓好政策、规划、实施三个方面的工作：
     1、在政策和机制上，全面检讨现行状况，找出阻碍或者不适应健康城镇化和城镇协调发展的内容，针对城乡土地制度、财税制度、金融政策、福利制度、人口制度和住房政策、第三产业发展政策、决策与建设体制分高、中、低三种目标研究改革与改进措施供省委决策。
     高目标为全面改革，大胆创新，先行先试，建立有利于“块块”科学发展的新模式；
     中目标为全省的关键要素制度改革和局部的综合改革试点，控制风险，重点推进；
     低目标为控制在国家政策框架内，在具体执行的对策和方式上加以改良。
     2、在规划上，建立经济运行和空间整合共同发挥协调作用的“双平台”。长期以来，国民经济与社会发展规划综合用来协调各项事业的手段为发展导向和资金平衡，基本忽略了空间导向，最新的主体功能区粗放且欠缺手段，而城镇体系规划和城镇总体规划同样考虑全面要素进行综合协调安排，但由于一般经济部门而非综合部门，规划难以实施。我参加了两轮珠三角城镇群规划，均轰轰烈烈但实施无奈，近两年建设厅在省委省政府支持下做了诸多专题规划，一直试图强化规划的操作性，但只要跨部门就难以落实，甚至规划费经常没着落，因此，城镇化的空间整合就成为缺项。第二次城镇群规划出台四年后纳入珠三角改革发展纲要，效果完全不同，说明双平台的必要性。比如我们正在做的珠三角轨道沿线发展规划，首先在原来的线路规划上就有较大问题，建设厅在定线后介入已经很难扭转。
     3、在城镇化的政策与规划实施上，应当建立省级政府积极统筹、强势推进的新指导思想，集中一定财力，采取多种手段，借鉴“绿道模式”，将过去消极的“绿线”控制规划转化为积极的行动规划，重点推进若干行动规划，如“轨道”，今后推至“河道”、“管道”、“进城道”，尤其在广东最难实施的迁村并镇等空间整合方面有较大的突破。
总之，21世纪中国城镇化是人类历史上最为波澜壮阔的社会运动，是中国走向小康和富裕的必由之路，也是广东落实科学发展观、继续保持领先的战略手段，限于时间，很多话题无法展开，只能班门弄斧，呼吁领导高度重视。

推进城市管制模式的“城市化”转型

本文发表于2010年元月25日的《深圳特区报》
 
作者 王富海
 
三十之立：打造卓越的城市发展平台是立市之本
“搞出口加工区，还是打造一个城市？”这是三十年前特区建设方向上的重大选项。经过几年探讨、实践与规划，深圳市委市政府确定了建设一个现代化城市的大战略和大目标。今天看来，既要提供工业发展的条件，又要为创业者和各路人才营造宜居环境并促进产业升级是顺理成章，但在当时全国都在提倡“先生产、后生活”，国家又有“严格控制大城市”的政策，深圳的大胆决策，即创造了综合的投资环境，也为后来全国城市的蓬勃发展开了先河。
在建设城市机制上，深圳也进行了许多改革创新：确立了规划龙头地位，基础设施先行并适度超前，城市建设“五统一”机制，土地经营管理的诸多政策性突破等等，成为特区良性发展的重要先决条件。在特区外，也从开始为了营造加工贸易低成本环境的“放”，再到推动产业提升并改善生活环境而不断地“收”。
可以说，政府将营造适宜于社会经济发展阶段需求的城市平台作为第一要务，使过去三十年尤其是前二十年深圳发展的关键。而最近十年，政府更多地直接关注产业本身，降低了城市建设综合统筹的力度，也导致深圳过早面临土地资源使用殆尽、城市环境与效益低下问题积重难返的窘境，成为城市再发展、保持竞争力的重大难题。
新三十再立：建立以空间管理为核心的城市管制模式
城市现状是难题，更是深圳再一次改革创新的机遇。如果说其他城市在国家耕地保护政策下形成发展空间的“相对短缺”，还可以采取一定对策维持外延式发展路径，而深圳空间资源的“绝对短缺”逼迫自己只能选择可持续内涵式发展道路。因此，“转型”已经成为广泛共识，转型的方向是走向节能、高效、安全、方便、优美也被认可，转型的抓手是城市更新也是不二选择，但转型的路径选择尚莫衷一是，亟需尽早确立。
我多年以来一直坚持的观点是“不能指望生产饲料的机器自动转型生产蛋糕”，必须认清深圳的城市管制模式改革远未到位，治理大国所需的“条块分割”模式，下传到治理城市，在过去三十年城市“拓展”时期已经是造成问题的重要原因，根本无法适应“更新”时期空间高度集约、矛盾高度综合的治理需求，必须进行大幅度的“城市化”改革，建立以空间管理为核心的城市管制模式，使深圳在践行科学发展观方面再一次“占得先机”。
第一，重新确立以打造城市综合平台为核心的城市发展指导思想。
打造城市综合平台，突出体现“综合”。首先要改变“产业第一”思想，尤其要改变把政府资源倾斜于直接抓产业的做法，把营造产业运行的综合环境即健康的城市肌体作为首选。第二要改变以“重大项目投资”为抓手的推进机制，代之以“系统改善、片区提升”的综合目标推进机制，不光重视高等级道路建设，更要把地下管网的系统性提升放到首位。第三要改变只重产业用地落实的“园区”思想，建立综合服务的“城区”观念。第四要率先抛弃“土地财政”政策，把房地产业只作为解决市民“安居”问题的手段之一，把保障性住房建设提升到影响深圳未来三十年竞争力的高度来重视和强化。
第二，建立以空间协调为导向的项目决策体制。
政府投资项目是推进城市建设的重要手段，但现行的项目决策体制可以概括为“目标导向下条块分割式的资金平衡机制”，以资金平衡为目的，形成条块均沾的“洒水”盘子，项目在空间上的协调几乎没有纳入制度安排，这种空间离散式的建设状况，多年来存在于空间高度聚集的城市中，所造成的项目外部效益损失是难以估量的，可以用“事倍功半”来形容！我在人大常委会这五年，一直试图改变这种项目决策机制，可惜收效甚微。
“城市化”的项目决策机制，必须要在项目资金平衡基础上，大大强化“空间协调”力度。为此，应当将城市规划主管部门纳入项目协调的职责和程序之中。基于“条”的角度，要把对空间资源的统筹作为政府决策和项目安排的重要手段，资金和空间要充分协调，形成土地、资金、目标和政策的高度统一。基于“块”的角度，要尽快更新制度设计，借鉴学习天津滨海新区的做法，实行职能部门负责始终制，打破现有多头多阶段管理的格局。
第三，建立协商式的城市更新规划制度。
国家现行的城市规划体系，主要适用于土地批租制度条件下的城市大规模拓展需要，深圳的法定图则制度虽在公众参与上有所改进，依然属于政府设定土地开发管制条件的单方面决定制度，是一种“死规划”。而城市进入更新阶段，土地基本已经各有其主，如果采取政府回购储备再用于二次批租的更新方式，成本无可估量，且造成社会财富的极大浪费，更重要的是引发巨大的利益冲突，可行的方式是尽量不改变土地业权并引导业主自行更新，而业主的更新决策受自身、市场和社会需求多方面的影响，政府一次性的“死规划”则极大地限制了更新条件，导致“推不动”，只能突发性地采取类似“三旧改造决定”这样大幅度放弃管制的过激政策，有可能导致象早期特区外放开即乱的又一次乱象。
因此，在坚持规划先行的前提下，改革城市规划制度规划势在必行。区别于传统的城市规划过于强调物质空间安排的做法，城市更新规划必须在战略上是引导性的，政策上是研究性的，实施上是协商性的，这样才能从全局的角度，充分协调和保障城市更新阶段中各个利益主体的权益，同时确保城市更新的顺利推进。
第四，推进城市建设投融资政策的改革。
积极推进“不动产税”全国试点，将一次性批租的“土地财政”改变为长期可持续的“房产财政”，建立城市建设投资的稳定来源。同时改变城建投资由政府财政大包大揽的状况，争取率先进行政策突破，充分引进社会资本投入基础设施建设，在城市的持续发展中分享收益，同时把政府理财模式从当前的“建设财政”中尽早解脱出来，进入真正的“民生财政”新阶段。
另一方面在城市更新阶段，土地效益的综合提升也不能完全依靠市场，政府资金也应该在一定程度上介入，从而保证更新的效果和质量。
第五，推进“准社区自治”模式。
社区是城市的元细胞，是城市安全、舒适和方便的落脚点。社区建设不到位，“楼盘”代之，壁垒森严的围墙成为我们这个时代城市的独特景观，既不利于城市基础性配套设施效益的发挥，又增加了居住成本。因此，“桃源村模式”就成为“楼盘社区”的改进版，显示了社区建设在城市安全健康运行中的巨大作用。政府应当制定目标和标准，大力推进社会化的社区居民部分自治管理模式，从而减轻政府的压力，保障社区居民的权益。
今年：统一思想，启动机制改革
刚刚开过的人大常委会上审议了今年政府投资项目预安排，除了必要的文教体卫等民生设施外，90%的资金都集中在修建道路和地铁上，而这些项目的空间协调依然缺位！真的希望通过今年全社会的广泛讨论、深入沟通，能够在两个三十年的交接点上，建立城市转型的主导思想和在机制突破的主体思路！具体而言，特别希望五届人大在开会审议政府投资项目的时候，能够在空间协调上率先有所突破。
结语：愿景固然美好，路径更为重要
对未来的展望往往是人们的一种美好预期。作为规划师，当然可以描绘出更加绚烂的图景。但相对于愿景而言，合理的发展路径才是实现目标的基石。
——30年后，也许深圳会更加拥挤，但更加有序；
——30年后，也许深圳的人口会更多，但人口结构会从金字塔型的初级结构转变为橄榄型的成熟结构；
——30年后，也许深圳人的收入不会再在全国一枝独秀，但在幸福指数上会独领风骚；
——30年后，也许深圳不如更多新兴的城市现代漂亮，但一定会更加安全、祥和。