从规划体系到规划制度———深圳城市规划历程剖析

执笔：王富海

【摘  要】：回顾和总结了深圳市20 年来的经验教训，分析了外部环境对于深圳城市规划的影响及其深圳采取的对策，试图在解剖深圳的同时对于全国的城市规划有所启迪。

【关键词】：规划体系；控制性详细规划；法定图则；规划实施；规划理论；深圳

1 　引言

1.1  本文中“规划体系”与“规划制度”的特定含义

“规划体系”用以概括规划工作内部各技术层次的递进关系。50 年代中国城市规划伴随计划型大规模经济建设而产生，规划工作主要关注从宏观到微观的技术性操作，这个传统延续至今，不断改进，形成封闭的“科学”系统，并成为1990 年中国首部《规划法》的核心内容。

“规划制度”指规划作用于城市发展(或规划实施) 的行动规则。城市规划对于城市建设的作用是间接的，须透过引导直接建设者的行为才能实现。特别在市场经济体制下，城市规划的政策、原则、制订和实施是一项开放性的工作，需要一套完整的工作制度。其中的关键点是建立规划作用于建设的有效机制，技术性的“规划体系”只是含在这套制度中的一部分工作。
 
1.2  深圳城市规划发展的轨迹
 
1980 年，中国城市规划事业停滞20 年后开始复苏，深圳作为第一个经济特区，其规划建设引起全国规划界的广泛关注和参与，具有较高的起点，很快形成了当时条件下较先进的规划思想和行之有效的规划体系，《深圳经济特区总体规划》成为当时规划界的力作，小区规划的连串实施引起强烈反响。从1980 年到1987年，深圳规划可称为“规划体系主导时期”，利用了政府主导城市建设的条件，取得了开局的成功。深圳作为改革开放的重要“试验场”，较早探索和体验了市场经济，城市建设从一开始就尝试打破政府“一统天下”的投资方式，注入了市场活力，到1987 年率先形成了城市土地使用制度的重大改革，1989 年改革住房制度，引发了房地产市场的蓬勃兴起，逐步建立了市场型的城市建设机制。建设机制的市场化进程，对源自于计划体制的规划体系形成了巨大冲击。从1987 年到1997 年，规划进行了不同形式的尝试，较长时间推行了“控制性详规”的做法，适应了体制转型期快速发展的基本要求，但也受到了多方面的质疑。这十年可称为深圳的“规划体系震荡时期”。
 
1995 年，深圳开始酝酿起草《深圳市城市规划条例》(下称“条例”) ，经过三年的广泛探讨，借鉴香港经验，提出了新的规划体系，并将“法定图则”作为核心，成为今后规划与实施的契合点。1998 年该条例正式生效，把城市规划工作从技术路线引向了法制路线。根据条例规定组建了新的规划委员会，第一批十一项法定图则按照法定程序已经正式投入使用。尽管规划委员会和规划主管部门提前研究并制定了行政和技术上的一系列规定，但在制订法定图则的过程中，还是体验到这项改革措施对原有规划体系的全方位冲击，认识到要形成完善的规划制度还需要长期而艰苦的努力。

1.3  深圳规划实践对中国城市规划发展的实证性意义
 
深圳是中国改革开放后新兴的一座特大城市，经常被规划业内人士称为“基本按规划建设起来的城市”。20 年来，在全国规划界的普遍关注、指导和参与下，深圳的城市规划工作特别是规划编制工作的力度和强度之大，对城市发展的影响之强，为同期中国城市罕有。在巨大成功的背后，我们以专业理想的眼光判断这个有条件绘出“最新最美图画”的城市，深圳的建设尚有许多“不理想”，客观地反衬出这一时期中国城市规划工作的真实效果。追究起“不理想”的原因，经济上的、行政上的、法律上的、观念上的和技术上的，方方面面均对规划与实施产生正面或负面、客观或主观的影响。相对于城市建设这个“经济基础”，城市规划无疑属于“上层建筑”，深圳城市建设机制市场化的进程起步早，发展快，而城市规划的相应转化则十分艰难。应该说，深圳城市规划以“规划体系”的较高起点开始，经过市场经济的淘洗，又率先开始了“规划制度”的实践。为此，我们将深圳规划历程中的思想、作法、实践与效果，作为近20 年中国城市规划发展的佐证之一加以剖析，以期在世纪之交规划界对未来方向的广泛探讨中，提供一种实证性的思路。

2 　规划体系主导时期的规划运作

2.1  规划的编制
 
深圳的城市规划具有“起步晚、标准高”的特点，一开始就得到了全国同行的热烈关注和积极支持，按总体规划和详细规划两阶段进行了大量的规划，适应了特区初期有计划、有次序发展的需要，该阶段后期又推行分区规划，形成了当时条件下较完整的规划体系。
 
编制城市发展规划，是深圳设市后的一项重要工作。最初的几年，特区发展的方向频繁调整，总体规划紧随其后。1979 年编制建设“出口加工区”的规划; 1980 年选择罗湖、蛇口和沙头角三个点进行小区式开发; 1982 年提出了《深圳经济特区社会经济发展大纲》及“总体规划图”，对特区发展方向作了较全面的研究，初步提出“组团式”布局;1984 年开始，特区第一个全面系统的规划———《深圳经济特区总体规划》全面展开，到1986 年完成，确立了“带状组团式”发展的结构。在这个阶段，小区详细规划得到很高程度的重视。最初的罗湖、蛇口和沙头角三个综合小区发挥了十分积极的作用; 1982 年罗湖上埗组团大规模开发后，相继规划建设了园岭、滨河、碧波、白沙岭等一大批住宅小区，八卦岭、上埗、布心等工业小区; 特区总体规划确定后，其它组团开发工作相继展开，蛇口海滨花园、科技工业园、华侨城和福田中心区等一批详细规划问世。这些项目的成功，使深圳的小区规划在全国具有较高的知名度。
 
1986 年总体规划完成后，分区规划的编制工作随即展开，到1989年，分区规划覆盖了几乎全部建设用地。

2.2规划的实施效果
特区建设初期，一位知名港商曾经提出由其开发福田20km2 土地，建设田园式新城的意向，特区总体规划开始编制后，根据福田所处的地位，确定将这片土地建设成为未来深圳的中心区，港商的建议未被采纳。这个事例说明两个道理： 一是总体规划对城市发展的统揽作用，二是在那个时期，城市建设的方式主要是以政府为主导。在这两个原则下，特区初期的每次总体规划均发挥了有效作用。
 
一开始的罗湖、蛇口和沙头角在总体上放眼全特区狭长用地进行开发，在具体规划上均采取高密度小尺度路网，至今还能较好地发挥效用。1982 年“总体规划图”提出“组团式”格局，为罗湖上埗组团的大规模开发提供了依据。1984 年总体规划对特区城市发展作出了全面部署，使政府得以从容地安排各项基础设施建设和各组团的开发，坚持保留了福田中心区，将当时远离罗湖上埗组团的区域成片划给国营企业，建立了蛇口工业区、南油开发区、科技工业园、华侨城、莲塘工业区和盐田港城等，很快将特区建设在全境展开，为城市的快速形成奠定了基础。深圳在20年的发展中曾经数次调整产业结构和配套功能，经济发展和建设速度数次起伏，正是由于采用“组团式”城市结构，能够从容地应对建设的节奏和功能的置换而保持整体架构的完整与有序。但其中有一段插曲至今令人心悸： 深圳机场筹建时，有关部门违背规划，将机场选址于中心区南部的深圳湾，在规划界的据理力争下才改回原规划选址，避免了深圳城市发展的一场灾难。
 
与总体规划的有效实施相比，详细规划实施效果则出现了截然相反的两种情况。前文提到的小区均为统一建设项目，可以完全按照规划实施。然而城市大部分地区的土地均为小规模划分地块，或者没有详细规划或者有规划而无法控制，在早期形成的罗湖上眛组团以及零散的建设地区内，建设面貌和配套功能较差，持续到今天，这些地区一直被插花建设，而那些完整统建区域的环境面貌则一直保持下来。同样的情况也出现在由企业开发管理的地区，重视规划、统一实施的蛇口工业区和华侨城建成了深圳最优美的城区，而忽视规划、切块建设的南油开发区成为典型的混乱区。
 
分区规划起步较晚，对公共设施的安排发挥了一定作用，但同时由于土地划分过细，越过详细规划层次而被直接用来划分土地和进行规划管理，导致许多地区“不需要”详细规划而进行粗放型的批租与建设，为随后房地产市场兴起后开发商的努力“发掘”而加速混乱建设埋下了伏笔。

2.3从实施效果看规划体系运作的制度环境
从深圳早期的建设效果来看，规划体系的技术化运作在总体上是成功的，但在较多的局部存在不可回避的问题。由此可以判断“规划体系”的运作条件为：
 
2.3.1计划经济体制占据主导地位
尽管深圳的创建以改革为出发点，但建国以来一直沿用的计划体制和思想还是特区建设初期的主流。经济目标是城市规划的主要依据，这个时期计划目标经常调整，城市规划也随之频繁变更; 政府全盘控制着规划的实施，并通过调校规划来适应不断变化的建设条件和发展计划。
 
2.3.2政府主导下的开发建设
在由政府(或者由企业代行政府职能的“准政府”方式) 进行统一建设的项目与区域，规划基本得到了完全实施。而不能统建而由多个单位分别建设的区域，规划的控制力度明显减弱。
 
2.3.3全能型政府的项目全面管理
政府在规划有效实施的建设项目中，从计划、规划、投资、建造，到使用分配和维修管理，进行了一揽子统包。而达不到这样建设条件的项目，尽管政府进行了计划调控、规划设计审批和工程质量监督等全过程的管理，只能管好单体建筑而没有形成整体环境，“只见树木不见森林”。
 
2.3.4封闭的规划编制与实施系统
在计划体制下，从总体规划到详细规划，从“七通一平”到项目建设，政府可以按照一套完整的程序组织城市建设，设计城市生活模式。一旦这个封闭的系统被打破，规划体系便不再完整，城市建设就产生了一定程度的混乱。

3 　市场对规划体系的冲击

3.1深圳城市建设市场机制的发展
深圳城市建设起步时，没有国家拨款，又不能从初期的经济发展中得到足够的支撑，只能利用政策采取超常规的办法筹集建设资金。今天看来，当时的“内引” （招请内地企业以较低的土地使用费取得生地开发权，引进其资金投入建设）、“外联”（本地国有专营企业免费从政府取得土地开发权，以土地入股引进外商资金合作建房出售甚至出卖“楼花”）和“借贷”（以政府名义向银行贷款，用以投入土地开发）等形式，正是后来房地产市场和市场型建设机制的最早尝试。
 
1987 年深圳在全国率先开始土地使用权拍卖，成为建立市场型建设机制的开山之槌，经过十多年的演进，目前在深圳已经形成较为完善的土地有偿使用制度和土地市场调控机制。1989 年深圳又率先进行了住房制度改革，一方面通过福利房商品化卸掉了职工住房问题压在政府身上的沉重包袱，一方面促使社会利用市场力量解决市民住房需求。上述两项改革直接导致了90 年代房地产市场的兴起与蓬勃发展，土地与房屋、开发与使用等之间形成了基于市场经济运作的良性关系，使政府取得了可靠的资金来源，也使深圳的建设进入了良性的发展轨道。
 
3.2城市建设机制转型对规划体系的冲击
城市建设机制从计划型转化为市场型，使原先行之有效的规划体系经受了巨大冲击，具体体现在以下方面：
 
3.2.1经济利益的实在性冲击规划原则的抽象性
中国的城市规划是一项经验性的技术工作，既缺乏严谨的理论体系，更没有科学的计量方法。尽管规划原理中将“经济、社会、环境”三大效益作为最基本的原则，在实际操作中，由于社会效益和环境效益更适于定性评价，与规划的特征产生了天然的共鸣，容易形成规划的经验性原则; 而经济效益的评判标准是量化的，只能成为城市规划可望而不可及的目标，况且，规划工作者经常无意中将其追求的社会与环境理想和经济对立起来。
 
然而市场走得更远，干脆将原则化的“经济效益”变成了实实在在的“经济利益”，崇尚个体化而冲击规划的整体化，追求即时性而挑战规划的长远性，使规划在“赶超计划”、“任期目标”和“富起来行动”面前更加苍白无力!
 
3.2.2政府与市场的利益性运作冲击规划的技术性运作
转型期的城市政府比以往更加重视经济业绩，这与市场中各行为主体的利益原则是一致的，表现为片面性、功利性和非均衡性的行为特征。而规划体系要求发展要素的全面性、发展目标的综合性和发展条件的公平性，按照技术的严谨程序进行决策和实施。
 
3.2.3自下而上的市场运作冲击自上而下的规划体系
规划体系从整体系统设计出发，逐层落实到局部，要求每个实施项目均成为整体中特定的有机单元; 而在市场体系中，项目运作是核心、起点也是终点，为项目提供运作环境是市场的基本规则。只有建立顺畅的机制，才能保证两者之间形成良性的关系。
 
3.2.4建设主体的多元化冲击规划的统一性
建设机制转型后，建设者从国有化的一统江山而变成多元利益主体，而所有的使用者均成为市场运作的一部分，这就要求规划制订和实施的公平化、公开化，对现有规划体系在操作上的封闭性和主观化将提出强烈要求。

4  控制性详细规划———对市场的初步应对

4.1控制性详细规划在深圳实行了近十年
建设机制市场化在深圳早期的尝试，使规划师们较早感受到土地权益对开发建设和管理的影响，开始意识到小区详细规划的局限性，因而在规划理念上进行了变革的尝试，有两个实例颇具代表性。其一，1985 年科技工业园规划，70ha ，规划师决心对市场的变动性以更加严格的技术手段加以控制，在按常规做出1/ 1000 小区规划后，加做了1/ 200 的总图设计，仔细规定了建筑物的尺寸、室外用地的处理和几近设计方案的市政管网安排。最初几年，工业园开发模式为引进项目，统一建设，开发管理部门严格按图实施，效果良好。后来更多采取项目划地自建方式，规划就再也难以控制。其二，1986 年华侨城第一期发展区规划，200 公顷，同样首先作了1/ 1000 小区详规，规划师在工作过程中逐步认识到这种规划与开发方式之间的巨大差异，加做了1/ 2000 的“地块控制图”和一套地块控制指标，并指出这部分是本次规划的主要内容。今天看来，这也许全国较早体现控制性详规思想的成果了，其实施效果是适应了建设的需要。当然，华侨城取得如此精彩的建设效果不仅是控规的作用，而是华侨城富于创造性的决策管理并加强城市设计工作弥补了控规的缺陷。
 
但这种详细控制的做法并没有在深圳推广。在1986～1990 年间，深圳采取了更为粗放控制的分区规划的做法，个中弊端前文已述。1990 年《中华人民共和国城市规划法》颁布，确立了控制性详细规划的地位和做法，深圳由此大规模地推行了控制性详细规划。到1998 年《深圳市城市规划条例》实施时，控制性详细规划已经覆盖全特区和外围大部分建设用地，这段时期特区的主要建设区域还进行了多次覆盖。

4.2控制性详细规划的积极作用
控制性详细规划的广泛应用，是由于其适应了中国城市化迅速发展、各城市努力扩张和各类开发区蜂拥而上的要求。
     (1) 面对城市的快速发展，控制性详细规划可以实现规划编制的速成和规划管理的最简化操作，大大缩短决策、规划、土地批租和项目建设的周期，提高了城市建设和房地产开发的效率。
     (2) 面对市场型开发行为的不确定性，控制性详细规划可以使政府尽快批租土地以换取资金，尽快完成“七通一平”而把生地变成熟地，尽快地满足开发商在土地开发的定性和规模上的各种要求，规划理论上在经济效益方面的缺陷通过市场需要得到了“弥补”，使中国的房地产行业迅速呈现一派繁荣景象。
     (3) 面对城市规划力量和管理素质的不足，控制性详细规划把抽象的规划原则和复杂的规划要素进行简化和图解化，再从中提炼出控制城市土地功能的最基本要素，最大程度实现了规划的“可操作性”。
     (4) 在深圳的控制性详细规划操作中，还面临特区内外不同建设组织方式的问题。特区内城市建设由市政府统一组织，通过土地批租的控制可以引导成片建设; 特区外则由市、区、镇、村四级组织分别参与，网络建设基本由前三级负责，土地开发四级机构均有各自地盘，而村级占有绝大部分土地，在“共同富裕”的原则下，每个村均有建设机会，控制性详细规划全覆盖使所有的开发要求合法化，使开发项目在地域上有充分的选择性，村与村之间“招商引资”的竞争在客观上平抑了产业发展的成本，促进了深圳的经济发展。

4.3控制性详细规划的弊端
在中国经济体制转型的过渡期、城市化进程的高潮期和经济增长要求最为旺盛的这段时期，社会对城市规划的需求前所未有地迫切，规划界作出的反应是将规划思想、方法和要素进行简化，控制性详细规划应运而生。但从深圳控制性详细规划使用近十年的效果，不难看出这种规划类型的弱点：
     (1) 在编制内容上，控制性详细规划过分追求“可操作性”和成果的速成，只求满足开发建设的基本功能，对规划一贯追求的城市美学和人的行为环境极少涉及，基本抛弃了规划的综合性、系统性和滚动性等原则，造成城市景观的混乱，城市特色的流失，几年前，许多市民批评深圳的城市建设“有建筑无空间，有单体无群体，有道路无街区，有空地无环境”。放眼全国，千城一面，许多城市千百年形成的特色在十年间消失殆尽。
     (2) 在编制程序上，控制性详细规划延续了规划体系内部化操作方式，并且由于编制周期缩短而更加强化，形成黑箱作业，违背了市场运作的公开公平原则，加剧了规划与公众之间本以存在的隔阂。
     (3) 在规划实施上，控制性详细规划弃整体控制而取地块控制，无暇顾及建设策略而一味追求“全覆盖”，妥协于市场选择的无序性和随意性，另一方面，控制性详细规划易编易改，当不规范的规划管理造成功能混乱后，通过修改规划又可自圆其说，如此循环，实施效果面目全非。深圳230ha 的景田居住区紧邻福田中心区，1991 年编制控规后开始建设，基础设施由政府委托专业公司按规划逐步实施，土地划成小块批租给不同开发商。几年来居住用地容积率不断突破规划，各类公共设施用地一块块改成居住性质，规划几乎每年调整一次。到目前，该区充满了规模从015ha 到3ha 不等的各类住宅“花园”，各成一体，风格各异，仅剩的公共设施用地大部分因无人负责建设而荒芜或被临时占用，整个区域杂乱无章。这个案例是控制性详细规划的真实写照。
     (4) 在规划管理上，控制性详细规划提供的几个关键指标是管理者手中的法宝，更是开发商追逐的焦点。由于控制性详细规划的制订、执行和修改缺乏法律化的程序，在实施中极易受到各种非正常力量的干扰，而实施效果又没有有效的评判标准与监管机制，对市场的公平性产生了负面影响。

5 　法定图则的提出与初步运作

5.1  1989 年提出规划改革方案
继1987 年土地使用制度改革、1989 年住房制度改革之后，深圳市政府提出了配套的规划体系改革方案，直接借用了香港“三层次五阶段”规划体系，随后两年尝试编制了各阶段成果。除“城市发展策略”和“规划标准与准则”产生一定作用外，其它成果均很快无声无息。应该说，这是城市建设机制变革之初一次极为主动的应对，但当时方案只涉及技术体系的变革，未准备好改革规划制度，而建设市场尚未形成，未发生客观上的急迫要求，加之方案在形式上与当时规划体系相比过于烦琐，因而很快流产。

5.2 　1995～1998 年，《深圳市城市规划条例》的制定
控制性详细规划的实施效果，导致了社会对城市规划工作的较大质疑。1995 年在一次对政府各部门工作质量的民主测评中，规划主管部门排在了最后; 当年深圳市人大组团考察香港和新加坡城市规划，提出改革深圳城市规划体制的建议性报告，此建议正与深圳规划界内部对市场经济条件下城市规划的探讨相吻合。经市人大批准，规划主管部门于1996 年开始起草《深圳市城市规划条例》，对规划改革方向和做法进行了深入研究，数易其稿，经人大多次审议修改，并将草案在主要报刊全文登载，征求全社会意见，最后由人大批准于1998 年11 月正式实施。
     《深圳市城市规划条例》作为城市规划的地方性法规，在全国率先提出了城市规划的改革构想，要点如下：
     (1) 建立总体规划、次区域规划、分区规划、法定图则和详细蓝图“五阶段”规划体系，其中总体规划按照国家通用要求编制，报国务院审批，而法定图则是编制、决策、实施和公众参与及监督规划的核心。
     (2) 法定图则的制定权和修改权属于规划委员会，该委员会由政府官员和民间人士共同组成，民间人士占有法定多数。
     (3) 法定图则制定过程中，必须公开征询和回复社会公众意见，社会公众有权获取批准后的法定图则，有权对法定图则的实施进行监督。
     (4) 确立规划主管部门在城市建设相关工作中的协调地位。
     (5) 确立城市设计在城市规划工作中的法定地位。

5.3 　法定图则工作的主要内容法定图则指城市规划在操作层面的技术成果，由法律授权的专门权力机构，经过法律规定的制订和批准程序确认的文件和图纸，是城市规划管理的法定依据。在实行市场经济体制的国家，城市规划制度基本上采取“核心层次”方法，即在规划的中观层次设定依法编制、审批和实施管制的内容，但该层次工作的名称各有所异，《深圳市城市规划条例》“法定图则”的名称借用自香港，但在具体内容上则较为充分地从国情和深圳规划机制出发进行设计，主要包括：
     (1) 技术深度。对于城市一般地区，法定图则的控制必须能够直接约束宗地的管理与开发，因此采用了近似“控规”的深度。这一点有所争论，反对意见认为控制过细过死，缺乏弹性，建议在“分区规划”层次进行控制。鉴于规划工作中的技术规则少，分区规划控制力度低，最终采用控规层次，但未来的方向是在逐步加强“规则”的制定工作的基础上，技术深度逐步向分区规划深度转化，并准备对城市的重点地区和外围地区用更深或更粗的层次分别对待。
     (2) 技术成果，分为技术文件和法定文件两个层次。技术文件基本按照控规要求编制，内容包括规划专业和工程专业的所有成果，是法定文件的技术支撑和管理的内部依据，所不同的是将表述“怎么做”的“规划说明书”改进为陈述“为什么”的“规划研究报告”，为法定文件作出技术说明。法定文件只规定了用地的性质、规模和公共设施等方面的要求，用最少而最易操作的指标和准则控制规划管理与实施的关键点，并且在格式上务求简洁统一，便于公众了解，更便于达成市场共识。
     (3) 刚性与弹性。“法定”本身即为对规划控制要素的“刚性化”，但为了适应城市发展变化的可能性，要特别保护规划的“弹性”。措施之一是尽量减少法定图则的控制指标。措施之二是采用“用地性质三类制”，即成果中标明的性质为第一类，开发意图符合这一类规定者，可直接到规划主管部门办理手续; 在成果中另列第二、三类使用性质，分别经规划主管部门和规划委员会研究批准方可采用; 对成果中没有列明的使用性质，也并没有把门关死，在相关的运作规则里列出了严格规定。这样的程序设置，划分了政府的审核与审批两种行为，达到了“按规划实施非常方便，改变规划则手续繁杂”的目的。措施之三是设计了一套修订法定图则的条件和程序。

5.4 　法定图则的初步实践
《深圳市城市规划条例》实施后，市政府及规划主管部门即着手制订法定图则，首先出台了“法定图则编制技术规定”、“法定图则审批规则”、“规划委员会工作章程”和“城市规划标准分区”等文件，同时提出编制计划，第一批十一项于1999 年2 月即进行公众咨询，8 月由新成立的规划委员会审查通过。更多的项目正在紧锣密鼓地制订之中。在技术深度上，法定图则近似于控制性详细规划，而法定图则的意义远远超出技术范畴，代表着一种具有广泛影响的制度，刚刚一年的编制工作实践，已经对原规划体系产生了冲击：
     (1) 规划走出象牙塔直接面向公众，从经验型技术行为变成对法律、规范和原则的理性诠释，规划在理论上的缺陷已经暴露出来。
     (2) 规划的专业理念开始接受公众意识的检验，双方的关系将从施与过渡到碰撞，最终走向协商。
     (3) 法定图则将成为规划诉讼的主要依据，但法定图则自身不能依据固有的经验，应当依据具有法律地位的规章规范、标准准则，而缺少这些“技术规则”正是当前规划工作中最薄弱的环节。
     (4) 规划的科学性首先来自基础资料的准确性，而相关的政府各主管部门普遍长期忽视信息化建设，造成规划的先天不足。
     (5) 规划是政府就发展和建设而对公众所做的承诺，代表政府的整体形象。城市建设的复杂性需要政府多部门的共同参与，同时要求改变规划主管部门包打天下的状况，但目前相应的机制远未形成。
    上述问题只涉及规划编制某些层次，上升到规划编制体系、规划审批、规划管理以及更高层次的规划决策等方面，法定图则的可能是对规划工作全方位的冲击。严格说来，在经过法定的制订程序后，法定图则已不属于规划的技术性成果，而是规划管理者与城市建设者及使用者之间的共同契约，为了严格执行契约，需要一套综合技术、行政和法律等行为的科学制度作保证，即本文所称的“规划制度”。
 
6 　法定图则引发规划制度改革

从对深圳城市规划20 年历程的回顾与剖析，我们可以清晰地理出城市规划在因应城市建设机制从计划型向市场型转化过程中的发展脉络，即规划实施的核心从小区规划到控制性详细规划再到法定图则，其特点，在规划编制上由封闭逐步走向开放，控制手段上由方案到指标再到法定文件，在规划管理上从模糊到要素简化再到依法行政。这些变化，实际上在逐步改变我们对城市规划工作性质的认识，城市规划不仅是一个技术性的操作体系，更应该是一套技术性与法制化相结合的行政制度。深圳法定图则工作的实行，正在这套制度的开创之举，由此，我们可以粗线条地设想未来规划制度改革发展的走向：

6.1  改革规划技术体系
现行“规划法”规定，规划的每层次成果都具有法定性。于是在规划审批上层层都设计了严格的程序，在规划成果上设计了逐层深入的内容，似乎是一个很严谨很科学的体系。但是问题首先产生于总体规划，总体规划作为整个规划体系的纲领，所确定的是长远发展的一种目标一种可能和一个方案，这个方案既然具有法定性，必须通过后续的层次逐步严格落实。然而从人类认识“近实远虚”的特征看，总体规划的“法定”很难理解为唯物主义的，而每个层次的成果都具有法定性，也只能规范规划编制者的技术行为，最多能为城市建设各个专项系统的公共工程提供宏观依据，而规划对市场的控制必须在一个最便于操作的层次，法定图则就是规划实施的核心层次。因此，新的规划技术体系应当围绕法定图则进行设计：
     (1) 总体规划应当是策略性的，研究城市未来发展的多种可能性，判断影响未来方向的动力条件，提出适应未来多种发展可能的近期重点发展及引导发展的策略性措施;
     (2) 总体规划与法定图则之间的技术层次，应当以近期的策略性保留与开发双重行为为规划内容，一方面保护与保留未来发展的弹性，一方面对建设行为作出综合性部署，为在法定图则阶段作出各项建设的具体安排提供依据;
     (3) 法定图则是运用法定程序对规划的确认，在技术上应当允许不同的深度。对城市的重点发展或保护地区、一般发展地区和控制性发展地区，规划控制所需要的技术内容与深度是不同的，但同样需要以法定的方式进行控制。在深圳的规划体系中，将法定图则列入固定的技术层次，并要求以同样的深度对全市建设用地进行覆盖，这种做法的合理性和对城市不同情况的适用性值得商榷。
     (4) 加强城市设计是实施法定图则的配套性措施。规划法制化控制的主要内容在于综合使用功能，而城市环境风貌与特色的创造需要一套行之有效的城市设计技术体系，从控制性详细规划的实施效果可以看出，越强化规划的法制化，越需要城市设计将法定功能创造性地作用于规划管理。
      (5) 建立规划工作的“技术规则”体系。“规则”是“原则”的具体化和标准化，规划不能建立在阐释“原则”的标准上，应当提高到执行“规则”的水平上，才能保证规划实施的科学化法制化。

6.2 　建立民主化的规划决策权力机制
规划法制化的关键在于强化规划决策权的民主化。深圳法定图则实施的首要条件，是依照“规划条例”中的专门规定成立了规划委员会，在工作设计上，委员会负责制定法定图则编制计划、审查法定图则草案并决定能否向公众展示、审议公众意见并决定是否接纳、对修改后的草案进行审查审批、批准后进行公布。在完成上述制订法定图则程序后，规划委员会还要对法定图则的实施情况进行监督和跟踪，凡对法定图则规定的内容进行修改的申请，须由规划委员会决定是否批准，法定图则在执行中出现重要影响因素的重大变动，由规划委员会决定是否重新编制。这是一套十分科学的程序，但要顺畅运作还需假以时日，并制定更加详细的在运作规则。
 
公众参与是规划法制化的重要手段。公众包括各种利益集团、专业团体、社区和广大市民，他们是城市的建设者和使用者，城市规划的目的就是反映他们的意愿，满足他们的共同利益要求，因此应开辟广泛的渠道，让公众能够参与城市规划编制与实施的全过程。深圳“规划条例”规定了公众在法定图则制订程序中的权力，迈出了可喜的一步，但还需制定操作的详细规则，在规划的其它层次以及规划实施中如何引入公众参与，需要在法律、政策和技术上作更多的准备工作。

6.3 　完善规划工作的操作机制
当前的规划操作机制，在概念上划分为编制和管理两个环节，在机构上将两者截然分开。然而城市规划的特性就是行政与技术的紧密结合，这一点在规划编制和管理两个环节均体现出来，忽略了规划编制的行政性和规划管理的技术性，就会大大降低规划作用于城市建设的功效。一旦将编制和管理结合起来，规划工作将可以划分为研究、编制、审批、管理、协调、反馈、信息、政策等多个环节，这些环节应该形成相互包容、相互连接的完整操作体系，环节内和环节间应制定严格的操作规则。
 
规划机制的外部层面是政府多部门协调合作机制，这套机制在行政意义上有赖于政府运作机制的深化改革，而在城市规划的技术特征方面则需要制定特别的运作规则，强化规划部门的综合与协调职能。但综合协调并非目前广泛采用的包办型作法，专项规划应由专项主管部门负责制定，规划主管部门负责综合协调，这一点是当前城市建设中的薄弱环节，在近几年城市快速发展中已经造成混乱。
 
7 　结语
中国城市规划界探讨市场经济已近20 年了，观念、思想、方法和手段都跟随市场经济发展进程而逐步改进，然而，市场经济对传统计划经济的冲击引发的是中国社会经济革命性变化，脱胎于计划经济的城市规划体系，正在面临一场根本性的变革，从深圳城市规划的改革实践，我们看到这场变革的序幕已经拉开。相信在全国规划界的共同努力下，中国的城市规划事业将健康地完成这次大蜕变，在21 世纪中国城市化、现代化进程中发挥应有的作用。
 
（注： 参加本论文前期讨论的有：夏宗\、金经元、石楠、孙安军、杨保军、王凯、朱子瑜、陈宏军、孙施文等同志）

建立以近期规划为核心的新体系

作者    王富海
　　
该文通过对“远焦距”总体规划进行的反思,提出面对中国城市未来相当长的时期内急剧变动而实事求是地采取“近焦距”规划的假设。该文强调,以近期为核心并不代表短视,相反体现务实精神,总体规划的主要成果为近期建设内容,反而更需要从远期趋势判断到导出近期建设内容以及多部门协作的严谨程序。

编者在国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》下发后,九部委通知以及建设部《关于近期建设规划工作暂行办法》都对近期建设规划提出了较高而急迫的要求。事发突然,使人们不免对这样一轮大规模规划行动的效果产生疑问。但从文件毫不犹豫地将2003 年7 月完成的规划的有效期限定在2005 年,令人感觉到其中埋下的巨大伏笔可能包括三层含义:其一,将近期建设规划作为解决当前城市规划建设诸多问题的重要手段;其二,统一规划编制的步调,调整到与国民经济与社会发展五年计划(下简称社会经济计划) 相同步,以便于今后的协调操作;其三,眼下在来不及探讨确定更完善的近期规划操作体系的情况下做简化处理,尽快推行,在推行中进行检验改进,也使各城市开始对规划的近期化进行适应,留出两年时间对近期规划的定位和操作等问题进行研究,目标是在2006 年～2010 年(“十一五”) 开始大规模推行新的规划体系与相应制度,提高规划在城市发展建设乃至国民经济发展中的作用力度。为此,本文初步提出调整总体规划焦距,建立以近期规划为核心的新体系的大胆假设,希望为改进规划操作机制进一言。

“远焦距”的总体规划
城市规划对城市的判断,应当是历史观、现实观和发展观的有机结合,因此将总体规划的期限设在15 至20 年,前有近期建设,后有远景设想,是一种非常理性的体系设计。但在理论上分析,这种规划的理念是希望度身量做“设计”一幅城市的美好图景,引导现实的建设朝向远期目标迈进,带有明显的乌托邦烙印;在实际操作中,由于将规划的焦距放到远期并做出惟一性的选择,近期规划是从远期理想倒推回来的近似的理想蓝图,对眼前的建设作用力度微弱。下述的现象让我们对这种“远焦距”的 规划产生疑问,进而考虑是否采用“近焦距”规划的问题。

简单的事实
现象一:总体规划用朴素的理想和简单的好恶就罗列了现状的种种不是,又以简单的趋势判断就画出一张张美妙的“饼”,对于此饼如何烙之反而十分超然,正可谓“20 年后的事我门儿清,今年干什么我不知道”。

现象二:20 年的宏伟蓝图基本上5 年一改,最近甚至发展到某城市总体规划国务院批复当年就全面修编,如果看到一个城市1992 年的总规至今未调,第一反应肯定是大吃一惊,继而得出判断:这个城市要么已经失控,要么过于保守。

现象三:管20 年的城市总体规划由上级直至国务院批复,管5 年的社会经济计划本市批准,但《城市规划法》白纸黑字规定后者为前者的依据! 而在操作中,规划的协调作用相比计划协调何其苍白。

现象四:为城市20 年发展准备的用地范围,被当成当前就可以任意出让土地和开发的场所,多__少城市拓展区羊拉屎似地建设,多少土地以远远低于开发成本的价格被投机者大片囤积。

现象五:20 年不够的话,也许还要用说不清多少年的“概念”圈出更大的范围,或曰“跨越”,或曰“储备”,和前者可能造成远远大于供需能力的冒进行为相比,后者的出发点更具讽刺意义,如果不把可能发展的范围先确定并控制下来,这些土地就会被乱开发了。本来,未列入发展规划的地区不得建设,上有国法下有管理机构,可对空间开发的管制能力如此软弱,使规划不得不走向可悲的“逆向思维”。

简单的道理
常识一:近实远虚。但目前的规划体系却公然违背这个规律,美其名曰“前瞻性”,但前瞻性并不代表我们有充分的能力对未来的发展做出惟一正确的判断,更不代表我们可以忽视近期的研究、计划与协调,把“城镇化”、“可持续发展”、“以人为本”之类的大旗向远期方向一挥就立马发挥神效。

常识二:发展的阶段性。但规划事实上不承认这一点,总是费尽心力设定20 年后人均GDP 达到多少美元,再建立相应的行为模式标准,作为规划的依据。其一,人均GDP 和人的行为方式的相关性如此绝对吗? 其二,如果无法证实那么远的目标是错的,它就可以堂而皇之地指导近期的各项建设吗?

常识三:中国城市处于剧烈变动时期。城市化、经济体制转型、经济发展与社会进步,这几大要素已经促使全国的城市格局及各个城市自身的显著变化,目前只是巨变的开始。如果规划依然紧抱着我们根本抓不准甚至抓不住的20 年蓝图,就不可能在政府管理模式转型中发挥更为积极主动的作用。

常识四:现状总是合乎道理的。规划界从骨子里不愿意承认这一点,我们习惯于用朴素的环境理想和粗浅的经济社会知识将城市现状描绘得一塌糊涂,殊不知现状是当前各种因素和条件共同作用下形成的,规划所能掌握的只是片面的真理,要想有所作为,必须接受现状、研究现状,特别要更加客观地研究影响现状的主要因素,提出有的放矢的对策,才能逐步改变现状。

常识五:千里之行,始于足下。用在规划上更贴切的是远处着眼近处着手,“着眼”问题似乎是当前规划体系以20 年为焦距的主要成因,但我们经常将目光放到20 年后的一个焦点和一种可能上,忽视了未来可能的多个焦点,因而“着”得并不够;规划中最常见的“着手”工作是通过分区规划详细规划步步微观化,然后将主要精力投入具体的管理行为,反而忽略了宏观上对近期建设各种行为进行协调这只“手”的作用。

简单的假设假设建立一种全新的总体规划体系,以5 年为期的近期规划为“核心”,作为城市规划协调功能的主要载体,下面就可以探讨新型总体规划的内容,并通过对各种相关关系的分析,设立系统的规划操作体系。

新型总体规划的内容————远析趋势近求实际
远焦距总体规划的实施效果让我们认识到,规划的作用应更多地体现在对现实需求的发掘、土地与设施供给的研究和建设的协调整合上,因此提倡近焦距的规划,核心理念要从“理想蓝图”转变为“顺应和引导”。在规划方法上并非要做全新的创造,而是要根据自身条件进行更有针对性的体系设计。把近期规划作为总体规划的核心,意味着规划对现状的认识要更客观全面,对城市建设的机制和要素更为了解,同时也意味着对远期发展更为充分的研究和更为审慎的判断,真正做到“深入浅出”。

远期目标————比程式化的性质规模比例布局要做得更多
要点一:客观分析各种要素对城市发展的影响力。按照认识论的规律,把对未来各种影响要素的判断分成清晰、模糊和混沌三种类型。将不能更动的自然条件、必然性的发展可能和符合规律的主要趋势视为清晰要素,把不能把握住方位的发展趋势和尚未明晰的发展机会作为模糊要素,而把具有潜力或需要而需尽力争取的要素视为变数量大的混沌状态。对于抓得住的清晰要素,应采取严格的手段及早按住,如必须坚决守住的“绿线”、“蓝线”、“紫线”、“黄线”等几条控制线;对于模糊要素,可以通过对规律的研究做出趋势性的判断;而混沌要素也许只能等待时间和机遇使之逐步显露。对后两类要素不能匆忙做出选择,这些弹性要素的存在正是分析未来多可能性发展的基础与条件。

要点二:对未来发展进行多可能性的判断。由于未来的发展要素和条件不可能全部清晰,因此未来发展的目标很难是惟一的,同一种目标下的发展程度也具有多可能性,这就可以导出发展的多种判断。因此应当客观地接受并努力挖掘未来的多可能性,包括一个目标下的多可能性和多个目标下的多可能性。

要点三:对每一种可能性做出大体的供需分析。规划对城市发展前景研究的首要环节,是未来的土地与设施需求,不同的目标及不同的程度导致不同的需求,各种类型的要素总能影响到需求。第二个需要研究的是土地与设施的供给,包括供给能力、供给方式和供给的布局等。由于中国城市在未来数十年的整体跨越性和个体不确定性,城市远期发展的需求与供给之间的关系极其敏感,城市空间的线性拓展和跨越式拓展、小步跨越与大步跨越等判断应极其慎重,尽量量化的供需分析有助于做出更为准确的判断。

要点四:对每一种可能性做出粗线条的方案。远期发展的每一种可能性都会产生相应的概念方案,这样我们就可能会提出若干个概念方案,但既然每个方案都是可能的,不必匆忙做出“力排众议”式的选择,相反,应尽量保留这些方案并分别提出分阶段建设重点,作为下一步近期规划具体安排的重要前提。

近期规划————脚踏实地的全局性安排
要点五:从现状做起逐步改进,但不必简单理想化。远焦距规划眼中的现状总是不够完整不够系统的非均衡状态,总是试图构筑一个系统而均衡的蓝图,而下一次规划时面对的还是非均衡⋯⋯。也许,非均衡才是城市化加速期中国城市的本原,是我们逐步理解城市并改善城市的起点。通过对现状的深入分析、与各种价值观之间广泛的沟通,规划需要确定近期内城市改善与拓展的实际需求,才能提出近期城市建设的实际目标与行动计划。

要点六:从适应未来多可能性出发寻求近期建设重点。如果对远期多可能性中的每个方案进行分期实施的研究,将能够找出大部分方案中近期建设上的趋同点,从客观上讲,这些趋同点正是确定近期建设规划主要内容的基本点,而这样提出的近期建设内容才能够对未来的多可能性具有较强的适应能力。

要点七:分析实际需求,确定供应的方式和安排。近期建设的诸多目标都可以转化成为具体的空间与设施需求,为满足这些需求而提出的供给措施也应当是具体而量化的。这样建立在量化基础上的规划将大大提高对决策、政策和管理工作的说服力。要特别慎重处理“建设规模”与“建设范围”的关系问题,即对城市空间近期是否跨越式发展的判断,在城市化水平与布局大变动的时期,任何城市都存在大发展的机遇,对城市近期发展跨越与否、何时跨越和如何跨越的把握,是具有战略意义的,判断正确与否对城市的后续发展至关重要,对于选择跨越式发展的城市,不能用“建设规模”框住“建设范围”,应当保留一定的余地。

要点八:具体的发展用地与项目安排。将要点五、六、七进行整合,可以得出近期城市建设范围和具体项目的安排,作为近期建设具体内容的基本范围,再通过与具体操作管理部门的协调,确定近期规划的核心内容。近期规划————编制与审批要点九:“在编制中协调”的开放式编制方法。近期规划作为总体规划层面的核心内容,将大大提高规划直接作用于城市建设的力度,但越是强调规划的调控作用,越是要讲究编制程序与方法。要改变规划“独角戏”的状况,主动寻求相关部门参与与合作,不要把规划的协调放到规划编制结束后,而应提倡“前置式协调”、编制中协调,力争在规划过程中使各部门达成一致。

要点十:审批程序。按道理,城市规划属于地方事务,近期规划的审批权力应设在地方权力机构————城市人大,将其与社会经济发展计划同时协调审批,但考虑目前实际情况,需要上级权力机构及政府各部门进行区域内城市间的协调,重要的和特殊的城市还需由国务院多个部门进行审批,规划内容越具体,审批越到位,相应的责任机制越容易操作。

以近期规划为轴心重置规划操作体系
由于总体规划长期“舍近求远”和“重理想轻现实”,造成了整套规划体系的混乱,而实事求是地把总体规划的核心内容锁定在近期,城市规划操作理论上的很多问题迎刃而解,落实到具体工作上将可能形成新的体系和做法。

近期规划与下层次规划编制计划。近期规划制度推行后,其所划定的发展用地即为一定时期内城市的建设许可范围,因此可以明确地规定近期建设范围必须要进行下一层次规划的全覆盖,为城市集约建设做好充分的技术准备。

近期规划与城市建设的控制与引导。近期规划的目的是将一定时期内城市建设控制在有效操作范围内,在编制过程中已与各相关部门达成一致,大大有利于整合政府力量,通过协调一致的公共投资做好旧区改善和新区开发的基础工作,培植并积极引导市场力量充实城市功能,加大城市整体化发展的力度。

近期规划与社会经济计划。近期规划在时间周期上与社会经济五年计划调成一致,与其同时(最好合作) 编制、同时纳入地方权力机构审议、同时下发,将推进多部门共同编制规划的工作,并凸显城市规划在市场经济体制下对城市发展更强的协调能力,大大提高规划的编制水平和实施力度。近期规划与城市协调发展。近期规划如果能够在国家法律中获得强制功能,将大大提高其对近期城市建设行为的刚性约束,促使城市政府更加重视近期规划的编制质量,在实施中更加自觉地维护近期规划的内容,更加谨慎地处理对规划的修改要求,树立规划在城市建设决策与协调中的权威地位,使城市建设的每一步都在更好的规划指引下更加协调。

近期规划与规划建设责任追究制度。城市公共设施建设作为国家越来越重要的公共投资活动,其决策上的失误将直接损害城市良性发展,宏观上拖慢国家富强进程,因此在国家和省级层面对城市规划建设行为进行有效的监督、纠正和责任追究是必要的。近期规划制度实行后,将城市政府的决策范围在时间和空间上收拢到可控范围,减少了失误的机会和程度,防范制度更加严密,责任追究更易推行。

近期规划与城市建设年度计划。上述设想使城市规划在编制、实施和协调的各方面形成了以近期规划为核心的操作体系,如果这个体系成立的话,我们可以回过头来郑重提出“城市建设年度计划”问题,这一点较之以5 年为期的近期规划,更是当前规划操作体系的软肋。规划管理部门往往在规划组织编制完成后,将更大的精力放在处理各种微观的建设申请方面,很容易忽略宏观层面发挥规划对决策的影响力,而城市建设与发展是以年为单位进行策划、决策和具体安排的,规划不能放弃对政府年度计划的影响,如果能够通过强制性地推行以近期规划为基础的“城市建设年度计划”,将使城市规划对城市建设发挥更大的作用。

以WTO 原则对法定图则制度进行再认识

作者：王富海

1 　法定图则制度是规划改革过程中的重要一步
改革开放以来城市规划工作经历了从恢复、发展到逐步应对市场经济的渐进过程, 其中的标志点为“控制性详细规划”和“两证一书”。控制性详细规划始于1980 年代中期, 借用国外区划法的技术做法, 提出有关城市土地利用的指标要求, 实现对土地的开发控制。和以往总平面式的详细规划相比, “控规”以其简洁、快速、利于政府对于“七通一平”和土地批租的“操作”而迅速普及, 适应了体制改革和城市快速发展初期的城市建设和开发控制需要。深圳也是最早尝试控制性详细规划的城市, 特别在1990 年开始的房地产业大发展中大面积应用, 基本满足了同期城市快速扩张对规划的基本要求。但几年后控规在深圳的实施效果就暴露了规划“简化”的弊端, 而其内部化操作性质特别是实施中不受监督的修改程序, 受到越来越关注利益公平的市场各方对城市规划的广泛质疑。可以说, 控制性详细规划是规划面对市场经济进行相应改革的“第一反应”, 适应的是城市的“市场化开发”, 无法面对“市场公平”的要求。
 
控制性详细规划产生的问题, 再一次证明单纯的技术理性改革无法真正解决城市规划在经济体制变革中的窘境。与之相比, 法定图则将规划从“技术性行政行为”转变为“政策性行政行为”的大思路, 用WTO 覆盖政府决策、执行和监督行为的诸多原则来判断, 是在正确的方向上迈出了重要的一大步。
 
2 　法定图则的“法力”不够
WTO 原则要求政府行政行为的依据公开化, 对我国政府正在推进的依法行政工作提出了程度上的明确要求。城市建设行为管制是政府的一项越来越重要的工作, 作为管制的依据之一, 城市规划成果也应当上升到“法”的地位。但城市规划委员会的委员是市政府依据《条例》聘任的, 委员会的工作性质可以理解为代政府实施特定的审批职能,所批准的法定图则是“政府规章” 而不是“法”。既然非“法”, 也就不能设定违反法定图则行为的具体处罚措施, 作为行政依据的法律效力不强。
 
编制依据的混沌状态, 是中国城市规划的长期缺憾。法定图则制度一推行就面临依据不足的窘境, 在法律方面, 《深圳市城市规划条例》作为规划的纲领性法律, 还需要就专项规划、规划实施与协调机制、违反规划行为的界定与处罚、城市建设的重要标准, 如阳光权、空间权等一系列重要问题补充操作性法律。政府规章方面, 《条例》至今没有配套的“实施细则”,《深圳市法定图则操作规程》尚未完成, 涉及城市建设许多方面的操作政策需要清理和补充。技术方面也缺乏大量规范、标准和体现地方特色的特别规定。
 
3 　公众参与的操作机制尚未建立
《深圳市城市规划条例》以法律形式原则上确立了公众对城市规划的参与权、知情权、监督权以及参与途径。目前深圳的城市总体规划、法定图则以及一些重大项目在实施前都经过公开展示的必要程序征询公众意见, 为城市规划的民主化和体现公开、公平、公正精神做出了有益尝试。但由于尚未制订相应的操作细则规定, 公众参与在深度和广度等方面还远远不够, 方式上还停留于个人意见表达而鲜有利益集团和专业团体的参与, 在程序上缺乏前期“送达”环节和“听证会”的具体规定, 甚至在机构设置上也没有公众不接受规划委员会决定的申诉与仲裁机构。
 
4 　法定图则在技术上的固定深度不适应城市现状
从法定图则实施以来, 是否“全覆盖”的争论一直延续至今。正方说既然法定图则是城市建设管制的法定依据, 任何没有法定图则而发出的规划许可应视为非法, 因此最起码要对城市建设近期范围进行全覆盖。反方的主要意见是深圳的城市发展在不同地区呈现不同的阶段特征, 发展不确定因素越大的区域越不能用法定图则进行管理。在这个问题上双方争论的关键在于法定图则的技术深度。目前通用的以近似控制性详细规划深度进行规范化和标准化, 在法定图则制度实施的初期阶段, 规划在难以对城市快速成长进行细部层面的全面准确把握的情况下, 确实不能适应城市多样性发展特征。较为现实的办法是设定2 —3 个不同类型、不同深度的法定图则模式, 分别用于不同成熟程度的区域, 尽快实现全覆盖, 使城市建设有法可依。但可以认为较粗层次图则为更细层次的初级阶段, 一旦成熟即转为统一的深度, 以逐步实现标准化的全覆盖。
 
5   法定图则的纵向衔接问题尚需理顺
目前深圳的“三阶段五层次”规划编制体系, 是一个传统规划体系加规划制度改革的混合体。总体规划、分区规划依然按照国家《规划法》和《规划编制办法》的要求编制和审批, 深圳在这两者之间加入了次区域规划层次, 由人大审批。这三个层次的过细划分造成了较大矛盾: 首先在技术上产生叠合, 层次难以分清; 其次在审批权力上比较混乱, 都具有法定性, 而由具备地方立法权的市人大负责的次区域规划更具法律性质; 其三在于审批时序交错混乱, 审批周期漫长。而作为实施操作层次的法定图则和详细蓝图, 是按照市场的需求进行的改革, 与传统规划具有完全不同的性质; 但依据《条例》, 同时又必须满足上层次规划的控制要求。这就导致整个规划编制体系各层次在衔接上的混乱: 一方面分区规划以上层次的规划华而不实, 与城市发展的实际情况不相适应; 另一方面, 由于编制周期的错位, 各层次规划之间难以有效衔接, 容易产生互相矛盾的问题。
 
从WTO 对简化审批程序的要求看, 规划体系应该在突出“战略性发展规划”和“实施性发展规划”两个层次方面采取实质性行动了。要用战略性发展规划原则进行总体规划的改革, 制定中长期战略目标, 以及土地利用、交通管理、环境保护和基础设施方面的发展准则和空间策略, 建立总体规划的滚动性调校机制, 避免每次规划修编都推倒重来。开发控制规划是开发控制的法定依据, 是城市规划作为“政府行为”的关键部位, 法定图则即属此类。理顺规划体系只是提高规划水平的手段, 根本目的是维护完整的开发控制规划系统, 保证城市规划依法实施。
 
6 　城市规划的横向协调缺乏制度保障
政府转变职能后各部门都在强化规划工作, 如果不能有效地协调, 政出多门、交叉矛盾的状况将愈演愈烈, 很显然这是与WTO 原则中对政策一致性的要求背道而驰的。城市规划被口头捧为“龙头”, 在实际操作中往往“身首异处”, 法定图则也经常在实施中出现各项公共设施的负责部门不能协调操作的问题。对此, 规划界一直期待国家在行政职能划分和机构调整中采取行动, 使规划的协调权获得必要的制度基础和体制保障, 至今也未能如愿。
 
也许我们太想在高目标位一步到位, 一直忽略了一项基础性的重要工作———“规划编制中的部门协调” ———只有走出“自编自导”的怪圈, 建立多部门在规划主管部门协调下共同参与规划编制的有效机制, 在共同规划中统一目标、统一计划, 才能在实施中统一行动, 才能真正发挥规划的协调作用, 提高政府组织管理“公共物品”的综合效率。
 
7 　法定图则的实施还没有成为规划管理的核心
推行法定图则制度并不是一种技术创新, 而是试图设置一套从规划编制、审批、征询公众意见、修改到规划行政管理和监督检查等方面的较为严密的程序,来规范整个规划的运行过程, 其中规划管理体制的相应改革是实施法定图则制度的关键点和难点所在。
 
(1) 法定图则推行至今，规划管理部门还没有推出完整的以法定图则为核心的管理操作规程, 内部协调机制和对外管理制度尚在拟定之中, 图则未能覆盖地区的规划管理仍然处在内部操作状态。
 
(2) 规划信息系统目前还处于各种信息资料简单录入的初级阶段, 供操作的法定图则成果信息平台、供跟踪研究和监督的已操作信息平台和供技术协调的编制状态信息平台都远未完备, 制约了法定图则制度的有效推行。
 
(3) 面对城市发展中的遗留问题和不断出现的新问题, 人们习惯性地要求规划去适应, 还没有把通过城市的公共政策来落实规划提到相应高度, 法定图则编制之中和管理中的政策措施研究还没有跟上。
 
在实行控制性详细规划时期, 开发者对修改规划的随意要求和管理者对修改要求的简单处理形成了一定的惯性。法定图则制度的推行, 必须准确告知开发申请者按规划执行的通常和要求修改规划所必须付出的成本, 同时明确管理者的职权范围、限度和程序, 才能坚决克服随意修改规划的惯性, 维护城市规划作为政府行为的严肃性和对城市建设的依法调适。
 
8 　深圳法定图则制度的完善任重道远
回顾和总结深圳城市规划制度改革的历程, 我们可以清晰地理出城市规划在因应城市建设机制从计划型向市场型转化过程中的发展脉络, 即规划实施的核心从物质形态规划到控制性详细规划再到法定图则, 其特点是在规划编制上由封闭逐步走向开放,控制手段上由方案到指标再到法定文件, 在规划管理上从模糊到要素简化再到依法行政。同时也看到法定图则制度作为上层建筑的改革, 无论法律依据、行政规范、技术规则、操作系统, 都面临着极大的挑战。面对困难, 也出现了往回走的议论, 但更多的声音是坚持继续前行, 市人大给与了充分的支持, 市民的关注程度也越来越高。从WTO 原则和具体规则来审视, 法定图则制度带动的规划改革方向十分正确,具体做法也基本奠定了制度框架, 只要坚持调整补充完善, 这项制度的科学性就会更强, 所产生的效果就会更加明显。

以近期规划为规划改革的突破口——(代专题立意)

作者：王富海

1 　序言

城市规划编制与管理在理论认识和操作体系上需要变革, 这一点经过多年探讨已经在业内达成高度共识, 但变革的方位依然莫衷一是, 近期规划似乎大可为之。

本人亲历了深圳事实上五年一度的总体规划, 耳闻了天津主动性的近期与年度滚动规划, 也目睹了广州近期建设规划的强力实施, 两年前又策划并主持了对深圳总体规划第一个5 年实施的绩效评估和第二个5 年的对策研究, 完成后恰逢国务院及九部委向全国下达编制近期建设规划的紧急任务, 便集中精力对近期规划问题进行了初步研究, 写出了被选在2002 年中国城市规划学会厦门年会大会宣讲的“调整总体规划的焦距, 建立以近期规划为核心的新操作体系”的文章,将近期规划提到了宏观层面规划的核心地位, 初步设计了一套从编制、到协调、再到实施的操作体系, 引起了不少同行的共鸣。在讨论中杨保军也在设问, 既然现阶段地方政府热衷的是战略规划, 为何中央关注的却是加强近期建设规划? 这是否错位了? 当前加强近期建设规划究竟是因时之举呢, 还是预示着总体规划变革的方向? 在大家的鼓励和《城市规划》杂志编辑部的支持下,杨保军和我商定继续推进这个题目, 共同组织了这一组专题稿件, 约请孙施文、周建军、刘奇志和我们一起, 在理论、编制体系和管理需求等不同角度对近期规划进行探讨, 其目的, 正如本人在“年会”文章中指出的,“眼下近期规划的仓促推行意在尝试与检验, 也使各城市对规划的近期化进行适应, 留出两年时间对近期规划的定位和操作等问题进行研究, 目标是在’十一五’开始大规模推行新的规划体系与相应制度, 提高规划在城市发展建设乃至国民经济发展中的作用力度, 这既是笔者的大胆推测, 更是一种良好的愿望”。因此, 本次专题的着眼点并非探讨2003 年7 月1 日前要完成的“近期建设规划”, 而在于呼吁主管部门积极组织研究; 将主题词“近期建设规划”改为“近期规划”, 不仅关注近期的“建设项目和建设用地”, 更要以近期规划为突破口, 探讨如何推动规划理论和操作体系的更新,切实发挥城市规划对城市发展的综合调控与组织作用。

2.本次专题讨论的问题以近期规划撬动整个规划理论与操作体系, 这个命题令人兴奋。为此我们列出几个问题, 作为几个人共同的思考:
     如何理解这次大规模的近期建设规划?
     如何评价现有总体规划的做法及其效果?
     如何定位近期规划, 它可以发挥什么作用?
     如何发挥近期规划的作用?
     如何判断强化近期规划对城市规划变革的影响?
     很显然这些问题都很大, 既有理论上的思考, 又有实践上的反馈,既要判断过去和现在, 更要推想未来的变革。我们设定的文体是不做严谨文章, 只谈认识思路和想法。因为我们深知面对这样一个沉重的题目, 几个人可以揭示的只能是冰山一角, 需要更多的人去做更广泛更深入的研究, 需要有组织地进行分析和建构, 正视问题、勇于突破, 这是改革的时代赋予每个人的责任。

3.问题讨论综述
每个人都有其特定的知识背景和关注方向, 多个人分别针对同一题目而进行的探讨就会有聚合的效果。在这篇阐述本次专题立意的文字里, 我试图就上述5个问题对前边4 篇文章以及本人观点进行概括:

311 　关于这次大规模近期建设规划的理解国务院九部委在贯彻落实国务院《关于加强城乡规划监督管理的通知》的文件中, 将制定和实施近期建设规划作为第一条措施, 意味深长地将近期建设规划拉到了前台, 从“配菜”变为“正餐”, 这是针对于我国城市规划体系中一直存在的、也是当前非常突出的城市规划实施问题所提出的一种策略, 既是与时俱进, 适应我国快速跨越式大发展的外在客观需要, 也是开拓创新, 加快城市规划编制体制改革与提升的内在必然结果。

但事发突然, 各城市匆匆下笔, 许多城市采取的是在原有版本上结合“十五”计划项目简单处理的办法, 使人们不免对这样一轮大规模规划行动的效果产生疑问。文件毫不犹豫地将2003年7 月完成的规划的有效期限定在2005 年, 伏笔是否要统一规划编制的步调, 调整到与国民经济与社会发展五年计划相同步,以便于今后的协调操作?而从深层次分析, 近期建设规划是地方政府(希望突破总体规划的束缚, 能够实现任期内的抱负) 和中央政府(意图维护总体规划, 控制住一个个近期就能控制远期) 之间的结合点, 是中央政府要切实加强规划的调控作用, 实现对城市发展的动态引导和管理。

312 　关于现有总体规划及其中近期规划做法的评价我国当代城市规划从20 世纪中期开始逐步形成起, 就一直强调以总体规划为核心建构城市规划的体系, 坚持以长远规划来指导建设。这种思想体系坚持了系统论的观念, 强调城市是由多种要素所组成的系统, 每一种要素都按照一定的联系性而组织在一起, 从而形成有机统一体; 城市规划则要揭示这些要素的性质、功能以及相互联系, 全面分析城市存在的问题和相应对策,从而在整体上对城市问题提出解决的方案。这种体系还反映了理性建构主义思想, 认为城市发展是可知的、可控的和正当的, 因此对城市发展的控制是应该的,而城市是必须人为构造的, 我们有能力控制城市朝着符合我们意愿的方向发展, 并最终达到一个理想状态, 这种理想状态是如此完美, 需要一幅直观地描绘那个理想状态的蓝图来体现; 至于近期, 那只是过程, 允许它不完美。据此, 以往近期建设规划由远及近的思路也就顺理成章了。因此将总体规划的期限设在15至20 年, 前有近期建设, 后有远景设想, 是一种非常理性的体系设计, 其综合性、科学性、先导性和完整性让规划的编制者和执行者引为自豪。但这种规划的理念是希望度身量做“设计”一幅城市的美好图景, 引导现实的建设朝向远期目标迈进, 带有明显的乌托邦烙印。总体规划中的近期规划仅为满足编制和上报要求的“陪衬”,是总体规划编制体系中最薄弱、最不重视的章节, 其依据、内容、作用、措施、表达各方面都无明确规则, 没有统一规范的技术要求, 也无多大法律约束力。在具体处理上多为以远期蓝图为基础倒推回来, 缩小一些规模减少一些用地, 再将五年计划项目表中的有关项目“摆布”在图上, 可称之为近似的理想蓝图, 在计划多变和市场多变情况下的近期规划自然很容易成为一纸空图。单一选择的远景蓝图和不经意的近期规划, 如何能够适应中国城市的快速发展和城市建设机制的市场化转型? 尤其是在市场经济条件下, 决策主体分散, 不可能准确无误地对城市整体做出具体的布局安排, 更不可能完全按照这种预定的布局方案加以实施。而规划管理中还是习惯于“按图索骥”, 各项建设活动只要在此“总图”内就属符合规划,诸如开发区、市场、物流中心等新的经济空间, 当然无法在图中找到, 经常使规划管理者处于被动的局面。其结果, 1980 年代中期那一轮规划平均发挥了不到10 年的作用, 1990 年代这一轮又降为5 年。哪一个城市的20年规划不被冲得七零八落? 几个城市不是拿着远期蓝图当近期使用, 为20 年发展准备的用地规模当前就任意出让和开发, 造成大范围羊拉屎似的建设, 这还不够, 还要用说不清多少年的“概念”和“战略”圈出更大范围的土地。规划市场空前繁荣了, 但规划的作用力度已经大大降低!

313 　关于近期规划的定位和作用对于近期规划的未来定位,几篇文章提出了不同程度的观点, 可以理解为三个层次:第一个层次的定位是继续将近期建设规划作为城市总体规划的重要组成部分和城市发展阶段中的初始阶段, 但必须加强总体规划实施阶段的时序控制, 从只重视终极结果变成重视由阶段整合成最终总体规划成果, 把总体规划的内容、层次、技术路线及实施策略思考得更深、更全、更实、更有可操作性, 因而将加强和改进近期建设规划作为完善总体规划的重要手段。第二个层次的定位是建立一种以近期规划为“核心”的全新的总体规划体系, 一方面强化近期规划的相对确定性和操作性,另一方面需要在更远更深更广的角度研究城市发展的多种而非唯一可能性, 研究的目的并非为远期而远期, 而是要找出实现每种可能性的共同的起步点作为近期规划的方向性选择, 近期规划的方位性选择则需要从城市的现实需求和最佳供给分析中得出。

第三个层次的定位是不应该将近期规划的变革仅仅看成是对某种规划形式的重视和改革, 而应当成是我国城市规划界在规划思想方法方面进行改革的一个契机, 对整个城市规划体系的改革起到推进作用。突出近期规划, 其作用归纳为:
     (1) 强化规划实施观念, 衔接好规划编制与规划实施的关系;
     (2) 在近期建设中居于统帅地位, 真正发挥指导作用;
     (3) 拓展规划的综合理念,协同政府机构以及各类社会组织的城市建设与发展的行为;
     (4) 完善规划的引导控制机制, 关注对社会利益的直接调节。

314 　关于近期规划的作用如何发挥
31411 　观念和理论上的转变千里之行, 始于足下。城市规划师不应当只是“千里”蓝图的设计师和“纸上谈兵”的专家,也要有能力来策划和推进城市发展的“足下”行为。城市发展不是完全可知、可控、确定因而是可以理性建构的, 如果我们的认识仍徘徊在这种“乌托邦”的理想状态里, 仍执拗地坚信它的存在, 就难以真正理解近期规划的探索意义, 至多以为是找到了一条通往理想状态的捷径而已。理性的分析、长远的预测、全面的规划、集中的决策、统一的管理, 远不像我们想象的那样富有效率, 而立足现实、不断改善、渐进寻优、由近及远、由局部到全局, 反而具有更高的实际价值。城市规划既要充分认识和把握城市发展演进的基本方向和发展目标, 也必须从实际出发,并将两者能够很好地予以综合。要改变从未来合理状态来界定近期行为的做法, 而应从现状和现有条件出发来推导未来的可能结果。现状虽然与我们的理想相比总是非均衡的, 但恰恰总是合乎道理的, 因为它是当前各种因素和条件共同作用下形成的,也许非均衡才是城市化加速期中国城市的本原, 是我们逐步理解城市并改善城市的起点。我们必须抛弃用理想状态找现实问题的方法和两者的不一致处就是问题的思维逻辑, 接受现状、研究现状, 特别要更加客观地研究影响现状的主要因素, 提出有的放矢的对策, 才能在解决现有问题的基础上逐步向目标趋近。城市规划的核心对象是城市的土地使用和空间关系, 但城市的土地使用和空间关系所反映的是城市的社会经济关系, 城市空间关系的特征是社会经济关系变化的结果, 如果城市规划仅仅局限在对物质空间的建设和改造是难以全面实现的对城市空间关系的调整的。上述几条关键观念的转变,足以对传统的城市规划理论体系造成颠覆性的冲击, 相应地, 强化近期规划需要更多的人一起构架新的理论体系。

31412 　规划方法的更新在规划体系上, 本人在“年会”文章中提出了“远析趋势近求实际”远近结合的模式设计,简要概括一下, 第一部分为远期目标———客观分析长远发展的多可能性, 包括要点一: 客观分析各种要素对城市发展的影响力,要点二: 对未来发展进行多可能性的判断, 要点三: 对每一种可能性做出大体的供需分析, 要点四: 对每一种可能性做出粗线条的方案; 第二部分为近期规划———脚踏实地的全局性安排, 包括要点五: 从现状做起逐步改进, 但不必寻求简单理想化, 要点六: 从适应未来多可能性出发寻求近期建设重点, 要点七: 分析实际需求, 确定供应的方式和安排, 要点八: 具体的发展用地与项目安排。将要点五、六、七进行整合, 可以得出近期城市建设范围和具体项目的安排, 作为近期建设具体内容的基本范围,再通过与具体操作管理部门的协调, 确定近期规划的核心内容。在工作方法上, 要从构建终极状态转变成为对行动步骤的安排。要做到这一点, 城市规划师必须具备对现状问题进行分析的能力; 同时要加强对未来发展的可能与能力的分析, 其中尤其要能够通过对建设资金投入的分析做出最有可能的安排, 决定需要什么样的改进或投资; 应在安排好城市基础设施的基础上, 为未来每一个时期安排好一系列的项目, 这些项目一旦建成就需要对未来的所有时期提供最大的产出; 同时, 在规划中确定年度性的公共项目和其他市场项目的总量及其空间安排, 使所有的建设项目都能有序开展; 城市规划师更要了解和掌握政策手段和沟通协调手段, 在快速、多变与跨越式城市发展中成为能驾驭近期建设快速变化和化解近期错综复杂矛盾的能手和高手。

31413 　强化近期建设规划相应的法律地位总体规划具有理论上的法律效力, 但其中的近期建设规划却如同虚设。若要赋予近期规划以新定位与新要求, 近期规划的法律效力以及在法律要求下各级政府的强有力推进是关键所在。如果在现有总体规划的框架下强化近期规划, 需要制定专门的相关规则, 明确近期规划的地位、做法、机制和责任; 若以近期规划为核心改革总体规划, 则要在《规划法》修改中得到确立, 相应要修改规划编制办法, 并建立相应的操作规定。

31414 　建立开放的规划机制城市规划的编制、实施及其实际运作, 是由社会的各个组成单元、城市的各个组成要素来共同进行的, 因此城市规划工作依赖于城市社会整体的共同努力。不能片面地认为规划部门的规划才是城市规划, 当前政府转变职能, 各部门和基层政府都加强了自身业务的规划工作, 闭门做规划, 没有各部门参与的近期建设规划, 不仅不具备广泛性与包容性, 也必然难以得到各部门的理解、支持与贯彻。近期规划作为总体规划层面的核心内容, 将大大提高规划直接作用于城市建设的力度, 但越是强调规划的调控作用, 越是要讲究工作程序与方法。要改变规划“独角戏”的状况, 主动与相关部门在规划编制中进行协调( “前置式协调”) ,而不能把规划的协调放到规划编制结束后, 这样才能尽量降低规划的被动与不适用状况。具体来讲, 一方面, 规划部门应当首先整合各部门的政策和近期意愿, 通过对这些政策与行为的分析来预测其可能的结果及其对城市整体发展的影响; 另一方面, 规划在未来发展的前提下, 提出城市整体的发展政策框架, 指明各部门行动的方向和政策调整的方向, 并通过社会、经济和政治制度的协同, 使社会各个方面建立对城市规划的正确认识, 在进行各项决策时顾及到城市规划的整体性原则。

31415 　建立与近期规划相辅相成的近期城市发展政策总体规划实施效果不佳的另一方面原因, 在于没有与之相对应的城市发展政策机制。对此,许多城市在总规文本中增加了“实施对策”、“实施建议”的内容, 言辞恳切但收效甚微。即便出现与总规配套的“总体规划实施办法”, 由于城市发展的现行政策有效期较短, 与20 年的总体规划还是无法衔接。而近期规划以其较强的操作性, 可以作为城市发展政策的基本依据, 同时能够在后者制定过程中汲取养分, 提高编制准确度, 两者相辅相成。

近期规划具体表现为对近期建设项目的优选与布局, 其实质是城市发展战略的贯彻与落实。城市的宏观发展战略需要结合不同历史时期的社会经济形势来不断调整与完善, 甚至也不能排除与宏观战略不完全一致的过渡性策略。就当前而言, 此项工作重点应是总结总体规划实施的经验与教训, 认真调研城市发展现状, 广泛了解周边城市的发展策略, 从规划实践中找规律, 从区域比较中找出路, 从世界潮流中找机遇, 审时度势地调整城市发展战略, 并以此为据来整合城市资源、优选建设项目, 改善城市环境。

31416 　理顺近期规划与政府其它综合调控手段的关系要真正发挥近期建设规划的作用, 就必须处理好近期建设规划与经济计划、公共财政计划、重大项目计划及土地开发供应计划的关系, 共同形成城市政府调控社会经济发展的重要手段。同时近期规划与其它各类专业规划要达成指导、协调与配套关系,并力争建立年度城市建设规划制度, 纳入地方人大审批项目, 才能保证近期规划目标明确、依据充分、条件成熟、政策到位、保障有力、操作可行、控制有效。为此需要建立比较完整的协调机制并安排整个城市各个部门之间的行动纲领。与此同时, 政府通过近期规划可以更直接也更明确地宣示有关城市发展的意图和政策, 据此可以为市场提供决策的信息, 进而引导市场的投资及其行为方式, 真正发挥城市规划的作用。

31417 　以近期规划为龙头改进
     规划工作的内部操作体系 (1) 制定下层次规划编制计划。控规要否全覆盖? 争论焦点之一是一次性大面积编制控规能否适应发展要求与市场需求? 二是将远期规划范围一次性拿来提供市场进行近期选择, 是否造成分散建设? 近期规划制度推行后, 其所划定的发展用地即为一定时期内城市的建设许可范围,因此可以明确地规定近期建设范围必须要进行下一层次规划的全覆盖, 同时有计划地开展各专项规划, 为城市集约建设做好充分的技术准备。(2) 建立规划建设跟踪制度和相应的信息系统。规划管理部门应设有专门班子负责, 滚动编制、及时调整、顺应发展、指导建设。及时进行规划资料的收集与分析, 及时进行建设项目的跟踪与调控, 即时了解和评估城市建设现状, 对近期规划的实用性及时掌握并通过年度建设计划及时调整。按年度发布城市规划白皮书, 对上年度的实践进行总结、评价, 对未来工作提出建议, 从而为下年度建设规划奠定基础。(3) 明确职责, 切实推进规划建设责任追究制度。我国正处在转型期, 一个突出特点就是未来前景的不确定性增加, 这就刺激了多数人的短期行为, 城市建设虽然属于城市政府的地方性操作行为, 但目前由于没有形成良好的决策机制, 难免出现各种各样的偏差和诸多不理智行为, 极有可能产生投资失误和空间低效利用这两大严重后果。城市公共设施建设作为国家越来越重要的公共投资活动, 其决策上的失误将直接损害城市良性发展, 宏观上拖慢国家富强进程, 因此在国家和省级层面对城市规划建设行为进行有效的监督、纠正和责任追究是必要的。而当前由于规划对建设决策的影响力较弱, 责任机制不明晰, 决策失误甚至违法乱纪行为往往无法辨析。近期规划制度实行后, 将城市政府的决策范围在时间和空间上收拢到可控范围, 减少了失误的机会和程度, 防范制度更加严密, 责任追究更易推行。

315 　关于强化近期规划对城市规划变革影响的期望近期规划今天之所以得以重视并应运而出, 既是中央政府对城市规划建设几近失控的扭转性措施, 也是规划工作者对辛勤努力但实施效果不佳形势自我否定后的觉醒, 更是城市发展的巨变对规划改革客观的必然要求和强制性外推力的必然结果。通过近期规划的改革, 应该将城市规划思想从建构理想蓝图的“完备理性”转变到顺应并一步步引导改善城市的“有限理性”上; 应该使规划师学会客观现实地评价城市现状并把握城市发展的历史阶段性, 从按理想蓝图“要求”城市建设转变到以现状为基础“影响”城市发展; 应该使决策者认识到城市规划, 把规划工作的影响力从过去的“建设行业”转变到政府职能转变后重要的“综合”调控手段; 应该让规划界理解城市规划作为一项重要的社会建制, 通过分配城市土地的开发权和配置城市空间关系而影响社会利益, 从过去行政加技术的模糊工作方式转变到按照法律的要求建立科学、公正、透明的工作机制来发挥作用。对近期规划的分析与探讨给我们的启示是, 城市规划几十年来一成不变的“金科玉律”在我国城市化和城市建设突飞猛进的巨变中何时有一个彻底的根本性的变革呢? 近期规划如果能够在国家法律中获得强制功能, 将大大提高其对近期城市建设行为的刚性约束, 促使城市政府更加重视近期规划的编制质量, 在实施中更加自觉地维护近期规划的内容, 更加谨慎地处理对规划的修改要求, 树立规划在城市建设决策与协调中的权威地位, 使城市建设的每一步都在更好的规划指引下更加协调, 这个作用发挥好了, 应该对整个城市规划体系的改革起到促进和推进的作用。产力方面的, 也会是心理上的以及空间景观上的, 形成新、旧区迥异的面貌。此外, 正如前面已经分析过的那样, 开发区也会通过对城市外围组团、小城镇的激活、引导效应, 而带动城市外围空间的功能分化与整合。

3 　结语

开发区建设催化带动下的城市空间重构过程, 实质上是一次以政策创新为触发机制, 以体制创新和科技创新为先导的城市结构与功能的演进。推动城市结构变化的根本性动力应该包括政策力、经济力和社会力三个方面,而城市结构变化的方向与结果取决于三方面力量的合力[ 12 ] 。开发区这一发展模式无疑是促使三方面力量形成合力的一种有效方式。开发区对城市的贡献与影响不仅仅体现在规模和数量上, 更重要的是在结构与质量上。这一过程所产生的种种效应, 其中一些是决策者所预期的, 而另一些或许是决策者难以左右或始料不及的, 而这些连锁反应或连带效应一旦被激活, 就将沿着其内在的因果关系链而传递和持续下去。决策者的工作应该是通过一定的政策引导和决策干预, 最大程度地趋利避害, 使发展过程健康化、可持续化。这就要求决策者首先能够了解发展进程的内在机制、外在效应、以及变化趋势, 否则就会陷入盲目和被动的局面。

4 　结语

本次专题讨论通过对“远焦距”总体规划进行的反思, 提出面对中国城市未来相当长的时期内急剧变动而实事求是地采取“近焦距”规划的诸多论述, 编者有三个层次的希望:低值希望是抛砖引玉, 引起同行对近期规划的重视和深入探讨; 中值希望是在现有规划体系下强化近期规划的内容和操作性; 高值希望则是改革现有规划体系, 建立以近期规划为核心的总体规划编制体系和相应的操作制度, 提高城市规划的作用力度。特别需要指出的是强调以近期为核心并不代表短视, 相反体现务实精神, 总体规划的主要成果为近期建设内容, 反而更需要从远期趋势判断到导出近期建设内容以及多部门协作的严谨程序。当然, 城市的发展研究与决策、建设的推进与协调、空间的管制与引导等规划工作的重要内容, 并非靠近期规划一剂处方就可以消灾病。我们一直坚信, 在国家的体制转型时期任何现行的制度和做法都有进一步探讨和改进的可能, 只有本着实事求是的原则, 向着理想的方向哪怕只是做着一点点的改进, 积少成多,中国的城市规划事业也能够有更大的进步。

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14 周国华, 朱翔, 罗文章. 试论长株潭城市群开发区群体一体化发展.城市规划汇刊, 2001
15 鲍海君, 徐建春, 郑升. 长江三角洲“硅湖”构建与布局研究. 城市规划, 2002

城市建设“大手笔”的失衡

作者：王富海

以我们对宽马路大立交的分析思路，不难判断出大广场折射着威权思想，大歌剧院体现着超前消费，大开发反映着对资源的寅吃卯粮，不难对种种“大手笔”的本质得出清晰的认识。

多次提问国外的城市规划同行，对中国城市最突出的特征作何判断，频率最高的回答既不是恢弘的西安古城，也不是瑰丽的上海新貌，而是简单的三个字：“宽马路”。

这样的结论，听起来出乎意料。但只要到过国外城市的人，就能回想起那些城内宜人的街巷和高密度的道路网、城外高效的快速道路系统的景象。比照中国的城市，越拓越宽的景观大道、主干道在老城内恣意纵横，而在新城区，只要属于市政投资，动辄“百米大道”，往往还要在两侧或中间留出数米绿化带。

某些城市决策者修建宽马路有两个决策目的：解决交通，营造景观。

先看宽马路解决交通问题的效果。城区内道路越拓越宽越拥堵，这几乎成了大城市的一个普遍现象。中小城市这样的情况也正在加剧。道路拓展永远赶不上车辆增长，这是汽车时代来临后的必然状况。只有快慢分流、高密度路网和公交优先的整体交通系统才能提高道路的效能，长远来讲还需要抑制汽车增长的综合政策和交通管理的科学系统。所以光修建宽马路可以说是此“路”不通。

再看宽马路营造的城市景观。空间宽阔才能有更大的视野，在视野范围内，路上车水马龙，两侧高楼林立，白天绿起来，晚上亮起来，这是何等的气派！此种一哄而上的所谓“现代化”的人工景观，演化成了“千城一面”，真正传统性、地域性、人文性的城市特色，反而被拓宽道路的隆隆推土机铲除了。

与宽马路相匹配的还有大立交桥。分布稀疏的宽马路使城市交通集中于主干道，交通量汇聚于交叉口，平面交叉难以满足，就催生了立交桥。一座立交桥解决了一个路口的问题，就会给相邻的路口增加压力，势必继续修建新的立交桥，直到形成系统。于是在城市中心地带，立交桥、高架桥林立，成为中国大城市在宽马路之外更具“特色”的景象。更有趣的现象是立交桥被广泛宣传为城市现代化的重要标志，引发了中小城市竞相模仿。

宽马路与大立交桥组成的道路格局还会带来更深层次的影响。例如：

降低城市效益。宽马路大立交占用了大量宝贵的建设用地，用来满足景观形式上的需要而不是交通功能的要求，更有甚者，宽马路阻断了城市支路的相互连接，使城市交通的“微循环”全面断裂，宽马路两侧联系不便不畅，城市空间被切割成一块块的“孤岛”，城市功能的综合效益大大降低。

体现“车本主义”。车行道大大拓宽，而将自行车挤上人行道与行人争道，使步行活动失去了安全舒适。

“路”与“街”相扰。城市中心地区延续的窄而密的街道，造就了城市的景观特色和商业价值，而如今的宽马路使沿街商铺人气和营业效益降低。

城市疏松化。建立在“以车为本”的尺度上，城市框架拉得更大更散，城市建设占地更多而使用效率降低，人口密度随之降低，导致公共交通服务效益降低，城建用地浪费。

凡宽马路、立交桥项目，必属决策者心目中的重点工程，不上则已，上则“国际先进”、“一百年不落后”，不计代价，毕其功于一役。

宽马路的横行与立交桥的滥用，体现在交通上是对科学规律认知不足，用之于景观则反映出好大喜功、喜新厌旧的审美倾向，而从其对城市效益和市民生活带来的负面作用，应该可以归结为决策者的价值取向。

“大手笔”还不止于宽马路。只要在百度上搜一下“城市建设大手笔”，即刻能找到约10万相关网页，内容何其丰富！能够被荣幸地冠以“大手笔”的项目，想必都具备了政府工程、大项目、大投资、大占地、高标准等种种条件。“展览中心”无非是加盖的展场，却要做成造价每平米过万元的豪华壳子；体育场馆一年用不到一次，却一定要以举办“国际单项比赛”为标准；“政务中心”高大威猛也就罢了，还一定要占据新区中央，对着一条宽跨数百米、长达数千米的伟大“轴线”！这些“国际化”设施，正在中国多少城市被勇敢地复制着，且在外观上愈发美轮美奂，与年久失修的工人“新”村、设施不良的“打工子弟学校”、摇摇欲坠的山体护坡等等设置，形成了何其强烈的反差。以我们对宽马路大立交的分析思路，不难判断出大广场折射着威权思想，大歌剧院体现着超前消费，大开发反映着对资源的寅吃卯粮，不难对种种“大手笔”的本质得出清晰的认识。 

规划师：一门尴尬的职业

作者：王富海

[备注]：此文发表于《规划师》1998年4月

规划师，作为一个职业，工作的对象是城市。城市是有形的物质和空间，也是无形的历史与文化，更是人类生存的一种形态。规划师们大都怀着一个朴素的信念，希望城市象得到良好滋养的有机体一样，协调、平衡、茁壮地成长，希望每个市民都能安全、方便、舒适地生活，希望完好保存城市的历史精萃，尽快解决现存的诸多问题，创造人类生栖的美好明天。幸亏有人发明了一个词叫“可持续发展”，用它来概括规划师的理想，再贴切不过。于是规划师在工作室里总觉得自己居
高俯瞰，把城市看成可解读可创造的图画。然而，每每走到屋外，以一比一的尺度(假设对缺乏权力和财力造成的折减忽略不计)处理问题，顿时茫然无助。对于任何为公众理想而工作的行业来讲，现实总是残酷的，而规划工作的基本方法，就是系统地发掘现实中的不当，并提出在根本上解决问题的办法，尽管这些办法常常停留在想当然的层面。如此理想化的职业，本应是文学的、艺术的，而城市规划工作偏偏是技术的、行政的，甚至正在走向更为冰冷的经济范畴、法律范畴——如此这般，还能保持童贞，规划师们真的应该佩服自己!

回到现实来考量，规划师们实在应该抽空同情自己一回，因为他们注定要工作在矛盾当中，很尴尬。

规划是什么?思维者、技能者、理想者、行政手段者，各有所论。规划本来是一种行为，或者说是人类任何主动行为中的一个环节，是盘算，是计划，是权衡。人们一般理解的“城市规划”，专指城市建设过程中的一个环节，“规划师”的职业只存在于这一特定领域。而城市发展与建设中的各个环节，从确立目标，到决策，到各类开发修建，都要筹划，都有规划行为。“规划师”的工作职责根本不能控制城市建设的全过程，只能规划“目标”而不能规划“行动”，岂不尴尬?即便规划工作真的如很多文章里论述的那么重要，放到城市建设中大而概之，“这种”规划行为应当犹如人体活动中脑子的地位，不象五官四肢般直接操作，而起到判断和支配作用。但在现行体制中，规划行为并没有被放在头部，具体安排在哪儿，各有各的理解。错位如此，能不令规划师尴尬?

现行的规划原理、规则和方法，令规划师心目中只有一种结果，即理想的、“可持续发展”的结果。于是每次规划时面对着现状的一片疮痍，信心十足地描绘美好图景，若干年后很有耐心地再一次把疮痍变成图景。让人吃惊的是，城市并没有因规划师认为“疮痍”而停止运转，相反却经常显现出更加强大的生机。城市生活的真正多样性，并非规划师的理想所能穷尽，越不发达的社会，人们对环境的适应能力越强，规划理念与建设结果之间的差异越大，规划师对城市的专业理解越远离广大市民的认识。中国的城市刚刚在社会经济发展中取得主要地位，规划必须有相当的容忍度，规划师必须要有相当好的心理素质。

然而规划师毕竟是理想主义者。面对理想与现实的差异，他们表现出了巨大的自我约束精神和强烈的自我完善意识。几年来，规划界议论的热点问题不断转换，恨不能把任何影响城市发展和规划工作的因素都揽人囊中，从国外各种规划理念及方法的引入，规划内容与成果的广泛探讨，到规划教育改革和规划师个人素质的提高，到规划的实施体制、规划机构中的技术构成(执业制度)，再到规划的法律制度等，层出不穷，但这些探讨仅仅限于前瞻方面，极少对过去的检讨和对自身的反省。象极了中国足球，昨天体能，今天素质，明天战术，再就是心理、教练、裁判、职业化等等，逼急了就对着国旗宣誓。中国城市规划思想与方法的起点，就是对城市“合理结构”的简单经验，时至市场经济汹涌而来，规划师无法理解城市建设机制的革命性变化，不具备对各种现象、因素乃至深层社会经济背景进行研究的能力，依然拿着理想化的朴素经验“向权力讲述真理”，请问，规划师手中的真理究竟是什么?回顾刚刚走过的路，1992—1995年遍及全国的“开发区”热、房地产热，曾带来城市规划的“空前繁荣”，规划师的职业弱点也空前暴露，对此，我们是不是该深刻地自省一番?

城市规划之于城市建设属上层建筑范畴，对应城市建设机制的巨大变化，近年的规划机制反应不够，规划工作的整体组织不力。编规划的靠电脑把成果打扮得整齐漂亮，越发有卖相，不论可行与否，以    为例侃上一通，最实惠的是可以接点私活贴补家用；管规划的一面对政府行为中行政原则践踏技术原则产生些愤慨，一面也颇得意于市场发育而烘托出的权力；论规划的陶醉于对知识爆炸中新鲜信息的文字处理，在想象的空间中指点江山，不屑于做做中国城市和城市中的人也好、物也好、流也好的些许基础研究。规划行业的各级组织者疏于将几大块组成合力，规划的内部运行机制远未完善，惩论影响国民经济社会发展的管理与决策架构，又怎能在政府转变职能后更为开放的规划模式中发挥协调作用?

观念超前了，体制跟不上；作法超前了，理论跟不上；作用超前了，地位跟不上；这是规划工作面临的困境。

干着今天的，想着明天的；干着自己的，想着别人的；干着本职的，想着领导的；干着单项的，想着全面的；这就是中国规划师的尴尬。

[收稿时间：1998年8月]

对深圳城市规划特点和未来走向的认识 ——写在深圳特区成立20 周年之际

作者：王富海　李贵才

备注：此文发表于《城市规划》2000年8月

【摘要】深圳的城市规划20 年来， 在城市高速发展和建设机制市场化的双重推动下， 呈现出思想解放、行政主导、规划先行、市场推动、公众参与、体制创新、智力吸纳和体系改革等特点， 未来将完善制度、改进技术、探索新的规划理论。
 
【关键词】城市规划；特点； 走向；发展；深圳 

深圳的城市规划有一个得天独厚的条件， 从一开始就担负了筹划这个新兴城市发展与建设的重任， 在20年的发展中， 规划始终被放到明显的地位， 扮演着十分重要的角色。在深圳城市建设实践的不断冲击下， 城市规划又一直进行着不懈的探索， 在观念、方法和角色意识上完成着艰难的蜕变过程。个中的社会经济背景和在中国规划史上的意义， 非身处其中的实践者及一篇小文所能企及。在此，我们只能把对深圳城市规划的粗浅认识归纳成片段式的特点， 就教于同行。

1 　深圳城市规划的两大背景 

城市是人类文明进步的积淀， 生产力的每一次变革都会带来城市化的激增， 而生产力的发展总是朝向摆脱自然条件的束缚， 一个城市的生存与否、发展快慢， 取决于其能否适应新生产力的要求。深圳20 年的超常规发展， 就是顺应中国的变革和世界经济的发展趋势， 通过调整生产关系来促进社会经济进步， “快”和“新”成为深圳发展的主旋律。深圳的城市建设也在与社会经济的互动中形成了两个显著的特点， 一是号称“一夜城”的高速发展， 二是市场化的新型建设机制， 这两点正是城市规划的主要背景。

1.1 　城市快速发展对规划的要求 

     深圳20 年间城市人口从3 万到415 万， 国内生产总值从2 亿元到1250 亿元， 带动城市建成区面积从3km2 发展到325km2 。人与物如此巨大的增长量及其衍生量， 在快速发展的过程中呈现了多重复合性的特征： 
     (1) 周期性： 各项城市功能建设量的增长， 总体上保持了极高的速度， 但并不均衡， 出现了3～4 次波动， 经常超出预料； 
     (2) 跳跃性：城市性质从最早的“出口加工区”， 到最近的“南方重要中心城市”， 曾经有过5 次重大调整，主导产业从“三来一补”逐步提升为“高新技术”； 
     (3) 共存性：城市在快速发展中经常是不均衡的， 表现在产业类型、人口素质、建设形态、服务水准等各方面的较大差异， 但这些差异正是社会需求多样性的反映。 
这些特征， 要求城市规划必须要准确判断城市发展在不同阶段的功能需要， 制定相应的标准， 适度超前地提供相应的条件； 必须把握好建设需求与建设范围及建设强度的关系， 保证前期建设为以后更高标准建设打下基础；必须高瞻远瞩建立适应长远发展的总体结构， 并跟踪建设进度快速应变， 做好局部的适应性调整。

1.2　建设机制市场化对规划的影响 

     作为经济特区， 深圳的起点就是体制改革。国家给政策不给投资， 深圳的城市建设就从外引内联“引凤筑巢”开始， 进行最初级的土地经营，再进行大规模土地开发“筑巢引凤”，其后逐步建立土地有偿使用制度、改革住房制度、发展房地产市场等一系列改革举措， 摸索了一条按照市场经济规律建设城市的道路， 逐步建立了城市建设市场化机制。其特征为： 
     (1) 政企分工： 政府开发基础设施引导城市建设， 投资公共设施，服务城市运行， 把经营性建设放给企业， 培植建设市场， 以市场为主提供社会经济发展所需要的设施， 
     (2) 行政引导： 政府代表公众利益和长远利益， 遵循城市建设规律，把握发展方向， 制订建设标准， 调配公共资源， 制定市场规则， 保证从决策、规划、管理， 到实施、运行和监督的整套建设程序科学化、民主化和法制化； 
     (3) 市场公平： 城市建设中含有土地市场、房地产市场、建设市场和相应的服务市场，内容广泛而环环相套。深圳在持续的改革探索中逐步建立了一套市场规则体系， 并利用市人大的立法权建立了相应的法规体系。城市建设牵涉方方面面， 关系千家万户， 规划的过程和效果面临市场各方的检验。因此规划的立场、原则， 规划的方法、程序， 规划的权利、信念， 规划的水平、效果， 都要适应市场行为。
 
2    深圳城市规划的主要特点 

深圳经常被业内人士称为“基本按规划建起来的城市”，但绝不能理解为按特定的规划方案而建， 要提高城市规划水平，发挥规划的作用，不仅需要规划师的进取精神， 不仅需要管理者的思想意识，更需要行政、市场和社会对规划的广泛认知和积极推动。因此， 总结深圳规划的特点， 应以其发展的过程作为主线， 较为全面地概括其发展的条件、环境、思想演变和操作方法的演变。

2.1　思想解放 

建立经济特区是新中国发展史上的独创， 没有国家投资而大规模建设一个新城市也没有先例。难能可贵的是， 深圳早期的决策者怀着当时少有的豪情，大胆排除城市姓“社”姓“资”的争论， 一开始就把目光瞄准了国际， 在先进国家和地区寻求借鉴。于是新加坡的优美环境成为深圳规划的目标系， 香港的许多做法成为深圳建设的参照系。今天深圳的组团隔离带和道路绿化带， 即体现了当时非凡的眼光。随着城市实力和建设能力的加强， 深圳规划的视野更加开阔，标准不断提高， 目标也更加坚定。无疑， 这是做好城市规划工作第一层次的保证。 

在广泛借鉴的过程中， 深圳不只是依靠自己对外界的感性认识， 更重要的是主动吸收来自外部的思想和方法， 一批通晓国际的国内外专家成为深圳20 年规划建设的指导者和见证人。同时， 深圳从一开始就开放了规划设计市场， 到经济实力许可时又制订政策吸纳国际一流的规划设计， 把普遍化的先进经验深化到针对性的智力引进。

2.2　行政主导 

城市规划建设是政府的重要职责， 深圳既要发展特区， 又要建设城市， 是历届政府始终如一的观念。也许早期对城市建设的认识是尽快提供可资利用的投资环境， 发展到中期转化成如何安置超常增长的社会经济需求， 但可以肯定地说， 近年政府坚定地把城市环境和城市效率作为实现社会经济发展目标的基本保证。有业内人士指出， 深圳的规划对城市发展的影响力之大， 在全国首屈一指。这一点和政府对城市建设的高度重视直接相关。 

政府对城市规划建设的主导作用首先体现在不同阶段建设策略的把握上。在特区刚刚起步的1982 年， 政府果断启动罗湖上　38km2 大规模开发， 为深圳早期发展抢得了先机，同时精心组织了以国贸大厦为核心的罗湖小区建设， 其令人耳目一新的形象成为当时特区政策强有力的注解。1988 年前后， 政府根据当时的需求和财力， 大力投入口岸、机场、港口、公路、供水、供电等大型基础设施建设， 为1990 年后的大规模发展奠定了基础。1995 年开始， 政府一手抓全市基础设施建设， 一手抓城市环境改善， 为深圳产业升级置换和市民安居作了结构性准备。可以说， 深圳快速发展中的每一步都有策略选择， 如果在任何一步出现决策错误，深圳的今天就会是另一番景象。 

政府主导规划建设， 还体现在对市场经济体制下行政行为的把握上。深圳市政府一直把规划权力统一掌握在主管部门手中， 通过政策规定、基础设施和公共设施投资引导以及土地调控等手段， 把握着城市发展的大方向。政府很早就退出了经营性行业，相继推出基建制度、土地制度、住房制度、房地产系列制度、规划制度乃至设计市场竞争制度等一系列改革措施， 制定规则培植了市场。同时， 政府机构经过四次调整， 越来越趋向建设规律和市场规律， 近年来又大力转变政府职能， 改革审批制度。这些措施， 为深圳城市规划提供了良好的运行环境。 

2.3　规划先行 

深圳的超常发展令人始料不及，规划师也不能例外。特别是在建设初期， 特区的发展方向尚在摸索中， 要求规划即时做出未来10 年20 年发展的准确判断是不现实的， 在这个阶段规划采取了“小步快走”的方式， 5年3 次调整总体规划， 同时加强小区规划， 按当时较高标准“规划一片、开发一片、建成一片”。到了1984 年基本认清特区建设大方向， 及时编制了第一个总体规划的正式版本， 奠定了特区建设的框架。1988 年根据建设形势又对第一版规划做了调整， 同时开始制订《城市发展策略》筹划全市一体化发展。1993 年开始编制全市版的新一轮总体规划， 为深圳进入“第二次创业”做出准备。 

深圳规划的最成功之处在于城市结构设计。1984 年特区总体规划根据特区自然条件和交通条件， 创造性地提出了“带状组团式”的结构， 这种结构极富应变能力， 适应了特区快速发展中的周期变化和功能转换， 对特区发展发挥了难以估量的作用。新一轮总体规划又把特区“带状组团式”结构扩展到全市， 形成“网状组团式”结构， 与自然山体及各类保护区形成啮合状布局， 相信这不仅是15 年建设的结构， 更是深圳长远发展的基本格局。深圳一直着力提高局部规划设计水平。

80 年代深圳的小区规划曾享誉全国， 近年来随着市民对城市环境要求的提高， 房地产开发商以小区环境为卖点， 政府则着力提高综合区及公共空间的环境质量， 引来众多国际级规划设计机构竞相参与， 规划设计水平突飞猛进。

与此同时， 深圳也加强了对分区规划以上层次规划的政府垄断， 组织专门力量研究城市发展， 跟踪规划实施， 加强规划协调， 策划规划改革， 使规划与决策和管理较好地结合起来， 收到了显著成效。

2.4　市场推动 

深圳城市建设市场化机制的建立， 把政府(管理者) 、企业(开发者) 和市民(消费者) 的行为统一纳入了市场运作的轨道， 城市规划因其资源调配功能而成为众所关注的焦点。从发展策略的形成、规划标准的制定， 到规划方案中的用地、交通、配套、环境， 甚至到小区开发设计中的容积率、绿地率、停车位等， 都受到了市场的严格检验; 从规划编制的内容、水平、程序、依据， 到规划管理的行政制度、协调能力、办事效率， 再到规划实施的组织、推动和效果， 都很快反映到市场价值的实现中。企业是城市开发的主体， 但企业行为的赢利目的经常和规划的公共利益、长远利益原则发生冲突， 这一点在深圳反映得非常充分。

强烈的市场氛围及其正反两方面的作用力， 推动深圳规划不断反思和改进， 逐步建立起严格的制度体系和标准体系。

2.5 　公众参与 

80 年代深圳可以称为一个淘金的城市， “深圳人”的概念只代表一种敢闯敢试的改革精神， 到90 年代，决策者把为人们提供“创业+ 安居”的环境作为重要的发展策略， 才有更多的人对这个城市逐步建立了认同感。唤起市民参与规划的一方面是市场意识， 房地产市场对每个市民和企业的影响， 使人们强烈要求规划公平; 另一方面是市民意识， 富裕起来的深圳人更加注重生活质量， 对城市功能和环境的要求不断提高。1996年举办总体规划咨询展， 以高素质群体著称的深圳人表现了强烈的参与意识和参与能力， 从宏观到微观的许多建议被吸纳进总体规划。近年深圳开展城市环境综合整治， 市民以各种方式积极出谋划策。在《深圳市城市规划条例》中， 以法律形式对市民参与规划的编制、审批、实施和监督做出了规定， 推动规划编制走出图板寻求认知， 促进规划管理从办公桌走向听证会。尽管深圳城市规划的公众参与刚刚起步， 但收效显著， 相信会成为未来城市规划最重要的手段之一。 

2.6　体制创新 

计划经济下的城市建设体制是以“项目建设”为核心的， 直到现在，国家建设部和各地建委的机构设置也没有摆脱这种重“硬”轻“软”的体制。深圳经过几次机构调整， 于1992 年按照建设阶段设立机构， 由规划国土局负责前期工作， 建设局负责管理建设活动， 城管办负责后期的管理维护， 这套体制顺应了建设规律， 顺应了城市建设市场化的要求，特别是真正把规划放到了“龙头”地位， 保证了规划对城市建设的策划与指导。 

在市场经济下， 城市规划的实施必须以土地的有效经营与调控作为重要手段。深圳从1989 年开始就把规划与国土管理职能合一， 其后又将房地产管理纳入， 三位一体， 协调运作， 在体制上保证了规划的准确性和有效性。 

“规土合一”还为规划设计提供了稳定并相对充裕的经费。深圳市政府始终认为， 规划费是土地收益中的必要成本， 原则上将每年土地收益的大约5 %用作规划和市政设计费， 保证了对城市建设“软件”的投入， 建立了国内最大的规划设计市场， 吸引了来自国内外的规划力量， 提高了决策水平和规划水平。可以看出， 体制创新的任何一点举措， 都可以产生何等巨大的效果。

2.7　智力吸纳 

深圳多年聘请规划顾问， 引进国际咨询， 开放设计市场， 有效地利用了国内外规划智力资源， 同时自身也培植了一批稳定的规划力量， 促进了规划控制力量的本地化和规划创造力量的广域化， 为规划市场的稳定与繁荣提供了必要条件。 

规划管理队伍是另一项重要的智力资源， 国家实行公务员制度后， 规划编制与规划管理在人员和行为上截然分开， 管理的技术性和编制的行政性同时受到削弱。深圳通过强化规划管理人员专业素质和加强规划院对规划管理工作的技术介入， 对此问题作了一些行政补救， 尚没有在体制上做出相应的改革。国家规划主管部门在经过多年观望后， 刚刚开始准备“注册规划师”工作， 何时导入“规划管理岗位资格制”尚不可预料。

2.8　体系改革 

规划体系只不过是规划作用层次的表征， 既非一成不变， 更不可能放之四海而皆准， 《规划法》规定各层次规划都有法律效力， 违背了规划思维的基本规律。研究市场经济体制成熟国家(地区) 城市规划的做法， 发现他们的共性是把规划的法律性放在可直接操作的一个中间层次上， 对深圳最具借鉴意义的香港， 在其“规划条例”中甚至没有论及规划体系， 而对规划的权力构成作了详细规定。深圳在1989 年曾宣布直接采用香港规划体系， 但缺乏相应的制度而没有成功， 其后数年一直实施控制性详细规划， 由于“控规”依然没有改变规划体系内部操作的本质， 对规划实施的控制力度不够， 其弱点在深圳高速度的建设实践中很快得到验证。 

深圳1998 年推出了《深圳市城市规划条例》， 正式确定了“三层次五阶段”规划体系， 分别是总体规划、次区域规划、分区规划(上述三个阶段为研究层次) 、法定图则(法律层次) 和详细蓝图(操作层次) 。这套体系是根据深圳的改革实践， 结合《规划法》的原则要求而制定的，但特别突出了中间层次“法定图则”的核心地位， 为此成立了包括公务人员和民间人士、以民间人士占多数的“城市规划委员会”， 依法审批法定图则并监督实施。深圳规划体系改革两年来， 大大加强了规划的权威性和社会影响力， 同时也暴露了许多实施难点， 使我们更加认定规划工作仅仅从技术体系上改革是远远不够的， 必须上升到制度改革才能真正发挥规划的作用。

3．深圳城市规划的未来走向 

回到前文的简单命题， 从生产力角度讲， 深圳可以从无到有， 可以高速发展; 但从生产关系上看， 深圳的城市规划在先行一步的市场经济建设中发展了自己的特点， 率先大胆地跨出了规划改革的一大步， 未来的走向还需要更为艰难的碰撞和思考： 

3.1建立比较完善的规划制度 

相对于城市建设机制创新的进度， 城市规划改革举步维艰。时下流行一句话“规划是生产力”， 只点到了规划的设计功能， 从规划的策划、协调与调控功能看， 规划更应该是生产关系。创新机制即是调整生产关系， 创新不可能等待客观条件完全成熟， 应该积极、慎重而大胆。深圳推行规划改革两年来， 许多问题未及深入， 但已面临重重困难， 只有深化改革， 继续将法定图则作为突破口， 首先建立完整的规划内部运作体系， 并尽快改变规划的经验性传统， 建立一套科学化的技术标准体系， 提高规划的公信力; 再逐步影响外部， 通过更大范围的体制创新改变规划包办一切又无所作为的窘境， 确立规划在城市行政管理中的协调地位; 最终建立规划决策、咨询、实施和监督的权力分化、民主化、法制化、科学化制度。

3.2发展适应“数字深圳”的规划技术 

信息技术的突飞猛进及其对人类生活的影响， 令人越发感觉到又一次生产力革命的到来。深圳近年以电子业为主的高新技术产业加速发展， 对城市的影响逐步加大， 使我们相信“数字深圳”正在大踏步走来， 它将会导致人的生产生活方式和聚居形态产生怎样的变化， 是否会冲击传统的核心型城市结构， 十分令人关注。但可以肯定地说， 数字技术和城市的数字化将为规划工作带来方法和技术上的革命， 实物调查和数据统计将十分方便、准确而生动， 分析方法将更加多样、可靠， 方案表现和图像制作将更加快捷、逼真， 相关行业分工也更加细化、专业化。这些技术的发展将帮助真正的规划师摆脱技术的束缚，全力发展他们的思维、判断、构思和协调能力。 

3.3　探索社会主义市场经济体制下的城市规划理论 

经济特区从一开始就被赋予了为全国的改革开放积累经验的责任， 但在中国即将加入世贸而向世界敞开大门， 普遍而直接接受国际惯例冲击的前提下， 如果特区仍停留在创造个别经验的水平上， 其探索作用将大打折扣。中央在做出西部大开发决策的同时， 下决心“特区还要特”， 显然不是让特区继续保持优惠政策， 而是要为特区体制创新和探索建立社会主义市场经济的完整理论提供特殊条件。 

深圳的城市规划在市场经济体制的冲击下已经迈出了改革的第一步，正在有意无意地走向体制创新、制度完善和技术进步。深圳20 年规划历程， 如果不具备现时中国城市的普遍意义， 那么它应该具有探索和超前意义， 成为中国城市规划发展的试验场。正由于此， 中国规划界一直对深圳的规划予以较大的关注， 但相应的研究还不够广泛和深入。我们真诚地希望深圳城市规划未来的探索与实践， 能够为中国城市规划理论的发展提供研究的第一手材料。

城市公共政策与城市规划政策概论——城市总体规划实施政策研究

作者：孙施文　王富海

备注：此文发表于《城市规划汇刊》2000年6月

［摘要］：本文阐述了城市规划政策与城市公共政策之间的关系, 并在揭示了城市公共政策特征的基础上, 对城市规划政策  的组成及其实施的保障机制等方面进行了探讨。 

［关键词］：城市公共政策；城规政策；总规实施政策 

1 

城市规划政策是城市公共政策的重要组成部分, 城市规划的开展始终是在城市政策的支持下才能进行, 但我国的城市规划由于历史与政治架构的原因却对此很少关注,由此而导致了许多问题的产生, 而这些问题的解决则有赖于对政策的重视和相关研究的开展, 并从这些方面再来反观城市规划本身的内容、程序和改革, 这是保证城市规划实施实效性的重要方面。

从广义上讲, 政策是一个覆盖面广泛的概念, 它包括了管理部门所提出的法令、措施、条例、计划、方案、规划或项目。所以, 公共政策包括了法律法规, 只是法律法规是更加规范和稳定的政策。从狭义上讲, 公共政策是与法律法规相对应的, 以政府的规章为主要形式, 比法律法规更具有可变性, 不如法律法规规范、严格和精确。因此, 城市规划应该是城市政府部门的公共政策之一部分。在本文中所涉及的政策的含义主要以狭义的理解为主, 在涉及到法律法规的内容将予以特别地指出。有关公共政策的研究有大量的中外文献可以参阅(如, 张国庆, 1997 ;Ham and Hill , 1993 ; Hill , 1993 等) , 本文的目的并不在于对普遍的公共政策进行论述, 主要是围绕着城市规划本身的内容和要求, 针对于城市规划实施过程中所涉及的相关方面, 对由城市规划所引发的或直接相关的公共政策进行探讨。它的目的在于理解城市规划如何从过去依据图纸来规范城市建设活动, 逐步转变为依据政策来引导和控制城市发展的过程所需要具备的特征与相应的条件。在以图纸作为依据来规范建设活动中, 存在着一些问题, 如, 比较注重对建设活动的控制而较少引导; 以土地使用的分类和功能来对建设项目进行规定; 图纸的终极状态意味更加浓重, 而偏少对如何实施的内容的关注; 往往只为少数专业人士所理解而无法为公众所认识而起到引导作用等等。当然, 笔者这样说并不是要否定规划图纸或图则的规范性和法定性, 而是说, 在规划实施的过程中, 政策理应承担的更多职能, 而从另一方面说, 作为法定规划的图纸同样是规划政策的一个重要组成部分(因此, 对规划图纸的解读应当也是围绕着政策的含义来进行) 。这里强调政策的重要性的目的在于, 政策的作用将更多地侧重于引导, 引导并非只是强制性的, 而图纸和图则的作用在某种程度上更注重控制(尤其是在“一书两证”制度的保证之下) , 其作用方式却是强制性的。引导和控制两者是相辅相成的,缺少其中的任何一个都会影响到城市规划整体作用的发挥。 

城市规划的实际发展也验证了城市规划必须也必然向城市公共政策的转变。从60 年代以来, 城市规划已经将规划理念从对规划图(plan 和plans) 的编制转向对规划过程(planning) 的重视, 认为规划的关键在于规划(plan和plans) 的实施(Hall , 1992) 。在这个过程中, 规划图所起的是未来目标引示的作用, 而政策则充当了如何一步一步地去实现目标、如何开展行动的指导。因此, 在规划的整个体系中, 规划政策成为规划工作的重点所在。Healey等人(1995) 通过对英国城市规划制度的回顾, 提出到80 年代, 发展规划已经不再是提供确切的蓝图, 而是成为规划政策原则的集成, 并依此而使规划(planning) 内在地联系成为一个基本的框架。由此, 城市规划才有可能真正地担当起引导和控制城市发展和建设的作用。 

从城市的角度出发, 可以认为, 所有关于城市发展的政策应当是一个完整的系统和体系。从城市管理的职能划分出发, 人们对城市规划相关政策的研究主要集中在土地使用、空间、景观等物质性方面, 尽管深知无论怎样界定, 城市规划肯定是与城市中的各项组成要素紧密相关的, 与城市规划相关的所有政策, 应当与城市政府的所有其他政策是相互匹配的, 相互促进的。 

城市规划的内容实际上已经涵盖了城市发展的所有方面, 它们互相地交织在一起, 因此, 其基本的内容应当是城市其他各项政策的起点和最终归结。一方面, 就城市规划和城市社会的相互关系而言, 存在着两方面的内容要求: 一是城市规划必须切实反映城市各项组成要素在城市发展过程中的政策取向; 二是城市各个方面的未来发展必须是在城市规划所确立的基本框架之中。而协调好这两方面的关系, 应当是城市政府政策架构及机制中的核心。另一方面, 城市的公共政策所存在的制度背景应当为建立这样的互动关系起到支撑的作用。 

2 

城市规划政策是城市公共政策的一个重要组成部分,因此, 城市规划政策应当符合城市公共政策的基本要求。由于过去人们对政策方面的研究较少, 首先要对公共政策的一些主要内容和特点以及价值标准作简要论述, 目的在于明确城市规划政策的基本框架, 清楚城市规划作为公共政策的基本类型与应当具备的特征, 而这些价值标准为评判城市规划政策提供了基本的准则, 是研究城市规划政策的目标和方向。 

2.1公共政策的类型及与城市规划政策的相关性 

关于公共政策的类型, 可以作如下划分(张国庆,1997) , 但很明显, 其中的分类有相重叠的成分, 但出于理解公共政策性质的多方面性的考虑, 暂且以公共政策中的一般划分作相应的讨论。 

2.1.1　目的型与手段型政策 

目的型政策是带有方向性的政策, 一般综合性、概括性较强, 作为引导性的城市规划政策在整体上应当是以目的型政策为主, 尤其是以城市总体规划为基础的政策陈述。但所有目的型的手段都有必要有手段型的政策作为支撑。手段型政策则是为前者得以贯彻而制定的具有针对性的政策。在规划领域中, 运用于城市建设和开发控制的政策则主要是手段型的政策。所有的手段型政策必须与规划的目标相对应, 使得这些手段都是为了实现一定的规划目标。 

2.1.2　改造型与调整型政策 

改造型政策是为改造现行体制的弊病而制定的政策,具有相当的整体性, 调整型政策则是要调整现行系统的某些不适应的环节, 具有清晰的局部性。这是激进改革和渐进改革思想在政策领域的反映, 同样, 两者之间的关系应当是辩证的。相对而言, 以城市总体规划为基础的政策序列应当是以改造型的政策为主体, 因为, 总体规划在理论上是基于城市发展的结构性转变, 寻求完整整体的目标实现; 而以详细规划和发展控制为基础的政策序列则与操作实务相关联, 政策具有相对的延续性, 因此, 所需要的是带有微调性质的政策。 

2.1.3 　创新型与改良型政策 

创新型政策是指那些首次制定和实施的政策, 因而难度较高, 且具有不确定性, 改良型政策则是指修正后的政策, 虽然难度较低, 但政策效果亦不一定尽如人意。这两种政策类型中的辩证关系也是显而易见的。创新型与改良型政策在城市规划的各个阶段和各个方面都会出现, 具有同等重要的地位。针对于当前城市规划的现状而言, 创新型政策更为迫切, 原因在于过去城市规划领域中相关的政策陈述非常欠缺, 因此就需要有这样的创新。但这些创新型政策在经历了一段时间的实践之后, 必然需要进行改良, 而不应将重心放在整体性的重新制定。 

2.1.4　对策型与引导型政策 

对策型政策是为了解决公共政策过程中的随机干扰现象, 具有战术性、灵活性的特点, 引导型政策则要解决引导社会发展方向或公众舆论的问题, 具有战略性、长期性的特点。这两种类型的划分对于城市规划而言, 具有同样重要的意义。城市规划在本质上就是要解决好这两者之间的关系。城市规划过去主要针对战略性、长期性的内容,而较少关注当时当地的问题, 从而为城市规划带来了许多被动, 但城市规划要解决好这一问题, 关键则在于如何将引导型的政策与对策型的政策相结合起来, 从而完善规划政策的体系, 使近期行为为长远目标的实现作出贡献。 

2.1.5 　直接型与间接型政策 

直接型政策是对特定的社会问题具有直接效果的政策, 具有速效性, 间接型政策是对非特定的社会问题普遍具有一定影响的政策, 具有过程性。从总体上讲, 城市规划对社会经济的影响是间接的, 但这种间接型的作用却直接规定了城市社会经济发展的背景, 同时, 社会经济发展则直接地规定了城市规划本身的内容, 因此, 规划政策对社会经济发展相关的政策是间接型的, 这就要求在制定和实施这类政策时要充分估计到社会经济发展的扩展效应。城市规划对城市土地使用、空间发展、环境整治等方面的作用是直接的, 这种直接的作用最终会透过对社会经济发展的作用而影响到规划的后续决策和规划自身的内容。因此, 规划政策必须对政策的作用进行全面而充分的评估。 

2.1.6 　理性与超理性政策 

理性政策将人类的思维和行为都假定为是理性的, 并以此为前提进行政策选择, 超理性政策则根据系统中的超理性因素制定政策模式。理性是科学追求的目标, 城市规划自诞生之日起就在此方向上不断发展。而现状的城市规划基本是仍然是以理性作为社会发展机制的假定的, 但还是应当清醒的是社会发展过程中非理性因素的存在。而且, 从认识论的角度讲, 纯粹理性是有其边界的。H. Simon则充分论证了理性有限性。对于城市规划而言,规划过程中的很多操作也恰恰是不具理性依据的。人们要有超理性思维的建立, 至少诸如房地产开发决策中所存在的非理性是人们必须要警觉的。人们只有依循这样的决策机制才能采取相应的手段来维持规划所追求的目标的实现。 

2.1.7　程序决策型政策 

程序决策型政策主要依靠逻辑推理制定政策, 主要用于知识积累不足、政策信息量不够或相关政策者意见分歧的政策环境。正由于非理性因素的存在, 规划过程又涉及到社会的各个方面, 而且由于上述原因, 要保证规划决定的有效性和为社会所接受, 决策程序的预先规定则是重要的基础。在我国城市规划的法律法规中对程序性的内容涉及较少, 因此, 就更有必要在政策上予以保障。而公众参与在规划领域中的广泛推进, 对此的要求则会越益显著。 

2.2公共政策的基本价值取向 

公共政策的基本价值标准直接影响甚至决定公共政策的性质、方向、合法性、有效性和社会公正的程度。因此, 价值标准的确认和选择是公共政策的决定性的因素之一。公共政策最基本的、必须遵从的价值标准有以下若干方面(规划也同样如此) :

2.2.1政治公正标准 

现代民主政治的几乎一切基本原则直接构成了现代公共政策政治公正价值标准的基础。在这些原则的基础上,公共政策过程中的政治公正原则主要集中在两点上: 第一, 公民及公民团体对于公共政策制定过程的参与权, 与此相联系, 除法律特别规定保密外, 现代公共政策讲求政策制定过程的透明度, 讲求公众发表意见的合法途径, 讲求新闻监督。只有具备一定的公开性, 公民及公民团体才可能了解公共政策是否合法、是否合理、是否符合公众的利益。第二, 公共政策必须符合利益普惠的原则。利益普惠主要是指, 公共政策由其性质所决定, 其目的在于为全体公民谋取利益, 而不是为少数人或特殊利益集团谋取利益。据此, 每个受法律保护的公民都有获得公共政策所带来利益的权利。当然, 一项公共政策, 尤其是方面性的公共政策不可以同时满足全体公民的愿望或要求, 但只要是公共政策就必须符合某种公众认可且法律确认的规则。

2.2.2经济效益标准 

经济效益标准是任何政策都必须严肃考虑的问题。公共政策的特殊性在于支出的每一分钱都是纳税人的钱, 从政治权力来源上说, 都是委托人的钱。因此, 不允许浪费哪怕是一分一厘。一般而论, 最佳的投入产出比是经济效益标准的主要判别标准。当然, 这里的投入与产出, 并非是指建一个项目的投入与产出, 而是指推行一项政策所投入的人力、物力、财力等的内容与政策产出之间的比例关系。 

2.2.3社会可行标准 

社会可行性标准主要是指, 一项公共政策在政策宣示后可以较为顺利地加以推行。具体来说, 社会可行性标准包括两层意思: 第一, 既定的政策至少不会遭到社会普遍的或一部分人的强烈的抵制, 最好可以得到社会的较为广泛的认同和支持。这说明本政策有着良好的市民基础。第二, 既定的政策不会造成严重的社会现实问题或历史遗留问题, 而是直接造福于民、造福于社会、造福于人类。 

2.2.4实践检验标准 

公共政策由其功用和目的决定, 必须十分重视在政策实践中的有效性。不能发挥实际效应的公共政策严格地说不能称之为公共政策, 不能充分发挥实际效应的公共政策不是高品质的公共政策, 产生严重消极影响的公共政策是不好的公共政策。那么, 究竟是有效还是无效, 有效到什么程度, 是积极效果还是消极效果, 以及与政策效果直接相联的理论、知识、经验、超理性感觉、分析模型、分析技术等政策因素的正确与否, 最终都必须在政策实践中才能得到检验。一般而证, 符合社会公平或主持公正或维护社会公理的政策是好的政策, 低投入高产出的政策是好的政策, 得到社会普遍支持的政策是好的政策, 没有直接或间接对社会造成不良后果的政策是好的政策。 

3 

从城市规划所涉及到的内容而言, 城市规划会涉及到城市中各种各样的政策, 其中有一些是其他机构(中央的、区域的、城市的、地方的) 针对于城市中的各组成要素所作出的; 有些是城市政府对城市发展所作出的; 有些是由不同规划层次的政府机构为城市规划编制或实施而作出的; 当然, 也有是依据城市规划的内容和要求而由立法机构、政府及其规划部门所作出的; 等等。这些政策都会对城市规划的实施发生作用, 而且, 这种作用往往是城市规划运作过程中所不可摆脱的。因此, 这里首先要对这些相关的政策因素, 围绕着城市规划实施的内容作一简要的阐述, 以便人们对规划实施政策建立一个基本的框架, 对以后所展开的城市规划的实施政策提供完整的背景。 

3.1城市发展目标 

城市规划是政策陈述的一种方式, 在理论上, 它所陈述的内容本身就应当是政策的内容并发挥政策的作用, 而且在一定的程度上, 城市规划所确立的政策更具有基本性和整体性。在城市总体规划的层面上, 城市发展的目标、发展战略、城市的功能布局、城市各项要素的安排及规划实施的策略等, 是城市未来发展的指引, 这些内容应当成为城市整体的和各部门、机构制定政策的依据, 各项政策应当是来实现总体规划所确立的基本原则及其安排。其它层次的规划也是确定特定区域发展的政策。由此出发, 城市规划所确立的基本政策应当是城市发展政策的具体化。

3.2 城市各组成要素的发展政策 

城市规划所直接处理的对象是构成城市发展的各项主要因素, 这些因素相互作用的结果是对城市发展政策的实施。人们应当很清楚地看到, 城市规划所直接处理的对象的发展演变并不都是由城市规划所直接决定的, Mumford的名言: “真正影响城市规划的是深刻的政治和经济的转变”所展示给人们的是, 在城市规划所涉及的领域中, 它们有自身的发展规律, 它们自身的发展演变直接影响到了城市规划的内容。城市规划必须顺应这些要素本身发展的过程, 如果违背了, 则有两种可能: 要么这些要素的发展受到抑制, 城市的发展受到制约; 要么这些要素以其自身的规律而发展, 城市规划失去了发挥作用的基础。从历史发展的经验中人们可以看到的往往是后一种现象, 这是值得引起人们警觉的。从政策的角度而言, 各类政策往往是影响城市发展的重要因素(可以假定这里所讨论的政策是符合城市发展规律的, 否则其遭遇如同上述之规划的遭遇一样; 当然规划也是一种政策, 这里暂且不包括在内) , 因此, 这些政策理应直接反映在城市规划的内容之中。如,国家的城市发展政策, 城市的社会、经济发展政策等, 这些政策作为整体的、宏观的政策决定了城市未来发展的主要趋向, 它们也同样会覆盖城市各类机构、部门的政策决定, 成为这些机构、部门行动的指南。同样, 各类机构、部门在城市发展政策的指引下所作出的部门政策同样也影响甚至决定了城市规划的内容, 如国家和城市的产业政策、土地政策、环保政策及其他部门(或城市组成要素)发展的政策等等。举一个例子, 如国家产业政策鼓励发展家用小汽车的发展, 意味着未来将有大量的小汽车进入家庭, 城市的汽车拥有量会大增, 此时就需要有大量的道路来满足这样的增长, 如果此时, 人们仍然沿用过去小汽车不发达情形下制定的人均7～15m2 的道路广场面积或城市道路广场用地占城市建设用地的8～15 %的标准, 那么就会带来严重的交通问题。这是可以西方社会在50～60 年代的发展经历来证明, 也可以说明我国许多城市(尤其是经济发达地区的城市) 中已经出现的交通拥挤甚至几近瘫痪的现实。国家的这一产业发展政策已宣布多年, 许多省、市的“九五计划和2010 年长远发展规划纲要”中也都将汽车产业作为支柱产业, 但在城市规划中却没有得到相应的反映, 这说明城市规划接受外界政策的边界的强硬, 也预示着长此以往未来的交通问题的难以解决(当然, 人们也可以选择在城市中限制汽车拥有量的政策, 那么, 这就涉及到政策选择和实施可能的评估问题) 。 

3.3有关城市规划编制的政策 

对于城市规划编制的政策主要来自于两个方面; 一是以国家、省、城市的法律法规为主体的有关城市规划编制的内容、程序等方面的规章; 另一是城市政府关于正在编制的各类规划的要求、内容规划等方面的政策宣示。 

国家和地方的有关城市规划编制的法规, 其实质就是通过城市规划法及相关法规和地方城市规划法规所建立起来的城市规划与社会系统的相互关系, 运用相关的法律法规和相应的技术规范, 来界定城市规划编制成果如果要成为合法文本所必须具备的最基本的条件, 并由此而确立城市规划编制成果(即城市规划文本) 的合法地位, 这是城市规划体系得以运行的基础。只有合法的规划文本, 才能成为城市规划实施的依据, 从而为城市规划实施行为的合法性提供基础。这些法规通常依据城市规划法律所确立的城市规划体系而具体确定不同阶段、不同层次的规划内容应当具备的基本成分、成果要求(包括成果内容、规划深度和成果形式等) 和相应的技术要点。

城市政府关于正在编制的各类规划的政策宣示, 主要是政府希望将一定时期内的发展设想贯彻在城市规划的内容之中。在一定意义上, 城市规划是一项政府行为, 因此, 政府的发展设想是城市规划成果所展示的主要内容。任何层次的城市规划应当充分体现这样的设想。这种政策宣示往往在编制城市总体规划的过程中较多出现。当然在编制其他层次的规划时, 也会有这样的情形, 尤其是在于特定地区的发展的总体规定方面。

3.4城市规划所确立的基本政策 

城市规划通过对城市发展过程的干预, 以形成一个既符合城市发展规律, 又符合人类发展需求的城市空间环境。在新环境形成的过程中, 城市空间关系的特征是社会经济关系变化的结果, 由此, 只有与城市政策的各个方面相结合, 才能真正实现新的城市空间关系。在此过程中,城市规划的原则、准则、布局以及规划所确立的行动步骤只有转化为这些政策的一部分, 才能得到全面贯彻执行,规划目标才有可能得到更好的实现。城市规划所确立的政策并不是要为各部门制定各类具体的政策, 而是通过对更好实施过程的认识, 制定和选择能够最有效地达到城市发展目标的政策引导, 为各类管理部门制定具体政策得以通过的依据和框架。城市规划所确立的政策内容涉及到城市规划的各个层次和阶段, 对于每一项规划内容, 都需要有相应的政策。政策的目的是尽可能地剔除那些不希望发生的结果, 而引导希望的结果出现。因此, 根据城市规划所确立的政策就是为了达到城市规划目标和城市发展目标,指明各类政策行为从最佳到可接受的序列, 为城市建设活动的决策提供依据。 

3.5城市规划的实施政策 

城市规划的实施政策是为了实现城市规划而制定的相关政策, 这些政策一部分是城市规划的内容所直接转换而成的, 这部分的内容与上述之规划所确立的政策是相一致的; 另一部分的政策则是为了保证城市规划的实施而制定的政策, 这些政策包括了许多方面, 这样的政策体系应当能够保证: 使规划所确立的政策在城市各类公共部门、机构和经济实体发展的政策中得到全面体现, 同时, 为了保证规划的实施而确立起相应的政策手段对未将规划政策纳入其发展政策的部门、机构和经济实体的行为提供引导和控制, 引导其在规划所确立的方向上发展, 控制其任何有可能逾越规划所允许的范围的行动。所以, 应当建立从城市规划出发确立城市建设和发展的政策的机制, 从而保证城市规划的整体性和综合性得到充分的体现。以下简要地描述主要几个方面的内容: 

3.5.1规划推进的相关政策 

城市规划编制的过程是将城市中各个组成要素的发展组合起来形成一个未来的整体, 而规划的实施过程要求将这个整体进行分解, 在新的发展目标的统合下为城市的各个组成要素指出行动的方向。因此, 城市规划实施政策的运作过程, 要求首先是将城市规划所确立的基本原则、规划内容以及规划的目标都能够进行分解, 在分解的基础上, 结合各个要素自身发展的规律, 制定各个部门的发展政策, 城市规划作为一种政策规划, 在编制的过程中已经得到充分的协调, 并得到权力机构的批准, 也就意味着具有了法律效力, 因此, 就必须在城市的各个部门、在城市发展各个阶段都能得到贯彻。为了保证城市规划政策的实施, 需要对这些政策进行进一步的深化, 在深化的过程中, 运用规划的手段来不断地推进这些政策的落到实处,同时也可检验这些政策实施的可行性, 这就需要各层次规划的协同。就城市规划部门而言, 保证城市规划的实施是其最基本的职责, 因此, 就要运用规划层次的推进作为其基本手段, 保证城市总体规划的战略意义、基本原则能够在具体操作层次上得到体现, 使政策的内容具有非常的实体性。 

3.5.2促进社会协调的相关政策 

城市规划的实施最终并非是仅靠规划部门来进行的,而是由城市社会的各个组成部门来具体运作的, 规划部门能够担当的只是其中的协调和管理的作用, 而且在很多方面需要依靠社会的各个组成要素之间的相互协同作用。这就要求建立社会协调的机制, 这种协调包括了几个方面。首先, 是在城市各个组成要素的发展政策方面的协调, 无论是政府部门之间、政府与私人部门之间, 还是私人部门之间, 还是这些部门的内部, 在发展政策方面都需要有所协调, 在各个部门制定和执行政策时, 都应当以城市发展目标作为评估其政策的最基本的准则, 使得城市规划的基本原则和法定规划应当成为城市空间和土地使用开发决定的依据。其次, 对城市公共资源的使用加以协调, 这主要反映在城市空间和土地使用方面。城市公共资金的分配与安排应当与政策规划所确立的目标序列和行动步骤相统一, 优先行动、优先项目应当优先获得资金的配备, 从而保证主要目标的先行实现, 并依靠这些先行目标的实现带动社会整体的发展。同时, 城市基础设施的建设, 在项目的确定和先后程序上, 也应当与城市规划实施的步骤和行动纲领相协调, 使得这些项目的开展能带动周边地区进行符合规划的建设和开发。基础设施建设是政府在城市稳定发展状态下进行房地产开发调控的重要手段。 

3.5.3　促进政府部门协同作用的相关政策 

政府部门的协同是城市公共政策实施的关键。政府各个部门行动的基本原则也都是为了城市整体的发展和为社会公共利益的服务, 但是往往由于部门利益的牵制作用或者由于囿于部门考虑问题的局限性, 会在解决了本部门问题的同时造成其他部门问题的产生, 或者由于考虑了问题的即时效应而对长远问题或整体问题予以了忽视, 这都需要各部门之间要建立起相互协同的作用机制。首先, 要在建制上建立相互融合的结构, 在我国的行政建制中基本上是采用横向管理层与纵向管理体系相结合的混合式结构,这种结构保证了体系的上下贯通和地方的综合职能, 但也存在相应的问题: 一是一些综合部门尤其是规划部门也只是政府的一个部门, 难以起到真正全面的综合协调作用,二是纵向的体系仍然具有较强的作用, 在这样的状况下,地方综合职能的发挥受到制约。从体制改革的角度, 今后将加强地方横向的综合管理职能, 也就是通常所说的管理的属地化, 这种改革必然会加强政府整体的综合协调能力; 其次, 综合管理部门的职能也将得到进一步的加强。但也不能否认纵向系统管理的职能, 而是应当加强综合部门与职能部门以及职能部门与职能部门之间的联系, 对于规划部门而言, 要建立和完善“边际人”制度, 使各方面的决策能够尽快穿越边界, 成为各个部门之间后续决策的共同基础。此外, 各个部门的决策应当以政策规划及后续的各项规划作为决策依据, 使政府各个部门的行动都保持在同一的方向上。 

3.5.4　完善决策过程的相关政策 

决策过程的主要目标是保证政策的确定和实施能够顺利而合理地开展。首先, 对于决策而言, 整个决策过程应当是能够理性地展开, 就是要事先制定决策程序、议事规划及相应的规定, 这些程序、规则和规定依据其重要性程度分别体现在地方法规、行政规章和政府公务员规范中,从而使得任何决策的展开都有序地进行。其次, 政策问题的形成和甄别、政策决定等政策过程都应当有充分的社会公众的参与, 这种参与不是形式上的, 也不能是部门代表性的, 而是完全开放的和公开的, 使得任何决策过程都有顺序地开展。再次, 决策一旦通过就必须以各种形式公布, 并同时公布决策的目的、依据、制定过程和执行要求等。 

 4 

城市社会是一个复杂的、多子系统的巨型系统, 各类要素在城市发展过程中往往会产生种种矛盾, 而这些矛盾恰恰是城市发展的原因和结果。在这些矛盾中, 有的是互相冲突的, 有的则可能会协调起来, 它们既可能推动城市的发展, 也有可能会阻碍城市的健康发展。城市规划的对象是城市空间系统, 空间系统在城市社会中是建立各要素相互作用关系的基础。在物质形态上, 它是个显系统, 任何城市建设和发展的活动都会在空间上留下印痕, 但在质量关系上, 它是个潜系统, 在对各类活动指标的评价中,很少有对空间质量的评价, 也就是缺少对其活动后果的评价。因此, 一旦城市规划与城市中其他各子系统之间产生矛盾时, 尤其在社会经济利益占主导的情况下(社会经济状况的评价是现时社会考核产生发展状况的最重要指标) ,城市规划就要处在劣势。而一旦城市规划处在了劣势, 其所代表的社会整体利益就会受到损害, 其所担当的进行社会系统协调的功能, 尤其是作为社会各系统未来行动规范的作用就无以发挥。因此, 就需要一定的机制来保障城市规划政策的实施, 这些保障机制主要包括以下几个方面: 

4.1法制保障 

市场经济不断发展要求有法制作为整体的保障。对于城市总体规划政策的实施, 也同样需要法制的保障。城市总体规划实施政策的法制保障主要是通过立法手段, 确立城市总体规划实施政策的社会地位, 并通过辅助的立法手段, 建立起以城市总体规划实施政策为核心的城市建设和管理的法规体系, 使得城市公共政策、城市建设都能够围绕着实施总体规划的实施而展开。同时, 还要通过司法的手段, 维护城市规划的法律地位和城市总体规划实施政策在决策过程中的权威地位, 确保城市规划对各项城市建设活动的控制, 保证城市规划政策的全面实现。法制是城市社会各要素相互作用的基础, 只有从法制的角度为城市总体规划实施政策提供保障, 才能从根本上消除危及城市规划作用的不利因素, 强化城市规划对社会各要素的协调。在法制建设方面, 需要特别强调以下三方面的内容: 首先, 是决策程序的确定, 决策成果最后是否合理在很大程度上取决于决策程序是否合理。而决策程序决非是可以随意确定的, 也不应当是要进行某项决策了再来确定决策的程序, 而是应当以正式的纪录、事先规定应当普遍适用的基本规则。通过决策程序的确定, 同时, 也确定了决策过程的参与机构或人员、基本的顺序、议事的规则等, 从而能够保证决策过程的合理性。其次, 通过法制的建设, 要对各类决策的依据进行最基本的规定。这种规定应当确立城市总体规划的法律地位, 要求所有决策的依据都要明确陈述, 有关城市建设和发展的行为都必须遵守和符合总体规划的基本规定, 与总体规划实施政策相匹配。第三, 要加强执行监督, 所有的法规制定都必须界定哪些行为是可为的, 哪些是不可为的, 对于所有不可为的行为要明确予以怎样的惩处, 对于所造成的后果如何承担等, 使执行可以有所依据。 

4.2体制保障 

城市总体规划的实施是城市政府的重要职能, 是政府施行宏观调控和实现政府目标的重要手段。在政府体制改革的过程中, 随着政府职能的重新界定, 政府行政体制将进行重要的调整。城市政府在管理城市事务的过程中, 在组织机构的设置、日常操作、公共资源的分配以及管理决策方面, 通过各种规章制度的制定和实行, 保证城市规划在各个阶段中对各地区和部门发挥作用, 保证城市总体规划实施政策的贯彻执行。实施城市规划也是城市政府管理城市、建设城市的重要依据和手段, 城市总体规划同样也是政府政策的集中、完整的陈述, 因此, 就要求城市政府在进行各项决策时, 从城市整体利益和城市总体规划所确立的基本原则出发。同时, 城市规划管理部门应当参与到城市政府决策的过程中, 对公共财政的分配和使用提供决策意见。另外, 由于城市政府肩负着协调城市各系统、各部门间相互关系的日常操作, 受到许多显性指标考核和各种政治动机的影响, 城市中各系统、各部门与城市规划之间容易产生不协调和矛盾, 城市政府就要通过制定规章制度、制订议事规则、完善行政措施和强化公务员规范等方法, 运用行政激励、行政控制和行政惩治等手段, 保障城市规划的正常运行和发挥作用。 

4.3经济保障 

经济保障是指通过法律和行政体系, 为保障城市规划作用的发挥而提供充分的财政支持。在城市规划领域, 规划过程只有拥有了一定的经济手段才能得以施行和实现。这里有三方面的内容: 首先, 城市公共财政配置必须与城市规划和总体规划实施政策相协同, 这种协同既表现在空间布局上, 也表现在时间安排上, 使城市建设能够有序开展。在此过程中, 城市规划管理部门在公共投资决策过程中应当拥有参与和决策的权力, 在市场经济体制下, 城市公共资金的投入方向和地区、基础设施的建设等引导城市建设和房地产开发的关键性措施, 规划部门通过对这些资金安排与规划过程的结合, 可以保证建设过程与规划的协同。第二, 城市规划是以社会利益为原则的, 因此, 不能以特定的利益团体的需求为出发点, 也不能从属于这类团体, 而且城市规划本身也不能为谋求自身的利益而运作,因此, 其运行过程必须由城市社会予以经济上的支持, 这是对城市规划整体价值的保障。第三, 城市规划在实施的过程中, 会遇到来自其他部门或开发商在经济利益上的挑战, 这种挑战只有通过一定经济力量的对峙才有可能得到化解, 这其中最为主要的是为了实现城市规划的内容和要求, 需要对特定土地进行收购, 因限定土地使用及容量而需要对相应地产进行补偿, 以及一些特定设施的建设等。只有这样, 城市规划才能在实施的过程中保持其主动权和 
引导性。 

2000-07 
注　释 
①所谓“边际人”是指尽管就职于一个部门但实际的作用是横跨两个或多个部门的职位, 成为沟通这些部门之间在问题、信息、决策等方面的桥梁, 在管理学上也称为“联结销”。这样的职位在各部门中不应当只是一般的办事人员来担当, 而是应由具有一定决策权力的、能够对部门的问题作出判断和决策的人员来担当。 
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