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  • 佛山强心语境下的岭南特色新城城市设计探索——以东平新城设计实践为例——刘泉、张震宇

    备注：此文发表于《理想空间》第48辑，2011年12月出版

    Lingnan New City Urban Design Research under the Context of Strengthening Foshan Centre
    --A Case Study of Dongping New City

    刘 泉 张震宇
    Liu Quan Zhang Zhenyu

    [摘 要] 佛山市城市建设长期形成了自发式蔓延发展的状况，存在城市中心感不足、缺少能代表佛山形象及岭南文化特色的核心片区等问题。在这一背景下，作为佛山未来城市发展的新中心区——东平新城的建设受到高度重视。城市设计的工作是挖掘规划区的资源条件，围绕东平新城的生态、效率、智慧、宜居、文化等主要方面进行系统研究和设计，塑造具有岭南风貌、代表佛山形象的特色新城，提供佛山强心的空间载体。
    [关键词] 城市设计；东平新城；岭南；佛山


    一、项目背景

    1.东平新城的发展历程

    东平新城，原名佛山市中心组团新城区，2003年9月成立。2007年4月中心组团新城区更名为“佛山市东平新城”。2011年4月，佛山市委市政府提出东平新城“强心”战略，进一步明确将东平河及南部片区作为新城发展重点区域。在新的发展背景下，东平新城定位由组团级提升到市级，定位不断得到提升，辐射范围不断增大，发展区域由分散到集中，建设重点更加突出，新城定位日趋明确，为东平新城的快速发展奠定了良好基础。

    2. 东平新城的建设背景

    东平新城建设的背景主要包括三个层面：在珠三角层面，应对现阶段珠三角各主要城市新城建设高潮的大格局，东平新城需要找到自身在珠三角的发展定位，并突出代表佛山形象的空间特色；在广佛一体化层面，通过东平新城的建设，在广佛都市圈形成城市建设新的区域核心节点，构建广佛合作新型关系，带动经济发展；在佛山市层面，十二五期间提出的新的“1+2+5”城市发展格局下，作为“1”的东平新城，定位得到了提升，东平需要进一步发挥佛山城市新核心的作用。

    3.城市设计工作重点

    在东平新城快速建设的背景下，为了改变佛山市城市自发式蔓延发展状况，解决长期存在的中心感不足、缺少集中的公共功能集聚区以及能代表城市特色的核心城区的问题，城市设计工作将努力把东平新城打造为高起点、高标准、高品质、具有岭南文化特色的新城区，围绕新城的生态格局、功能构成、空间布局、特色塑造等方面进行系统设计，重点研究片区定位、明确功能布局、确定城市设计结构及景观骨架，理顺地区主要交通组织，建立清晰的城市意向和设计结构，赋予新城鲜明个性和特色，指导城市有序发展。

    二、目标构想

    1.总体目标

    佛山市“十二五规划”中，提出的发展目标是“四化融合，智慧佛山”。其中，对东平新城发展定位是：具有国际水准和现代岭南文化特色的中心新城区。即是将东平新城建设成为佛山市委市政府实施“强中心”城市发展战略的重要载体，将东平新城打造成为具有国际一流水平、浓郁岭南风貌、辐射带动力强的佛山市中心城区、广东工业服务示范区、现代岭南文化新城。

    通过对“十二五规划”相关的文献的解读，可以发现东平新城承载了佛山市诸多的城市建设理想和期盼。因此，本次城市设计工作提出的目标为“岭南水城，智汇东平”，就是结合东平自身的发展特色，对新的城市发展趋势作出回应，调整和提升城市功能，并突出“佛山中心区”的特色。

    2.规划设想

    功能上：通过东平新城的建设，打破佛山长期形成的各区独立发展、各自为政的松散结构，为从“五区并进”到“佛山强心”提供功能支撑，提供统一的中心来整合力量，提升能级。
    产业上：以东平新城为载体，打造生产性服务业发展区，支撑佛山的产业升级，为从“加工制造”到“智慧创造”提供服务平台，带动佛山的传统加工制造业进一步发展。
    文化上：通过东平新城的建设，聚集佛山多样的文化特色，创造面向全市的文化展示平台，为从“分区独特”到“城市认同”提供文化载体，形成市民认同的城市文化中心。
    空间上：通过东平新城的建设，提供佛山打造全新的城市景观的良好机会，为从“相对松散”到“佛山形象”提供空间标志，创造代表岭南文化特色的城市新形象。

    3.分目标建设

    设计工作通过将上述目标分解为“水乡生态城、枢纽效率城、智慧创新城、宜居休闲城、岭南文化城”五个方面具体的目标和实施路径，来确保新城建设的顺利开展。

    三、规划结构和方案布局

    依据上层次规划的构想，并结合现状特征，确定宏观格局下的“十字结构”：东西向依托东平水道形成发展横轴；南北向依据上层次规划确定的格局，连接以佛山公园、佛山体育中心、大罗公园以及鲤鱼沙湿地公园等重要的公共开放空间要素形成的景观序列，形成发展纵轴。

    在规划区内，城市设计强调重视规划区的生态基础本底特色，结合现有水系确定“三横四纵水系生态框架”，其中，南北两条主干水系为：东平水道、细海河；并梳理五条主要廊道：荷岳路水系、佛山大道水系、汾江南路水系、百顺道水系、僚龙路水系。这些水系形成城市带状亲水公园，并作为组团划分的柔性边界。

    在十字格局和生态框架的基础上，划分一心、两轴、五组团的结构。
    一心——东平新城服务核心，集公共服务、文化娱乐、体育休闲、商务办公等多种市级核心职能与一体。
    两轴——沿岭南大道形成的南北向城市发展轴和沿荷岳路形成的东西向城市发展轴。
    五组团——商贸物流组团、产业创新组团，都市休闲娱乐组团和两个综合居住组团。

    方案布局强调行政管理、总部办公、金融服务、文化休闲等主要的公共服务功能向城市中心集聚；在核心公共服务功能集聚在城市中心的基础上，片区各主要组团中心形成总部经济、商贸物流以及文化休闲等分中心；主要组团核心节点加强联系，融入十字框架，形成规划布局的基础。

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    四、策略设计

    城市设计重视东平新城自然条件、区位条件优越的特点，并结合东平新城作为佛山未来新中心区的定位以及佛山市建设智慧城市的发展背景，确定主要从生态、效率、智慧、宜居、文化五个方面入手，对重要系统进行重点设计研究，以有的放矢地实现新城建设的目标构想。

    1.构筑以水为脉的生态网络，搭建生态基础框架

    本次规划设计，尊重现状良好的生态基础和水系景观资源，遵循生态优先的原则，加强滨水及河道的保护和生态景观的修复，重视生态安全格局的构建。规划以建构安全格局，促进有机生长为目标，加强自然景观和城市景观的协调，将自然生态格局融入到整个项目的建设中。

    规划以东平水道与生态水廊、核心水廊的联系廊道为契合点，水绿有机渗透，将规划区内的水面、公园等生态板块通过不同规模的河流水系廊道以及道路绿化廊道相互串联、贯通，构成流动循环的生态网络系统，形成新城可持续发展的生态保障。

    2.集聚公共功能，强心筑城，构建TOD理念下的空间发展模式

    通过构建清晰的规划结构，使主要的公共服务功能向城市中心集聚，在片区各主要组团中心形成分中心，增强城市主要功能发展轴带的结构性作用，为佛山强心提供良好的城市框架基础。

    交通方面，积极与上层次规划衔接，进一步增加轨网密度和轨道站点覆盖率，强化“轨道之城”的概念；道路交通与用地规划相协调，支撑重点地区的开发建设。完善公交快线网，提高常规公交网络的覆盖面积，增强公交可达性，完善场站设施，实现人性化布设，使本片区可与佛山其他城市组团快速联系，作为骨干公交的补充。

    引入TOD开发模式，依托地铁站点，引导片区集约紧凑布局，为重要功能节点交通支撑，确保土地效能的发挥。提倡低碳理念，交通体系立体化，重视公交出行，建设完善的步行系统。以与主要道路结合的沿路步行系统为框架，以滨水步行系统为特色体验轴线，串联主要的步行集聚区，形成完善的步行网络，构建体验东平新城生活特色的步行系统。

    3.因应智慧佛山的建设目标，探讨智慧城市的组织模式

    目前国内北京、上海、广州、深圳、南京、重庆等地的智慧城市的建设，主要集中在高技术应用、产业发展以及民生改善等方面；在实践操作中，主要是在城市重点地区或新建地区进行试点应用。

    为了实现城市运行发展过程的智慧化，使大众充分分享智慧创造的收益，推进以现代服务业和高新服务产业为主体的结构产业，培育东平新城的竞争优势，培育创新、宜商、宜居城市环境。城市设计提出依托智慧基础设施，构建智慧交通网络；形成“智慧枢纽+示范智能社区”布局模式的设想，建设智慧基础设施以及智慧交通网络，构建智慧中心、总部大厦、技术中心等公建为核心的“智慧枢纽+示范智能社区”的布局框架。依托核心功能与轨道建设，创造鼓励人才交流的智慧枢纽地区，近期进行智能社区建设试点，远期在整个新城实现社区智能化管理。

    4.提升生活品质，营造丰富的滨水空间与亲水生活

    城市公共空间承载了城市的公共活动，展示城市魅力，表现城市文化，城市公共空间是构建宜居水城需重点考虑的空间要素。为强化公众的水城体验，本方案以规划的景观水系为基础，并以水为脉组织公共空间，承载多样的城市公共生活。
    以水为脉建构生态网络，充分发挥生态绿地的景观和游憩功能，强化东平河、主要水廊、次要水廊等景观河道的绿化设计，并与沿线建筑群落交融共生，同时多个不同主题的滨水公共空间串联于河流水系之上，共同形成曲水连城、城水共生的片区滨水公共空间意向。由慢行系统、街坊公园、社区公园、核心水廊与湿地公园共同组成的有机开放空间网络贯穿整个东平新城。

    5.策划亲水文化活动，形成岭南水城的文化特色体验路径

    文化体验路径的设计，主要是为了强化各个主要公共组团的主导文化的意象，更有效地展示佛山文化的精神面貌。东平新城所重点表现的“现代岭南特色文化”主要包括代表城市未来发展方向的生态文化理念、代表延续历史文化的岭南传统文化、代表佛山当代经济发展的产业文化以及代表高品质城市生活特色的休闲生活方式。不同的文化体验路径与新城的主要公共功能组团定位形成协调的结合。

    水上游线体验东平新城岭南水乡风情的重要方式。因此，水上游线的定位应紧紧围绕新城定位主题，着力突出岭南水乡水城风貌、佛山特色文化、现代城市品质，打造一条贯穿生态绿地、居住区、CBD、城市公园、体育中心的黄金游线，形成能够展现现代岭南水城风貌的“东平上河图”，将这条游线打造成为整个黄金游线的核心区段。

    五、结语

    新城建设是个漫长的过程，并不能一蹴而就。东平新城从2003年开始建设至今，其发展的路径同样经历了不断的调整和修正，才逐步使城市发展建设追求的目标逐渐清晰。在这一过程中，城市设计所能发挥的作用，就是通过全面的分析，找到适合东平的功能定位和空间特色，并提供可行的实施路径，使东平新城建成具有岭南特色的佛山新中心。

     

    作者简介
    刘泉，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，主创设计师。

    张震宇，深圳市蕾奥城市规划设计咨询有限公司，副总规划师。
     

    项目负责人：张震宇

    主要参编人员：李凤会、刘泉、符彩云、王建新、秦晓娟

  • 岸线管理与岸线规划——困惑、借鉴与出路

    作者： 钱征寒、向文阔、樊行

    【摘要】岸线资源是重要的空间资源，岸线规划是岸线管理的重要手段，岸线规划编制中存在的问题本质上源于岸线管理模式的粗放和不健全。本文参考国内外先进经验和做法，结合当前国情和城乡规划改革趋势，提出应在转变管理思维、完善管理模式，在此基础上强化岸线规划的地位和作用，提高其可操作性，并就岸线地区管理、岸线规划编制和相关技术规范等方面提出了具体建议。

    关键词：岸线管理、岸线规划、海岸带综合管理


    滨水（包括海、河、湖等水体）岸线是重要的自然资源，古时人类逐水草而居，而今，随着海洋经济的发展，以海岸带为主的滨水地区已是全球人口最密集、经济活动最集中的区域。岸线作为一种公共资源，有其独特的社会经济和自然生态价值，对社会经济发展和生态环境保护有重要意义，因此，在新一轮规划编制高潮中，岸线规划的地位和作用也越来越突出。
    岸线在地理学意义上仅是一条线——水面与陆地接触的分界线，但在生产科研实践中，倾向于将“岸线”理解为包含着充分发挥岸线利用价值所必需的一定海、陆域范围的条形或带状区域，从而将其含义具体化，体现岸线作为一种资源的价值所在。正是因为岸线的“两栖”属性，其在管理权限上存在交织或冲突，使得规划师在编制岸线规划中面临着诸多困惑和问题。这里，笔者结合深圳海洋岸线综合利用规划研究的思考，对此进行一些探讨。

    1 岸线规划编制面临的问题

    1.1地位不明确，规划权威性不足

    在城乡规划体系不断完善的今天，岸线规划的法律地位依旧尴尬。跟多头管理的实际一样，岸线的利用和保护有多个法律涉及，但目前尚无法律明确岸线规划的地位和作用；而根据城市规划编制办法，滨水城市需在城市总体规划中提出岸线利用的基本原则和要求，因此，各个城市视自身实际需求编制了岸线利用规划，作为独立或依附于滨海城市的总体规划的专项规划[1]，但在具体实施中又面临着法律效力不足的问题，在与法定地位较高的港口规划、海洋功能区划等规划的衔接上存在种种问题。

    1.2对象空间不明确，难以发挥实际效用

    规划是与具体空间管理结合在一起的。由于岸线本身是一个虚化的概念，缺乏明确定义和空间界定，岸线规划即使编制出来，也难以发挥较大的实际作用。同时，各个滨水城市对于岸线规划有不同的处理方式，有的在综合性规划例如总规中体现，有的编制了岸线利用专项规划，还有的则专门针对岸线地区编制了更为详细层次的规划。但部分因为尺度过于宏观，难以指导具体空间管制，部分则因为欠缺整体层面的考虑，难以发挥实际作用。
    此外，大部分岸线规划仅将岸线作为线性要素考虑，很少顾及海陆两侧功能的协调，难以解决在岸线利用中存在的实际问题，只能作为一个过程性结论，为下一步用地规划提供基础。

    1.3方法手段不完善，技术体系尚未建立

    岸线资源与土地资源相比具有特殊性，岸线资源利用在宏观上涉及城市发展蓝图和社会经济发展要求，在中观上需要进行岸线利用条件的评估，在微观上又涉及到岸线利用现状与问题。岸线特性决定了其研究需要多学科多领域的结合，而非城市规划师传统擅长的领域。因此，需要有一套较为科学的准则进行处理。而城乡规划体系中的相关规范仅对岸线规划提出了较为原则性的要求，难以具体指导规划编制和下一步的规划管理。

    2岸线管理和规划的经验借鉴

    规划是管理的一种手段和技术支撑，在明确管理方式和管理内容之前，单纯探讨规划方法与技术问题，则会影响规划的针对性和操作性。事实上，岸线规划编制实施中存在的困难与困惑，与目前我国的岸线管理方式有很大关系。因此，在探讨岸线规划这个命题时，首先需要对岸线管理的方式作一思考。

    2.1 海岸带综合管理的思路借鉴

    全球绝大多数的人口和经济活动均集聚在海岸线附近100公里范围内，由于岸线资源在生态方面的脆弱性和在经济方面的战略价值，自1970年代以来，国际上逐渐发展和成熟了海岸带综合管理（Integrated Coastal Zone Management，ICZM）的理论与方法体系。
    海岸带综合管理是通过多种学科手段对海岸带自然、人文、经济资源制定计划、进行统筹开发保护的管理模式，同时也是为实现可持续地开发、利用和保护滨海地区及其资源所进行的持续的、交互式的、多方参与的、动态的决策管理过程，其基本目标是追求开发滨海资源产生的最大利益，减少人类活动与滨海地区的可持续发展之间的矛盾，并保持各种开发活动与造成的环境影响之间的平衡[2]。
    表1：海岸带综合管理的主要原则
    内容 原则要点
    （1）经济  水产养殖业具有发展潜力且有利于环境；
     不依赖水运方式或生产流程中不需要大量用水的制造业应该选址于内陆；
     旅游业的增长应该满足可持续发展的要求。
    （2）土地利用  必须选址于滨海地区的功能对其土地具有优先使用权；
     改善公众到达滨海地区的可达性。
    （3）环境  妥善保护海域及陆地的环境敏感地区，使生态价值最大化；
     降低自然灾害诱发灾害性破坏和损失的机率；
     在可以采用非结构性防护措施的地方避免建造滨海防护工程，如防浪堤；
     保护滨海地区的自然景色以及周围社区的特色；
     治理排入海域的城市污水，并且排污口的位置必须远离旅游区和居住区；
     完善并巩固燃油、液化气的输送及储存设施，以减少因为燃油溢出或泄露而造成的环境污染。
    （4）科研教育  定期监测土地利用和环境的变化，及时发现不断恶化的环境问题；
     对公众进行滨海地区环境价值的教育；
     滨海及海洋科学的研究机构应该沿海岸线选址，以利于加强对滨海资源的认识。

    一般说来，相比岸线地区，海岸带的概念要更为宽泛而且广博，但是海岸带与岸线地区在资源特性方面是共同的，只不过在空间尺度上有所差异。国内外先进城市的岸线管理与利用也都是在海岸带综合管理的工作框架下进行的。因此，分析解读海岸带综合管理的理念与要求，对探讨岸线资源的合理利用有重要的借鉴意义。

    2.2 岸线地区的特定管理

    划定专门的岸线控制区域，明确管理对象，是对岸线地区进行综合管理的首要前提。国内外诸多地区和城市，在划定岸线控制区时，都考虑了沿岸线向海、向陆拓展一定的区域，并尽量纳入重要的海陆资源、生态敏感区和战略性海岸发展地带，将其作为一种特殊的综合性资源加以管理。在具体划定方式上，又大致可以分为三种。
    2.2.1通过立法确定岸线管理地带
    在一些沿海国家，如法国、新西兰等，法律规定了海岸线“退缩地带”的概念及其具体要求，其最初是出于海岸防护和安全防灾目的而划定的建筑物与海岸线退让距离，但现在已逐渐演化为服务于岸线地区特殊管理需求的特定管理区域。为加强管理，许多土地私有的国家还将这一地带的土地公有化。
    2.2.2依据法规实行岸线地区分类管治
    例如日本将全国海岸线分为海岸保全区域和一般公共海岸区域，前者是需要进行海岸防护或者重点进行统筹开发利用的海岸，由政府进行重点管理，后者则实施一般化管理。此外，在《城市规划法》和《港湾法》还专门划定临港地区，提出具体管治要求，岸线区域必须在上述法律和《海岸法》规定内容的基础上进行保护、开发和利用。
    2.2.3根据实际情况划定岸线管理区
    由于岸线地区情况较为复杂，所以更为通行的做法，是在法规确定大致原则的基础上，由专门的规划来确定这一区域，并进行功能分区。例如美国一般是各州在联邦海岸带管理法框架下，在《州海岸带管理计划》中根据实际情况划定海岸带管理区[3]。划定时考虑的主要因素包括考虑自然地形、地貌、滨海资源的分布和现状城市形态等，以海岸线为基准，分别向陆地和海域延伸一定的距离形成的“缓冲区”。在都市区，有的只有几百英尺，在乡村地区，有的可能延伸到内陆几英里。国内城市青岛的海岸管理区（海岸带范围）的划定依据是政府规章《青岛市海岸带规划管理规定》。该规定确定海岸带规划范围海域至十海里等距线；陆域未建成区一般至一公里等距线，或公路陆域建成区一般以临海第一条城市主要道路或铁路。

    2.3岸线地区的管理模式

    岸线资源的多样和复杂，注定了其管理内容也十分复杂。为了强化对岸线资源的管理，明晰管理权限和内容，世界各国大多在某种程度上对其管理体制进行了集中、综合处理。其中又可分为集中管理型和半集中管理型两类。
    2.3.1集中管理型
    对岸线实施集中管理型的国家和地区，管理体制比较健全、完善，有高效的海岸带管理职能机构，有综合性的海岸带管理法规，海岸带的执法队伍统一、职能综合，有统一的海岸带管理规划和政策等。美国、法国、荷兰、新西兰、韩国、波兰等国是这一模式的代表。
    美国为加强岸线的开发管理，专门设立了由政府和民间人士组成的州海岸带委员会，负责制定本州海岸带管理计划和规范海岸带的开发活动，并行使相应的管理职能[3]。具体内容包括：
     划定海岸带地区，制定州海岸带管理计划；
     审批区内开发项目，颁发行政许可；
     审批区内的相关规划；
     对海岸带管理计划的实施情况进行检查评估；
     检查已批准的海岸带地区开发许可的执行和实施情况；;
     接受地方政府和港口有关滨海地区开发许可的申诉, 并做出裁决；
     建立并维护海岸带滨海资源信息中心；
     向州及地方机构就海岸带管理的决策提供建议，以保证有效的公众参与；
     协同本州有关机构制定和评估一些专项开发计划及项目；
     负责海岸带的污染控制和环境保护。
    2.3.1半集中管理型
    对岸线实施半集中管理型的国家和地区，有较为明确的法规、政策、规划等作为管理依据，但海岸带（海洋、岸线）管理分属于各部门，主要靠协调机构来实施海洋管理。但在“分而治之”的模式下，依旧强调高层统筹决策的前提。实行这一模式的有日本、澳大利亚、加拿大、印度、俄罗斯等国。
    日本的公共海岸区域、海岸保全区域的管理由都道府县海岸管理部门按各自辖区统一管理，具体规划、建设开发由市町村级政府按照划定的管辖区域负责实施。
    青岛在海洋带的管理上成立青岛市海岸带规划管理委员会和海岸带规划咨询委员会，前者负责审议和协调海岸带规划及功能区划编制以及海岸带开发、利用、保护等重大事项和工作，并为青岛市人民政府决策提出意见和建议，后者负责对海岸带规划及功能区划的编制以及海岸带开发、利用、保护提供咨询、评估意见。具体规划管理工作由规划管理部门负责，其它部门按各自职责进行对口管理。
    此外，新加坡的管理形式与上述又有所不同。新加坡没有成立专门的海岸带管理组织，岸线地区的土地使用和开发建设由裕廊管理局、港口管理局、重建局、住宅发展局按照对口内容联合管理。但由于新加坡是个城市国家，只有一级政府，在统筹决策方面相对较为容易，依旧实现了高层统一决策的目的，保证了管理内容上的协调。

    2.4岸线综合性规划的编制

    岸线规划是对岸线地区进行管理的首要依据，为保证规划对实际管理的指导意义，在规划内容上，国内外岸线规划都强调了以下几个特点：
     以管理为基础；
     强调陆、海两域的协同综合管理；
     明确项目准入条件；
     对重点岸段提出特殊要求；
     制定综合性政策。
    下表罗列了几个较为典型的国内外海岸带规划。这几个规划均体现了岸线综合性规划的上述属性，并突出了浓重的海岸带综合管理的特色。相比国外成熟的管理模式来说，国内即使规划管理方面较为先进的地区（如山东），依旧存在着多头管理、责权不清的情况，有待于今后进一步改进。

     

    表2：国内外海岸带规划的主要内容

    名称
    日本海岸保全基本规划
    美国州海岸带综合管理计划
    国内海岸带规划（以山东为例）
    规划对象
    海岸保全区域，即需要重点进行保护或统筹开发的海岸带，由都道府县划定
    滨海各州海岸带范围在州海岸带管理法指导下划定。
    由省政府确定的海岸带空间范围。
    规划主要内容
    l 明确海岸保全区域规划范围；
    l 根据海岸所处位置及地势对岸线的海岸防护特性、自然环境特性、海岸利用特性作出现状分析和评价；
    l 从海岸的防护、海岸环境的整备和保全、海岸对公众的利用三个方面提出长期的海岸保全基本规划方针；
    l 制定适合地域特性的海岸保全的方向和实施策略。
    l 划定管理计划适用的滨海地区的地理范围；
    l 明确在滨海地区允许的、并可能对滨海环境产生直接影响的土地和水域的用途；
    l 明确州政府对土地和水域的管理方式；
    l 对特殊地段制定用途优先顺序的指导原则，并明确最不适合的用途；
    l 确定实施管理计划的组织架构，包括各级政府机构的管理职责及相互关系；
    l 明确海滩和一些重要滨海地段的范围，并提出相应的保护措施。
    l 规划范围；
    l 资源评价与问题分析；
    l 发展定位；
    l 整体岸段划分与分类指导要求；
    l 空间分类管治；
    l 重点区域规划管制；
    l 生态环境治理恢复措施；
    l 综合性管理政策。
     
    规划编制与管理
    海岸保全基本规划编制的同时要依据《海岸法》的规定设置海岸保全基本规划检讨委员会，对海岸保全基本规划进行审议，决定规划内容。委员会设置成员包括学识经验者，相关市町村长、海岸相关管理者。
    由州海岸带委员会负责制定本州管理计划和规范滨海地区的开发活动，其主要是由政府主要相关部门的领导人和非公务人员组成。沿海岸线还设有多处地区性办公室，以方便建立委员会与公众、沿海地方政府和其它机构之间的联系。
    省政府统筹管理，具体职能机构为海洋渔业厅和建设厅，但缺乏职能界定清晰、责任明确的管理主体。

     
    3思考与讨论

    3.1强化岸线规划管理是快速城市化的迫切需求

    我国目前正处于快速城市化阶段。随着城市的高速发展，滨水岸线成为城市拓展的重要资源依托，“滨水新城”、“临港新城”不断涌现，填海势头也越来越猛。许多自然岸线被吞噬成为港口、临港工业区、海滨度假区等等。与此同时，城市生活岸线却比较缺乏，公共性不足，景观特色不鲜明，配套水平低，市民普遍反映滨海城市难以亲海近海，影响了城市品味的提升和社会文化的塑造。
    岸线资源是一种战略性资源，又具有不可复制性，在快速城市化背景下，完善岸线地区规划管理，对城市可持续发展和和谐社会营造意义重大。因此，必须着眼于城市发展的战略蓝图，管好、留好、利用好宝贵的岸线资源，既通过适量的开发和合理的设计满足当前的经济社会发展需求，确保公共利益最大化，又能保证岸线的预留和弹性使用，避免丧失今后发展的机遇。

    3.2岸线管理与规划需紧密结合岸线的资源特性

    与一般的土地资源不同，岸线有其特殊的资源属性，需要在规划管理中加以缜密研究、科学对待。否则，管理方式不对头，岸线规划可操性不强，就会形成岸线规划类同“鸡肋”的局面。在这一方面，需要结合目前城乡规划的热点问题重点考虑岸线资源的以下几种特性：
    （1）分异性
    岸线资源由于其自然形态和利用方向的不同，可区分不同类型。不同类型的岸线在管理方式和管理重点上存在很大差异，规划控制要求也有很大不同。例如，从城乡规划管理差异性的角度出发，除立法强制保护的生态岸线以外，乡村岸线多为自然岸线和农业（渔业）生产岸线，而城市岸线多为港口工业岸线和生活岸线，由于城乡土地资源管理模式和管理机制不同，岸线功能用途不同，在实际规划管理操作中需要区别对待。
    （2）公共性
    岸线资源是公共资源，必须优先满足公共利益需求。良好的城市滨水岸线可以增添城市景观，彰显城市特色，更能为市民生活提供有效的公共空间。但目前岸线开发利用中普遍存在经济利益唯上的情况，港口、工业和私家花园大量占据城市岸线，造成了临海而不能亲水的局面。岸线规划必须尽可能地回归岸线公共属性。
    （3）特殊性
    相比其它空间资源，岸线资源有其特殊性，受水文、地质、生物等因素影响较大，又极易受人为因素的干扰和破坏。因此，岸线利用有其特殊的规则和要求，例如“深水深用、浅水浅用”等，在规划中应结合多方的专业知识，避免采用错误的开发利用方式导致岸线资源价值的损失。

    3.3岸线规划管理应契合规划改革的方向，体现统筹综合的管理思维

    新的城乡规划法实施以后，城乡规划改革进一步引向深入。首先，在科学发展观的要求下，统筹是空间资源管理的大方向，因此，新的规划管理体制更注重城乡空间资源的统筹管理和统筹开发，实行适度的集中管理、权限上收。其次，突出了规划的公共政策属性，政府、企业、个人都作为不同的利益主体参与空间资源的利用活动，而规划则是指导这一活动的权威与准则。再次，强调了生态文明和社会和谐，推动空间利用模式向集约型、生态型转变，更加体现人文关怀。对于岸线这一稀缺资源，更应注重突出其统筹管理，强调岸线的生态价值和社会人文价值，结合城乡规划体制机制的完善，加强对岸线地区的规划管理，转变管理思维、明确管理对象、建立管理机制，在此基础上因地制宜建立岸线规划管理的模式。

    3.4具体建议

    3.1建立符合国情地情的岸线管理模式
    实现岸线资源有效管理，关键在于建立统筹、科学的管理模式，解决目前存在的多头管理以及下级政府粗放开发等问题。目前沿海发达地区正在实施的行政管理体制改革，包括减少行政管理层级、实施大部门制等，都为统筹岸线管理提供了契机。首先，减少行政管理层级，甚至象深圳这样推动实现“一级政府、三级管理”①，有助于集中岸线资源管理权限，避免地方无序的开发，实现统筹管理；其次，大部门制可以在有效整合规划、国土、交通、海洋等涉及岸线管理的部门资源，避免行政管理上的矛盾和冲突。因此，各地应结合自身实际情况，建立统筹、综合的管理模式，可参考的建议如下：
    （1）省级政府应将岸线资源作为省域规划中的重点空间管治区域，强化岸线开发利用的统筹协调职能，并可建立省海岸带（岸线资源）规划管理办公室或工作小组，专门负责承担这一职能。
    （2）按城市规划和乡村规划两套模式进行城市岸线和乡村岸线的分类管理。城市岸线主要服务于城市生产和生活功能，应在详细规划指导下，由规划委员会或同类机构统一管理，实现规划导向的管理；乡村岸线主要服务于农业生产和生态功能，由宏观规划确定其利用方针，并提高项目准入门槛，实现项目导向的管理。
    （3）部分滨海发达城市，可考虑建立岸线管理咨询委员会，吸纳专家、民众等非政府人士参加，体现公开、透明的管理思维，涉及岸线的项目开发应通过论证会、听证会等方式广泛吸取多方意见。

    3.2强化岸线规划的地位和作用
    岸线规划作为岸线管理的重要依据，必须有一定的权威性，同时要根据管理要求提高针对性和可操作性，为此，除建议通过法律手段提升其地位外，还应建立规划编制的体系，既能满足宏观管理的要求，又能对具体开发行为提出准则。具体建议如下：
    （1）涉海地区应在有关规划管理的法规规章中明确岸线规划的地位和作用，划定岸线管理区，并对其与港口规划、海洋功能区划的空间适用范围作出界定。
    （2）建立两层级的城市岸线规划体系——宏观管理规划和微观详细规划。宏观管理规划根据城镇体系规划和城市总体规划，落实岸线管理区，确定岸线功能类别，提出各方面规划要求，作为管理依据进行宏观指导；微观详细规划结合城市控制性详细规划的编制推行，城市规划区范围内的滨水地区应作为控规重点编制地段，除满足控规的一般编制要求外，还应重点就公共活动、环境保护、景观视廊等方面进行设计。
    （3）滨水城市（包括滨海、滨江、滨湖城市）必须在城市总体规划指导下编制岸线利用专项规划，不能仅作为总体规划的一个章节简单化处理。岸线利用专项规划的编制和审批程序可借鉴其它专项规划处理。

    3.3建立岸线规划编制的技术规范体系
    技术规范是指导规划编制的重要依据，而目前大到城市规划编制办法，小至具体设计规范，均未对岸线规划编制的具体内容和技术要点作出界定，从而导致岸线规划内容易被误读和曲解，缺乏刚性和操作性。参考国内外先进经验，岸线规划的技术规范可单独编制，也可与地方规划标准与准则结合，其在内容上要重点解决如下问题：
    （1）岸线分类体系与分类方法。根据作者在深圳等地的研究经验，岸线可分为生产岸线、生活岸线、自然生态岸线和其它岸线等大类[4]，其下又可分为小类，如生产岸线可分为港口岸线和工业岸线等。不同的岸线在规划处理上有不同的对策，就目前国情而言，保护自然生态岸线，开辟城市公共生活岸线，集约利用港口工业岸线是基本方向。
    （2）不同岸线在功能用途上的相容性。这其中又包括两个概念：一是相邻岸线之间在功能和发展要求上不能冲突，例如污染严重的工业岸线周边不宜有农业养殖岸线；二是岸线海域功能与陆域功能的协调，例如海洋功能区划中确定的排污区，对应陆域应避免发展城市居住等功能，岸线利用上也不宜发展城市生活功能。另外，从集约利用空间资源的角度出发，还可推荐促进岸线的混合利用，鼓励多种相容功能在同段岸线中协调安排。
    （3）规划方面的岸线管治要求。包括未开发岸线的管治要求，岸线建筑物退让距离，岸线道路设计要求，岸线各种功能区容积率、建筑密度等的控制，岸线公共性的保证措施等等。
    （4）其它方面的岸线保护要求。例如岸线水质标准、防洪潮标准、岸线生态恢复和环境治理导则等等。

  • 从违法低效供应到合法高效供应——基于产权视角探讨深圳城市住房体系中的城中村

    作者：张建荣
     
    【摘  要】深圳城中村成为城市住房体系中供应的主力军，但产权问题导致城中村出现违法低效供应的难题。本文以城市住房体系为背景，跳出纯粹以“城中村”论“城中村”的局限，寻找城中村合法高效供应的方向和使命。同时，以经济产权和法律产权为视角，以两者相互关系为演变路径，指出释放城中村产权是解决问题的关键，并对城中村更新改造提出相关建议。 
    【关键词】深圳；住房体系；城中村；释放产权 

    1 前言 
         深圳创造了人类城市发展史的奇迹，奇迹也造就了深圳的城中村。深圳城中村规模之大、违法建设之多，堪称全国之最。大量外来人口的住房需求，通过非常规途径的城中村来解决。但城中村负面问题日益凸现，往往被认为是城市越来越不可承受的负担和伤痛。如何正确对待城中村的社会角色与发展定位，是深圳迫切需要研究的问题。目前，许多相关论文多局限于城中村自身物质空间改造更新，或回避或绕开或轻描淡写关键核心的产权问题，没有从城市整体住房体系中加以分析，也没有从经济学和法学相结合的产权角度研究。本论文尝试突破上述局限，试图通过释放产权的论述，对城中村从违法低效供应到合法高效供应、健康和谐地融入城市住房体系提出相关建议，为同行抛砖引玉和批评讨论。 


    2 住房体系中违法低效供应——由城中村产权引发的难题 
    2.1 违法抢建的城中村已成为城市住房供应的主力军 
    2.1.1 城中村的形成伴随违法抢建 
         城中村原为村民宅基地所建的私宅。随着城市化和工业化的高速发展，城中村的出租经济产生了巨大利益，村民逐步由“种田”转向“种房”，导致城中村的规模和数量日益膨胀。虽然政府曾经多次出台政策，限制城中村私房的规模建设标准和设定属于违法建筑的时限。但由于种种原因，导致政策被迫一再让步，引发一轮又一轮的城中村抢建风潮，违法建筑规模相当庞大。 
    以2004 年10 月28 日时间为界线，深圳进行了城市化转地，所有土地均转变为国有土地。而在使用权上，一部分城中村用地转变为合法非农建设用地，另一部分城中村用地既未能转归政府、原村集体又未能得到合法使用权，其中包括大量的违法建筑。 
    2.1.2 城中村成为住房供应主力军 
         目前, 深圳住房体系存在中低档次住房供应不足的结构性缺陷。城市住房供应主要实行商品住房市场化和保障住房政策化。在商品住房的市场化趋势下， 2005年深圳的“房价－收入”比接近9，中低收入者无力购买。政策性住房保障对象是党政企事业单位及职工，以内部销售为主，对中低收入阶层保障力度非常有限。在租赁市场方面，纳入正式管理的中低档次出租房屋严重短缺，在中低收入阶层可支付能力范围内，月租低于1000 元的仅占正式出租管理的总量4％①。 
    城中村私宅凭借租金低廉和空间区位的优越，成为大量中低收入住房供应的重要来源。据深圳建设用地清查和深圳公安局相关统计公报，截止到2005年底，城中村以约18400hm2用地（占全市居住用地总量的62％）（图1）和约1.2 亿m2建筑面积，（占全市住宅建筑面积总量的4 9 ％）（图2），承担了约500 多万人口的居住需求（据说远不止500 多万）。 
    2.2 产权问题成为违法低效供应的根源 
    2.2.1 “二元制”土地产权是违法低效供应的起点 
         在国家所有和集体所有的“二元制”土地产权下，城中村的建设审批程序和建设标准相对城市住区完全不同。集体所有的土地和宽松的审批程序，为后来的“违法建筑”深深埋下伏笔。农村型住房建设按《村镇规划标准》配套居住设施，建设资金由村集体自筹，其建设标准和建设模式距离现代化城市配套要求甚远，致使后续出现的低效供应无法避免。 
    2.2.2 产权混乱和管理薄弱加剧违法低效供应 
         虽然城市化转地完成，但城中村用地权属来源仍然多达10余种。如原县镇政府批准的集体建设用地、同富裕用地、扶贫奔康用地、区政府批准的统建楼用地等，还有非正常渠道抢占抢建用地。同时，深圳城中村经历了数次管理体制的变迁，各阶段各级政府对原农村集体用地有不同的划定，所出台相关的城中村政策未能全部覆盖、土地权属也未能做出清晰界定   

    3 城中村权利关系分析：受束缚的产权 
    3.1 相对完整和较低效率的经济产权 
         在经济分析中，产权是一束权利，是关于财产的各种权利的一种权利结构体系，一般包括使用权、收益权和转让权（Barzel,1989）。它的权能是否完整主要由排他性和可转让性来衡量，而是否有效率，主要看在它支配下的人们提供将外部性内在化的激励。根据经济行为特性分析，深圳城中村已初步具备相对完整和较低效率的经济产权。 
    3.1.1 拥有完全排它性的收益权和使用权 
         当深圳完成城市化转地后，所有土地原则上归国家所有。依据地租理论，城中村出租收益应包括由土地所有权所带来的绝对地租和由投资及土地本身差异产生的级差地租。那么随着所有权的转移，绝对地租相对应的收益应转归政府所有。但许多城中村用地权属存在争议和违法建筑众多，出租行为涉嫌不正当经营，政府难以纳入管理和征收费税。同时出租多以个人现金交易为主，政府难于掌握管理范围内的租金收入。而且原村民强烈认为地是其地，屋是其屋，租金理所当然归其所有。因此，事实上原村民已拥有完全排它的收益权和使用权。
    3.1.2 出现自发萌芽性的转让权 
         早期特区外的集体土地，由于体制的原因和招商引资的客观需要，土地管理相对松散， 出现了土地自发流转现象。如出让、转让、出租和入股等多种方式。城中村中也出现未经县级以上政府批准合作建房或由非村民单独建房的用地。 
    3.1.3 具有尚未内在化的双重外部性 
         一方面，城中村收益很大部分来源于城市投资所产生的正面外部性。如政府对城中村周边基础设施的投资、房地产开发商对城中村周边土地的开发等，这些城市投资的溢出价值带动了城中村土地升值，从而增加城中村出租收益。另一方面，城中村也具有使周边地块经济价值间接受损的负面外部性。从目前高容量、高密度和超负荷的城中村来看，其存在的生态环境脆弱、治安管理薄弱、配套设施短缺，环境卫生恶劣等隐患和问题，影响周边土地的合理利用和经济价值。 
    3.2 相对滞后和抑制市场经济的法律产权 
         城中村属于不动产范畴，与产权相对的法律权利是物权。“现在使用的法律知识体系、尤其是财产法律的知识体系来源于新中国成立初期引进的苏联法学，苏联法学的基本特点就是否定市场经济??物权法立法过程中，也一直存在着向苏联法学妥协甚至折中的倾向。②”比如，物权法仍然将所有权按照所有制分为国家所有权、集体所有权和私人所有权，而不采取国际上“一体承认”的普遍做法，违背了法学尤其物权法学的基本原理。 
    3.2.1 模糊化宅基地的产权主体和城市化转地后的权属 
         “政府天然地具有产权模糊偏好进而模糊产权的倾向。③”《中华人民共和国土地管理法》规定“宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”；《物权法》规定“集体所有建筑物为农民集体所有的不动产和动产，属于本集体成员集体所有”。作为产权主体的“农民集体”到底是指村民还是村民委员会？村民委员会是村民自治组织而非经济组织，并不具备作为所有权主体的法人资格。这表明，宅基地所有者主体的法律地位没有得到认可。当深圳通过政府文件完成城市化转地后，城中村土地名义上为国有，实际上为原村民和继受单位所占有，土地所有权处于“虚设模糊”状态。主体不清与权属模糊，必然“弱化”产权的排他性，进而产生违法抢建等不公平现象。 
    3.2.2 抑制城中村住宅用地的流转 
         从理论上讲，《物权法》所列举的国家所有权、集体所有权和私人所有权应该是平等的。但《土地管理法》规定，“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农建设”，“城市规划区内的集体所有的土地，经依法征用转为国有土地后，该国有土地的使用权方可有偿转让”。《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》也规定，“村民住宅用地使用权不得流转”。这些法律条文隐藏的要义是：禁止农村土地（住宅用地）由农民自己开发，只能由“国家”（开发商）开发。这项制度的正当性越来越引起怀疑。 
    3.2.3 限制违法建筑租赁 
         从法律角度来讲，村民住宅应以自用为主，违法抢建的房屋不得出租。如《广东省城镇房屋租赁条例》和《深圳市出租屋管理若干规定》中明确规定“未取得产权或者经营管理权的，产权有争议或者产权受到限制的，属违章建筑的”房屋不得出租。但这些规定与城中村实际出租情况不符，早已被市场经济行为突破。 
    3.3 束缚的存在和辩证的关系 
         法律产权对原城中村（集体土地和宅基地等）最初法律权利的初始分配起源国家体制与计划经济，目前还残留体现排斥自由市场经济的原则。而经济产权以效率为目标，强调事实发生的权利，即社会中相互交往的人们已达成的权利安排和结构。法律可以通过国家强制力调节社会关系和规范人们行为，但法律的实际效力来源于成员的承认和遵守。因此，尽管目前的法律产权仍然在束缚着经济产权，但不是决定因素。 
         虽然对于经济和法律的关系方面存在“鸡生蛋，蛋生鸡”式的不同意见，但可以通过法律制度的经济本质的总结概括得出两者的辩证关系。“法律制度是对‘经济关系的翻译’，最终是经济基础所决定的，并随着经济基础的变更而演进，在一定条件下也可能会发生质的变化。法律制度提供给行为人以成本—收益计算的标准，人们按成本—收益计算结果来衡量他们守法与违法的选择。④”正如巴泽尔（Barzel，1989）所说，法律权利会增强经济权利，但是，对于后者的存在来说，前者既非必要条件，也非充分条件。 

    4 促进城中村合法高效供应——释放产权，化解难题 
    4.1 住房体系发展下产权制度的演变 
    4.1.1 人口与资源的压力要求城中村合法高效供应，健康和谐融入城市住房体系 
         作为特大城市和未来的国际城市，深圳城市人口必将日益增多，住房需求将继续扩大。科学发展观与和谐社会，要求住房政策将逐步由拉动经济发展型向保障居民住房需求型转变，不断完善多层次的住房体系，满足中低收入阶层的住房需求。但是，深圳土地资源严重紧缺，可供新增住房建设用地非常有限；并且经济发展处于工业化中期，政府财政能力不足以保障全部中低收入阶层住房需求。 
         面对供需矛盾加剧的趋势，规范与促进存量住房市场和房屋租赁市场的发展，充分发挥存量住房解决居民住房问题的积极作用，成为实现住房体系发展重要方向。拥有1.2 亿m2 存量的城中村住房，对住房体系发展将起到不可或缺的作用。根据住房体系发展的形势与要求，应将城中村纳入城市规范管理，承担部分中小户型商品房、经济适用房和廉租房等功能，健康和谐地融入城市住房体系。 
    4.1.2 释放产权与合法高效供应将成为城中村产权制度的演变方向 
          从经济学分析，城中村的完整产权和高效供应是主要演变方向。新制度经济学家认为：明确的产权界定会促进资源分配的效益最大化，从而促进激励经济发展；模糊的产权会使人们无序追逐产权中界定不清部分的收益，引起资源的浪费。正如“科斯案例”⑤所说明的：如果“交易费用可以忽略的”，只要初始产权界定清晰，就可以解决外部性问题，实现优化配置。 
         从法学分析，城中村产权的确认和合法化是主要演变方向。鉴于法律的实际效力来源于成员的承认和遵守，就意味着法律在既成事实的大量违法建筑面前会出现“法不责众”，对城中村产权默认合法。政府历次政策对违法建筑的退让，以及略低于1的拆陪比换取合法产权的城中村更新，都一定程度上说明法律对违法建筑的默认。同时，只有符合市场经济规律，承认历史客观形成的城中村相关产权，纳入规范管理，才是解决各方利益矛盾冲突的关键，也是解决其他问题的基础。 
         从因素分析，技术进步、人口压力和资源稀缺成为释放城中村产权的重要因素。根据“安德森—希尔模型”⑥，新的照明、通风、消防等技术的出现，可以在阳光权和相邻权等方面降低界定和实施产权的费用，从而促进新产权安排的出现。根据“诺斯—托马斯模型”⑦，人口压力和住房资源的短缺，需要更明确的产权界定和实施来支付排它性权利的成本，从而推进产权制度演变。 
    4.2 释放产权的基本思路 
    4.2.1 零增量的违法建筑使释放产权的交易成本可控 
         产权的界定是一个演进过程。释放产权并不是完全清晰界定产权，而是演进过程中的下个阶段。具体而言，释放产权是在杜绝“搭便车”可能引发新增违法抢建的现象基础上，解除或缓解法律产权对经济产权的束缚，以相对完整的权能和合法的地位，将城中村私宅释放到适当的市场环境。释放产权后，城中村建筑具有与所有权并生的一系列权益，包括使用权、收益权和转让权。根据经济学家长期的积累研究，交易成本主要是指经济个体之间信息的不对称以及利益冲突的存在而必然要损耗的资源。因此，释放产权的交易成本主要是控制新增违法建筑和清理已存在的违法建筑。 
         深圳在政策上实现堵疏相结合解决违法建筑的问题，组织上成立了专门的“查处违法建筑工作办公室”，用地上通过全面城市化转地划定非农建设用地控制新增违法用地，技术上利用卫星遥感技术动态监测违法建设，扼制了违法建筑增加的趋势。目前，基本上实现了违法建筑“零增量”的控制，对已存在的违法建筑已逐步展开清理，将释放产权的交易成本可控。 
    4.2.2 释放多元化产权，避免城中村完全单一的私有化 
         “不同的产权安排对资源使用的决策动机从而对经济行为和经济绩效有着不同的重要影响。⑧”郭湘闽认为：“产权私有化无法兼顾北京旧城更新效率和弱势群体保障的双重目标，提出了共有产权的模式”⑨。基于私有产权并非“独步单方”的认识，结合城中村产权释放的过程，通过政府、开发商、社会团体和城市居民等购买部分房屋产权，形成私有产权、集体产权、公共产权和政府产权的多元局面。以释放后的多元产权，解决城中村住房自身无法解决共有的居住问题，健康和谐地融入城市住房体系。 
    4.2.3 允许城中村私宅产权拆分和流转 
         目前，深圳城中村拥有约35 万栋私宅；如以居住使用单元来计算的话，城中村则拥有约240万套住房。待市场环境成熟后，应允许对释放后的城中村每栋每层住房按居住使用单元进行产权拆分，使其可以在不同主体之间流动和转让。城中村私宅产权的拆分和流转，可在城市住房体系中进一步优化资源配置，高效供给。 

    5 基于释放产权的城中村更新改造建议 
    5.1 分类型确定建筑属性，为降低交易成本提供参考依据 
         经济产权与法律产权的紧密关系，城中村的产权释放既要考虑法律规定和相应政策的延续性；又要依靠相关法律规定的法定性，将交易成本最小化。对城中村产权而言，具有标志性的法律文件是1999 年3 月5 日生效的《关于坚决查处违法建筑的决定》和以2004 年10 月28 日为权属变更界线的城市化转地。依据上述文件标准，城中村的更新改造应通过技术手段对城中村私宅的建筑属性进行分类型（表1）；再由相关部门依据审批手续完善程度，对不同类型属性私宅进行直接确权、处罚补全手续后确认产权、没收建筑转换为公共产权或政府产权、拆除等，促进释放产权并降低交易成本。 
    5.2 分类型更新改造，为多元化产权提供规划指引 
    5.2.1 重建更新 
          需要重建更新类型的城中村，面临难点是先释放产权还是先确定拆陪比。如能按分类型释放产权，降低交易成本的原则，先释放产权再确定拆陪比，这样既能维护相关规定，又能在以后拆除重建的更新改造起到借鉴示范作用。但实际操作中，往往是先确定拆陪比再获取新建的合法产权，将释放产权捆绑在商定拆陪比的环节上。如深圳河园旧村和渔农村的拆除重建，分别以低于1 的拆陪比换取了新建住房的合法产权。此类城中村重建后住房成本提高，可以承担中小户型商品房、销售型经济适用房和中高价位的出租房。 
    5.2.2 综合整治 
         按分类型释放产权后，以多种手段改善城中村的居住环境。综合整治的难点在处罚确权，将涉及补交地价、市政配套费、违建罚款、超标罚款等。处罚金额专项用于该村环境整治，提升设施配套和居住环境。此类城中村整治后住房成本维持较低成本，可以承担中低价位的商品房和出租房。 
    5.2.3 局部拆除 
         对于部分采取拆除、没收或者回购措施的更新改造即局部拆除。规划对需要拆除部分的空间，可增添公共产权的公共设施、市政设施和街头绿地等居住配套；对可以没收部分的私房，转为政府产权，作为政策性的经济适用房和廉租屋，节约拆迁成本；对于相对重要区位的私宅，可以进行政府回购，作为城市储备发展用途。 

    6 结语将城中村纳入城市住房体系，是未来深圳城市难以回避的发展阶段；正如过去深圳城市发展中无法避免城中村的形成。本文尝试从产权角度，提出“从违法低效供应到合法高效供应”的命题，展开了论述分析。但产权制度涉及到复杂纷繁的内容，相关方面仍有待更深入的研究和探讨。 

    （本文获“中规院杯”第四届中国城市规划学会青年论文奖三等奖） 

    注释： 
    ① 张伟，《2004-2005 深圳房地产发展报告》，中国大地出版社，2 0 0 5 年9 月，P 1 9 7 ； 
    ② 孙宪忠，《争议与思考——物权立法笔记》，中国人民大学出版社，2006 年10 月，P345-353； 
    ③ 罗必良：《公共领域、模糊产权与政府的产权模 糊化倾向》，《改革》，2 0 0 5 年第7 期；若政府权力的控制权掌握在官僚集团手中， 这一偏好及倾向将会更为显著。 
    ④ 胡乐明，等著，《真实世界的经济学——新制度经济学纵览》，当代中国出版社，2 0 0 2 年1月，P194； 
    ⑤ 科斯案例：当火车驶过一片种有树木和庄稼的土地时， 机车排出的烟火经常引燃周围的树木与庄稼。如何克服这种不利的外部性（ 公害）呢？科斯认为，关键在于界定产权。如果这块土地属于有树木和庄稼的农场主的， 农场主就有权禁止火车排放烟火， 火车若要排放烟火， 其所有者必须向土地的主人支付一定的费用；反之，如果赋予火车主人拥有自由排放烟火而又不负任何责任的权利， 农场主们就必须向火车主人支付一定的费用， 以使火车主人愿意并能够不排放烟火，甚至停止运转。 
    ⑥ 同④，P95。 
    ⑦ 同④，P97。 
    ⑧ 同④，P75。 
    ⑨ 郭湘闽，房屋产权私有化是拯救旧城的灵丹妙药吗？，城市规划，2 0 0 7 年第1 期，P 9 。

  • 深圳城市中心区的空间演进

    作者：蒋峻涛

    【摘  要】：本文选择深圳城市中心区作为研究个案，首先回顾了中心区空间形态演进过程，将其划分为罗湖中心区时期、蔡屋围金融区时期、工业区余仓储区转型时期以及福田中心区时期等四个阶段；进而将推动中心区发展的主要因素概括为有效的市场需求、弹性的空间结构和深港通道等三个方面，最后根据城市发展的最新动向预测其未来的发展趋势。

    【关键词】： 深圳 中心区 空间演进

    1.深圳城市中心区的历史演变
    1.1罗湖中心区时期
    1.1.1宝安县的基础
    1979年，国家设立深圳经济特区，将原宝安县南部紧邻香港的地区（东至大鹏湾背仔角西至南头半岛）划为经济特区，实行特区管理。与此同时，宝安县城从深圳旧城区迁至特区外南头半岛以西的新安镇，原宝安县城——深圳旧城区就成为特区的政治、经济、文化中心，在此基础上逐步发展为今天的深圳市罗湖区。
    建市之初，深圳旧城区是一个典型的边防小镇，面积不足3平方公里，城区建筑物总面积仅10万平方米，人口2.3万人。

    1.1.2香港的影响
    在深圳设立经济特区，具有推动“改革开放”与“一国两制”的双重战略意义。事实证明，香港在深圳经济特区的快速发展过程中产生了决定性的影响，进而促进了全国改革开放进程；深圳也在支持香港繁荣方面发挥了重要作用，保障了“一国两制”的顺利实施。
    最初深港之间仅有三个通道：即罗湖、沙头角和蛇口，其中以罗湖口岸最为重要，因此罗湖区自然成为特区初期的城市中心城区。尤其是紧邻火车站的人民南路和东门地区，迅速发展成为城市的商业和商务中心，成为港人在深圳生活、消费的主要地区。
    按照初期的规划，新的市政府选址于西侧新区，并在市政府附近建设了荔枝公园、市图书馆、市青少年宫、艺术中心、博物馆、体育馆等公共设施，形成了城区西部新的行政文化中心。
    标志性建筑：国贸中心
    1985年建成的国贸中心位于深圳罗湖区人民南路，紧邻罗湖口岸。建筑高160米，共53层，总建筑面积10万平方米，是当时国内最高的高层建筑。国贸大厦施工单位创造了3天建成一层楼的国内建筑史上的新记录，“三天一层楼”随即成为当时“深圳速度”的象征。

    1.2蔡屋围金融区时期
    进入90年代，以深圳证券交易所为核心的金融机构，带动了深圳金融业飞速发展，使之成为城市支柱产业。当时人民南和东门的发展已逐步趋于饱和，新的城市功能只能向外围拓展。由于深圳特区是一个带状城市，而罗湖位于城市东端，向东、向北的拓展均受到山地、水库以及特区管理线的抑制，于是新增功能开始跨越广九铁路沿深南路向东发展，并在行政文化中心与人民南、东门之间形成了金融商务区。
    标志性建筑：地王大厦
    1995年建成的地王大厦，位于罗湖商业商务中心与行政文化中心之间，紧邻深南大道。建筑高383.95米，共81层，是金融商务区的核心建筑，也是当时国内最高的高层建筑，代替国贸成为深圳的新标志。

    1.3工业区与仓储区转型时期
    深圳的快速发展使原有城市功能结构不断受到冲击，不仅原有的商业中心开始了升级改造，而且周边工业区出现了功能转型，即从工业向商业、办公和居住转化，华强北因此一跃成为深圳新的商业中心。
    进入九十年代，华强北所在上步工业区周边大型居住区的开发建设已日益成熟，带动了当地的商业需求。与此同时，深圳特区开始了产业结构调整，重点发展高新技术产业，三来一补企业在政策影响下向特区外大规模扩散，但高新技术产业不可能一蹴而就，特区内工业区的发展陷入困境。这两方面的作用加快了工业区的转型步伐。上步工业区位于深圳罗湖中心区与福田新中心区之间，城市发展主轴（深南大道）南侧，区位优势突出，工业区低廉的租金和改造成本对于商业的发展极具吸引力。

    1994年，深万科旗下的万佳百货在华强北开设了大型仓储式超市——万佳百货华强店，这在当时看似不起眼的企业决策，却滚动了一个巨大的雪球，造就了一个商业神话。万科百货华强店不仅成为深圳零售业的象征，而且带动了大批商家进驻华强北，只能用‘日新月异“来形容当时商业发展的速度。此外，由于珠江三角洲电子信息加工制造业高度发达，工业区内许多企业在地价上升的情况下，开始逐步从制造业向批发市场拓展，在赛格、华强和万商等著名电子市场的带动下，华强北逐步发展成为全国最大的电子交易市场。在商业繁荣的同时，不少小型公司也选择华强北作为成长的起点，带动了商务办公的发展。底层商业，上层办公，已成为华强北厂房改造的经典模式。
    传统商业、电子产品交易以及商务办公的发展，迅速提升了华强北在深圳城市格局中的地位，是政府对福田新中心区采取控制开发策略的最大受益者。如今，华强北已成为可与罗湖东门、人民南相抗衡的又一个城市中心，1.13平方公里范围内，提供了涵盖几十个行业，高达12万个就业岗位。回顾这一过程，有两点值得一提：一是在转型过程中政府只投入了极为有限的公共资源，规避了公共投资风险；二是华强北是目前为止全国唯一的由工业区改造而成的商业中心区。
    标志性建筑：赛格广场
    赛格广场位于深南中路与华强北的交汇处，共66层，高278.6米。总建筑面积约15.8万m2，内有全国最大的电子产品交易市场。

    1.4福田中心区时期
    早在八十年代中期，城市规模的迅速扩大超出了所有人的想象，原规划的城市中心区已难以满足未来可能的服务需求。因此，新中心区的选址建设成为政府的一件大事。由于深圳特区城市总体规划一直延续带状组团式结构布局，各组团在同步发展的同时，组团之间仍保留有大片的可建设用地，为新中心区的开发建设提供了选择空间。根据专家咨询建议，在当时城区西侧莲花山以南规划预留了新中心区，距离罗湖商业中心区不足4公里。为此，政府不惜花费巨大代价，从港商胡应湘手中收回已出让的大片土地。作为城市规划建设的重大决策，新中心区的发展经过长期精心准备。政府一方面多次举行规划设计的招投标，竭力将其打造为深圳未来的象征；另一方面出于城市经营的考虑，通过炒作先抬高其周边地区地价，然后再出让中心区土地，使土地收益最大化。因此，福田中心区的开发建设进程一直受到严格的控制。
    在华强北崛起的过程中，福田中心区的规划准备工作基本就绪，政府组织了多次国际招标，使中心区的规划设计工作日臻完善。规划的福田中心区面积约4个平方公里，城市的主轴线深南大道横贯其中，其北测为行政文化中心，包括市政府所在地——市民中心以及音乐厅、图书馆、青少年宫、电视转播中心等大型公众建筑。南侧为中心商务区，包括会展中心以及高密度开发的大型商务办公楼。
    福田中心区自九十年代后期开始大规模开发建设，如今已初见雏形，但距离其充分发挥作用尚待时日，市场毕竟需要一个认同的过程。
    标志性建筑：市民中心
    深圳市民中心位于中心区南北中轴线上，前临深南路，背靠莲花山，建筑高度85米，建筑面积21万平方米，建筑形象取“大鹏展翅”之意。

    2．深圳中心区演进的成因分析
    2.1成因之一：有效的市场需求
    深圳中心区之所以能够在短短二十余年不断地跃迁，最根本的动因就是城市规模快速增长所催生的巨大服务需求，而房地产市场的供给方式则决定了其最终形态。时下国内许多城市，纷纷提出建设CBD的雄伟目标，其设想固然振奋人心，但首先应警惕的是，城市的经济增长是否能够提供相应支撑。深圳近二十余年的平均发展速度在全国是最快的，但新中心区的发展也没有一蹴而就，而是循序渐进不断演化。福田新中心区经过十余年的策划准备，也只不过刚刚有个雏形。
    在房地产市场为城市中心区的增长提供有效供给的过程中，政府可能会采取一些应变措施，但政府的规划与决策机制往往难以作出准确及时的判断，要么过高地估计了市场需求造成公共投资的浪费，要么决策滞后阻碍了经济的增长。深圳的经验表明，在实际演变过程中，市场往往能够做得比政府更好。在城市CBD的演变过程中，应主要借助市场力量的推动，为中心区的增长提供及时有效的空间供给，政府所应作的，仅仅是为市场提供更多的选择和更好的服务。
    表1 历次总体规划的基本情况
    总体规划版本 规划年份 人口规模
    （万人） 实际年份 年末常住人口
    （万人） 备注
    1982年特区规划 2000 80 1989 103 特区数据
    1986年特区规划 2000 110 1991 119 特区数据
    1996年深圳城市总体规划 2010 430 2000 430 全市数据

    2.3成因之二：弹性的空间结构
    城市的空间结构在一定时期内往往是相对紧凑、封闭的。因此，在中心区成长过程中，当原有结构不能满足发展需求时，新的功能便开始在原有中心区的外围寻找最适宜的成长空间。由于中心区的功能是为整个城市提供服务，因此理想的区位必定仍需处于城市空间的中心。如果选择通过新区的发展改变城市总体结构，那么政府要承担巨大的风险。深圳中心区的发展避免了这一风险，虽然经历了从罗湖到福田的跃迁，基本上仍处于城市的核心区位。之所以能够做到这一点，一方面是规划上一直坚持的城市带状组团空间形态为未来的发展留有足够的弹性，而且快速的发展尽可能降低了预留的成本；另一方面，城市中心地区早期工业区的成功转型为中心区提供了适宜的空间。

    2.2 成因之三：深港通道
    深港之间的密切联系，使深港通道成为影响深圳中心区发展的一个重要因素。早期，罗湖口岸是深港主要的陆路口岸，香港人到内地投资、探亲，罗湖口岸是必经之路，因此，不但罗湖中心区能够在建市初期迅速发展，而且其空间形态和商业文化带有浓厚的香港色彩，以至有人将其戏称为“香港的罗湖”。
    随着皇岗口岸的开通和广深高速公路的建成，深港之间形成了第二条主要通道。该通道支撑了同期福田区的快速发展，使之逐步与罗湖区融为一体，形成了深圳的核心城区。

    3．深圳中心区的发展趋势
    继承了特区内城市带状组团结构的成功经验，1996年编制的深圳城市总体规划确立了深圳未来“网状组团”的城市总体结构，当时考虑到特区内外在制度和建设水平的巨大差异，将特区作为城市未来的主城区，罗湖、福田作为城市中心，其余各区各培育一个次中心，而龙华地区作为罗湖、福田中心区的扩展区。随后开展的总体层面各项规划和策略研究，均围绕这一思路根据城市发展的实际情况进行不断修正。
    最新完成的深圳城市功能组团结构研究，从自然生态格局、可建设用地分布、珠三角总体空间格局、战略性交通基础设施、中心体系和重要产业布局等六个方面对原有组团结构进行了系统评估，提出了新的组团结构。评估认为，由于龙华的发展没有在规划管理上进行有效的引导和控制，其作为城市中心区扩展区的职能很难得以实现。而城市西部轴线的发展要比规划预想的要快得多，西部通道、沿江高速公路、城际快速轨道线的规划建设，更增强了该地区的发展优势。该轴线上的前海地区，由于剩余建设用地储备充足，具备成为另一个城市中心区的发展潜力。
    目前，从规划角度还只能说前海地区具备潜力，至于未来是否能够成为新的中心区，存在很大不确定性，正如市场选择华强北而让规划师跌破眼镜一样。所有的美好设想都需要有人去推动，而在推动过程中往往会偏离最初规划的方向。毕竟，从福田中心区到罗湖仅仅4公里，而前海地区距离福田中心区16公里，规划师笔尖轻轻一划便完成的这一跨越，却可能永远只是一个梦想。

    参考文献：
    1. 深圳自然资源与经济开发图集，广州地理研究所主编．科学出版社，1985
    2. 深圳城市空间演进研究，北京大学博士学位论文，王富海，2003
     

  • 深圳市村镇建设问题探析及应对策略

    作者：陈宏军 施源

    【提  要】：本文从土地产权、管理体制、经济基础、思想观念等方面对深圳市村镇建设问题进行探寻, 并提出应对策略。

    【关键词】：村镇建设问题原因策略

    特区管理线将深圳全市在空间上分为两部分, 管理线以内为深圳经济特区, 管理线以外又分为宝安区和龙岗区。深圳市村镇建设问题主要集中在特区外, 毗邻经济特区的特殊地理区位, 使特区外村镇建设问题与国内其它地区相比有不同特点。本文将对深圳市村镇建设中存在问题的原因进行探寻, 在此基础上提出应对策略。

    1、深圳市村镇建设现状
    十几年的村镇建设使特区外农村面貌发生了深刻变化, 人民生活和居住条件也因此有了很大改善, 但村镇建设中土地开发的低水平无序扩张与失控的问题也很突出。
    随着市场经济体制的初步建立和土地市场的形成,特区外围农民对于土地的价值有了新的认识。数千年来所形成的根深蒂固的“ 土地依恋情结”在内容上发生了根本性的变化—传统农民历来固守和崇拜的土地的农业价值, 已经被土地商品化带来的巨额的现实利润所取代。随着城市化的逐渐扩展和延伸各镇各村的农民对土地开发倾注了前所未有的热情。村民热衷于兴建住宅, 农村集体经济组织忙于开发工业用地, 区、镇两级政府也忙于开发其中心区。据布吉镇调查, 兴建住宅最多的农户拥有栋私宅, 这显然远远超出了家庭居住的需求, 主要转向以房屋出租赢利为目的。由于区、镇、村多级建设, 缺乏统一的组织和管理, 在局部利益的驱动下超前提取土地效益, 致使建设规模不断低水平重复扩张, 并造成已开发土地的大量闲置。截止年底,深圳市共有各类已推平未建土地, 大部分位于特区外, 其中龙岗区推平未建土地达, , 约相当于其建成区面积的。宝安区推平未建土地则高达, , 相当于其同期出让土地的倍多。虽然深圳市政府于年制定了《深圳市宝安、龙岗区规划国土管理暂行办法》深府〔〕号文, 对乡村非农建设进行规范和控制, 但由于建设速度过快, 再加上特区外围地区规划建设管理力量相对薄弱, 乡村建设的无序扩张未能得到有力的控制。
    与建设规模不断扩展形成鲜明对照的是, 同人民生活息息相关的公共配套服务设施和市政基础设施却未能得到相应的关注, 村镇建设环境与经济发展水平相比,也有较大的差距。

    2、产生问题的原因探析
    村镇建设是一个受诸多因素影响的, 国家、集体和个人利益不断调整的历史过程。上述一系列问题的产生既受土地开发利用过程中复杂的内部矛盾制约, 也受各种外部因素的影响。具体可从以下几个方面分析

    2.1模糊的土地产权是问题产生的根本原因
    土地是一种稀缺资源, 又是一种特殊财产, 土地产权制度有着丰富的内涵, 具体包括①土地所有权制度, ②土地利用方式和利用权力的运用及限制③有关土地权力产生、转移、消灭的办法和规定④土地收益的分配制度⑤土地管理权限及制度。
    特区外土地所有制是集体所有制和国家所有制并存, 除区政府所在地和个别开发区土地为国家所有外,大部分土地是以行政村、甚至自然村为荃本单位的集体所有制土地。目前我国对国家所有制土地产权有着较为明确的规定, 而对集体所有制土地的规定则较为模糊,具体表现在有关集体所有土地的计划管理权、规划管理权、行政管理权、地籍地政管理权、经营管理权以及与土地密切相关的房屋和建筑物管理权等方面的规定, 存在着权力界定不清、职能交叉的问题, 这是导致村镇建设和土地开发低水平无序扩张的根本原因。

    2.2以村为单位的管理体制是问题产生的体制基石出
    目前实行的规划国土三级垂直管理体制为加强村镇建设管理作出了巨大努力, 取得了明显的成绩。但从特区外的村镇建设现状来看, 应该清醒地认识到, 规划国土的管理机构, 特别是各规划国土管理所的工作仍处于十分被动的局面。他们一方面按照国家、省、市的法律、法规、政策的精神和市委市政府提出的建设现代化国际性城市的要求, 严格执行城市规划另一方面各镇、村以及村民仍能通过镇属城建办等途径“ 办理”有关手续, 甚至根本不办理任何手续自行建设, 规划国土管理部门的规范化管理往往成为影响和阻碍村镇经济发展的众矢之的。
    农村集体经济组织是以发展集体经济为其基本宗旨的经济实体, 是镇、村厂房、各种基础设施、公共设施建设的主要投资、筹资和建设者, 实际上对集体所有土地拥有直接的决策权和管理权。但由于农村集体经济组织的领导者均来自村民, 血缘、族姓相维系的关系使他
    们总是把村民的利益放在决策考虑的优先地位。他们往往是实施规划的主要阻力源、违章用地和建筑的首要责任人和受益者。而具有讽刺意味的是, 集体所有土地开发建设的策划、实施、收益、分配和相当大的管理权恰哈就集中在他们手中。
    应该说, 目前这种以村为单位的土地开发模式, 有其发展的必然性, 在我市村镇经济发展的初期, 也无疑取得了巨大成功。但深圳市的社会经济发展、村镇建设已进人了一个新的阶段, 如果仍然维持目前这种各显神通式的村级无序开发建设机制, 把营造城市环境完全依赖于数百位“ 村长”个人的规划意识和法制意识, 是很不现实的。

    2.3“ 三来一补’, 经济发展模式是问题产生的经济根源
    以“ 三来一补”工业为主导的经济发展对特区外围的快速城市化起到了重要的推动作用, 但也产生了许多始料未及的负面影响, 其中最为显著的是它从经济发展模式方面导致村镇建设低水平无序扩张, 具体表现在两个方面
    一方面, 它是土地开发低水平无序扩张的经济根源。“ 三来一补”工业项目是一种“ 定单式”项目, 其特点是项目的时效性、机动性很强。因此, “ 三来一补”企业大多不会自己征地建厂房, 一是时间周期太长, 二是在收益不确定的情况下, 大量投资在厂房上缺乏经济效益保障。“ 三来一补”经济发展模式导致镇、村及农村集体经济组织以土地出租或建标准厂房出租来迎合其用地需求, 造成土地利用跟着工业项目走, 规划迁就项目的被动局面, 这是造成土地开发无序扩张的经济根源, 也是土地利用以工业区开发为中心的一个重要原因。
    另一方面, 它是违章私房大量存在的市场基础。“ 三来一补”工业的发展导致大量外来劳动力的进入, 在政府未提供足够临时安置区的情况下, 农民建私房出租就有了充足的市场需求, 也成为解决外来劳力居住的重要手段。在监管不力的情况下, 大量违章私房就涌现出来。

    2.4乡土意识是问题产生的观念导向
    思想观念的转变远远落后于农村城市化进程从镇、村、集体经济组织领导到一般村民仍固执地认为土地是他们的祖传基业, 他们理所当然地拥有集体土地的所有权、使用权和收益权, 因而, 才会在经济利益的驱动下, 肆无忌惮地大建私房, 过度提取土地收益。各级政府和有关部门也怀着对农村特殊而复杂的心态, 在政策制定和实施中对农村集体经济组织和农民一再迁就、退让, 致使土地违法违章开发之风愈演愈烈。

    3、村镇建设与管理的应对策略
    应当看到, 村镇建设中存在的问题不仅仅是一个土地管理与规划的问题, 同时也是一个社会问题、经济问题、政治问题, 其根本的解决有赖于各级政府和各有关部门协调一致的综合整治。
    针对目前村镇建设中存在的问题及其成因, 可从思想观念、土地产权、管理体制、经济发展模式、规划编制与执行等方面, 建立加强村镇管理的基本策略和操作机制。

    3.1思想观念方面
    3.1.1树立可持续发展的观念
    从可持续发展的战略高度采取切实有效的措施, 严格控制建设用地规模, 集约开发并合理利用土地资源,走内涵式集约化的发展道路。坚决清除把发展经济与合理利用土地割裂开来的错误观念和做法, 杜绝土地开发利用的短期行为。
    3.1.2树立城市观念
    在区、镇、村、农村集体经济组织以及村民心目中牢固树立城市的观念, 从大局出发, 从建设现代化新城镇的高度出发, 严格遵守城市规划和土地管理制度农村集体经济组织的各项活动要纳人城市化的轨道。

    3.2土地产权方面
    3.2.1加速集体土地国有化进程
    加快土地的国有化进程, 尤其是城市建设用地的国有化。唯有如此, 才能从根本上消除分散、低效的土地开发模式。在推行土地国有化进程中, 应该考虑到各区、镇、村的实际, 分轻重缓急、有计划有步骤地展开, 与此同时, 配套政策的研究与制定工作也应紧紧跟上。对条件不成熟的集体土地实行保留征用制度, 、征用前仍由原单位按原用途使用, 不得非法擅自合资、合作或转让
    3.2.2明晰土地产权关系
    以“ 明晰产权, 明确权责”为目标, 加紧制定和完善集体所有土地的规章制度, 明确其规划权、使用权、经营权、收益权等一系列权利与责任
    引人西方“ 土地开发权”的概念, 解决城市化过程中规划城镇建设用地的开发利用与农村土地集体所有制的矛盾。

    3.3管理机制方面
    3.3.1各级党委和政府要把城市规划和土地管理列人重要议事日程, 建立“ 党委领导、政府实施、综合治理”的规划国土管理责任制
    3.3.2把是否遵守规划国土有关法规作为考核各级领导班子的重要内容。各区、镇要逐级与上级政府鉴定规划国土管理目标责任状, 实行规划国土管理“ 一票否决”制度。
    3.3.3建设土地和建筑违法违章行为的辖区及部门管理负责制。

    3.4布局形态方面
    村镇建设应向空间聚集的方向发展。村镇建设一定要树立市域产业结构分区体系的概念, 遵循城市总体规划和次区域规划所确定的城市功能组团布局结构的基本框架。
    3.4.1对于城市化水平较高的镇或村, 应打破行政界线, 树立城市观念, 按城市分区或城市片区的要求统筹安排各类用地, 以镇或城市功能片区为单位集中配置工业用地和住宅用地, 调整建设用地结构, 做到统一规划、统一开发, 防止城市地区内的农村型土地利用方式, 杜绝一户一栋的建房模式, 探讨新的居住模式, 促进乡村型居住形态向城市型居住形态过渡。
    3.4.2对于远离城市建设区的村庄, 在采取必要的扶贫政策的同时, 应严格划定乡村建设用地控制范围, 禁止乡村建设进一步蔓延和扩张, 并整治、改造和合并乡村居住点, 改变零星、分散和相互混杂的乡村建设布局形态, 建立与城市化相适应的高效、集约的用地布局结构。3.4.3对于那些处于生态保护区内并对自然环境的保护构成威胁的村庄, 则要坚决贯彻市委市政府“ 保护为主, 异地发展” 的原则, 由政府采取行政手段, 在一些发展条件较优越的地区划定新的发展区集中建设。

    3.5经济发展模式方面
    3.5.1调整“ 三来一补”经济发展模式, 削弱镇、村及农村集体经济组织出租土地或标准厂房的市场需求, 同时积极扶持地方产业发展, 培育土地经济以外的新的经济增长点。
    3.5.2政府牵头建设暂住人口安置区, 切断农民私房出租的市场需求。
    3.5.3要实现特区外农村真正意义上的城市化,既要使当地村民真正转为城市居民, 也要使数倍于当地村民的暂住人口中的一部分真正转为该镇城市人口, 吸引和鼓励较高素质的技术人员、企业管理人员、投资者以及其它村镇发展需要的人才在这里扎根落户, 从而改变目前当地人与外地人“ 油水分离”的状况, 使之逐渐融合成当地的市民整体。
    3.6规划编制与执行方面
    3.6.1继续完善规划编制工作近
    年特区外的规划编制主要集中在次全域层面,可操作性不强, 难以指导具体的管理与决策。过去虽以镇为单位编制过规划, 但大多数深度不够, 也都未能通过审批。因此, 未来特区外规划编制的重点应放在分区规划及法定图则层次, 加强规划的可操作性
    以总体规划和次区域规划确定的组团结构来编制分区规划, 必要时可打破镇、村的行政界限, 以加强组团内村镇建设的协调管理。待条件成熟时可考虑对特区外围行政区划按城区的概念和规模进行细分。
    3.6.2引导各级政府和村民支持规划
    （1）充分调动地方政府和相关行政主管部门的积极性, 使他们参与规划的编制和实施, 以减少规划管理过程中的地方阻力。尤其在农村土地集体所有制条件下,取得镇、村行政部门的支持是规划实施的必要条件。
    （2）村镇规划直接涉及到村民的切身利益, 因此应取得村民的支持与配合。规划应通过多种方式征询村民的意见, 并在规划中设身处地从村民的角度考虑未来村镇发展的策略及其对服务设施的需求, 以取得村民对规划的支持。此外, 为了使村民更好地理解和执行规划,规划管理部门还将专门编制通俗易懂规划实施手册, 发放到村民手中, 使其对建设管理程序一目了然, 便于按章办事。
    （3）责成基层规划管理部门—管理所按照规划制定实施保障措施, 并实行规划实施目标责任制, 使规划成为管理者、开发者、以及村民之间的共同契约。
    4、结语
    如何在城市化进程中加强对村镇建设的控制与引导, 以实现社会、经济和环境的可持续发展, 是目前应当重点研究的课题。我市村镇规划的实践表明①村镇规划管理的核心是土地管理, 而现行的土地所有制的“ 双轨制”及其与之紧密相关的镇、村两级行政体制, 是造成村镇建设失控的根本原因②建立与地方经济相适应的合理的产业结构是实现经济持续稳定发展, 以及农村城市化健康发展的前提⑧对非建设用地的保护与控制是实现社会、经济与环境协调发展的关键环节④高瞻远瞩、同时又因地制宜地区别对待不同发展阶段的村镇问题, 是始终不能放弃的基本原则⑤以政府积极干预和引导的方式推动村镇建设尽快与城市化进程同步,是近期工作的主要手段⑥建立科学的研究体系、民主的决策体系、高效的行政体系以及严密的法规体系是村镇规划得以有效实施的根本制度保障。

  • 大型公交停车场旅客引导系统解决方案

    作者：郭翔 庄锐敏

    【摘  要】:目前国内针对大型公交场站的旅客快速引导分流鲜有良策，笔者在深港西部通道口岸的设计中设计并实施了公交停车场信息显示系统，为出入境旅客快速引导分流提出了解决方案，供同行借鉴参考。

    【关键词】:功能分区 交通诱导 信息显示屏 系统控制


    一、引言
    深港西部通道口岸是国家重点工程；口岸南接深圳湾公路大桥、北连深圳侧接线，是西部通道工程的咽喉；是一个融“旅客查验”、“客车查验”、“货车查验”于一体，综合性的大型陆地口岸。西部通道口岸在全世界首先采用了“一地两检”的模式－即深圳和香港的出入境查验均在该口岸内完成。
    口岸设计能力为：客货车合计5.86万辆/日，其中货车4.32万辆/日，客车1.54万辆/日；年均日旅客流量6万人/日，其中大客车过境旅客4.2万人/日、小汽车过境旅客1.8万人/日。
    西部通道口岸的每个海关查验通道查验时间约为15～35秒/车，边检查验通道查验时间约为25～60秒/车，旅客平均检查时间约为15秒/人，全天24小时双向开放通关。


    二、问题的提出
    大部分在外出门远行的人可能都有这样一个感受，就是出了火车站/长途汽车站/码头等大型人流集散地建筑后, 面对一个陌生的城市，在那上车?上那趟车?特别是像深港西部通道这种大型陆路口岸，同样是公交接驳区，依此划分为的士上客区、的士下客区、 社会停车场、出境大客车落客区、入境大客车上客区（其中入境大客车上客区中又分为公交乘车区、穿梭巴士候车区、旅游巴士等候区）等不同功能分区，每区之间均间隔一段距离，试想一下，如果旅客拎着大包小包在各区之间来回奔波，小方面讲旅客需面临日晒雨淋的辛苦，同时对大型公共区域人流的快速疏散不利，大方面来说是这个城市的交通环境不理想。对深圳特区这样一个改革开放的前沿城市来说，其负面影响是不可想象的。解决好该问题，才能落实中央及地方政府“关于新型口岸达到安全舒适、方便快捷、人性化的要求”等相关决策，也是一个城市精神文明建设的具体表现。


    三、问题分解及对应解决方案
    3.1、经口岸过关的旅客可划分为熟悉和不熟悉口岸环境两大类。对于熟悉口岸环境的旅客来说，问题相对简单，除非功能分区有重大调整，比如说附近的某地正在施工，需绕道而行等提示外，一般来说旅客可自行到达目的地。
    3.2、对不熟悉口岸环境的旅客来说，上述问题实际可归纳为如何快速诱导旅客按规定的线路到达所需公交场站，此为第一步。该问题应从人体工学原理上着手，结合口岸的空间环境，在场地和公共建筑的大空间位置显眼处和关键地方，摆放一定数量的电子显示屏或交通标志牌，引导旅客按各自所需进入对应换乘区域内，同时辅助以配套的电子查询查询装置，方便位置及方向感不强烈的旅客对整个口岸的平面布置有大概的了解，以解决旅客对自身所处空间位置的困惑，并同时告知相关的交通换乘信息。
    3.3、在旅客到达所需的功能分区后，下一步就是找对应的车辆，前往目的地。就西部通道口岸来说，实际上问题远比表面上来得复杂。虽说公交告示牌列出了所有可到达的地方，但面对一个有30条进出车道的繁忙停车场，哪条车道停哪趟车？到哪条车道去找对应的车？也是一个非常具体且叫人眼花缭乱的问题。受场地面积限制的影响，在功能分区中，不可能为每一辆到达的车辆分配一个固定停车位，其配备一定数量的停车位是共享的，遵循先来、先上、先开的原则进行。事实上就存在一个动态分配调度的问题，该问题的存在同样引发如何在该环境下正确引导旅客乘车问题。把握和解决好动态显示的问题便成为解决整个问题的关键。如何科学合理地安排，是口岸开通的重要前提和保证，也是本文着重需解决的问题。


    四、公交停车场信息显示系统
    4.1、设计思路
    就一般的LED信息显示系统而言，其在显示屏上显示的信息均来自信息源，通过对该信息源进行一定的加工变换处理后，输入到LED显示屏上显示。在本文提到的环境中，LED屏上需要显示的是在某一时刻内停放的是哪路车、站位（车道位）以及停靠时间等相关信息，类似火车站内的列车时刻表，使乘车旅客能一目了然。但火车开车时刻表是相对固定的，并可预定义，并不适合大范围内的实时动态变换场合，因此，信息的输入必须由其它方式加以解决。即需要加入交互模式等方面的元素方能较好解决信息输入的问题。
    4．2、设计要点
    由于口岸环境的复杂性，针对各种不同类型的进出车辆，需对应采用多种输入方式加以解决。
    对公交车辆：在每个停车位前加装摄像机，利用最新的车牌自动识别技术与公交系统已有的数据库进行连接，对每个停车位进出车进行自动识别，确认的结果及对应的参数在信息显示屏上显示。
    对穿梭巴士、旅游巴士车辆：在每个停车位前加装读卡器，在车辆进入停车位后，由司机到停车位前的读卡器上刷卡，确认的结果及对应的参数在信息显示屏上显示。注：该卡是口岸运作部门为方便特服车辆快速进出关提供的标识卡。
    对临时进出的社会车辆：在每个停车位前加装输入键盘，在车辆停好后，由司机到停车位前的键盘上输入对应信息，确认的参数在信息显示屏上显示。
    4．3、系统概略图


    五、系统工作原理简述
    车辆在到达停车位后，对应的每个停车位下的地感线圈得到感应信号，系统首先启动车牌识别系统摄像机，通过对比数据库的信息，查对应的数据。如数据匹配，则系统自动将该公交车的停车车位号、车牌号、公交车路号在LED屏上显示；如数据不匹配，系统再自动打开读卡器及输入键盘，等待司机输入信息，司机通过刷卡和输入信息完成后，关闭对应读卡器及键盘，同时在LED显示屏上显示出车位号、车牌号等相关信息，以提示城际、旅游或临时性旅客寻找对应的停车位等候上车。汽车驶离车位后，系统根据地感线圈的变化，自动在LED屏上去掉该条车位信息，等待新的车辆驶入。
    由于每个LED显示屏均安装在各出入口及等候区的显眼处，同时每块屏均提供全场一致的信息。因此，乘车旅客只要站在各功能分区的出入口处稍做休息等候，就能知道自己所要找的车是否已经到达。


    六、工程实施及材料选型要点
    6．1、系统中的外围设施均安装在户外，因此所提供的内部器件均要按户外条件进行选择。其金属外壳防护等级应达到或超过IP54，计算机等核心部件应按工业级的标准进行配置。
    6．2、系统的接地及电源浪涌保护应严格按国家标准规范要求执行，避免在旅客无意识的情况下对其造成伤害。
    6．3、LED信息显示屏的选型要求做到人眼视力为1.0的情况下，距离150米处对显示内容可清晰辩识。显示屏的前面部分选择使用抗眩光镜片外壳。由于口岸的进出人员不单是本国国民，还有大量的国外友人，因此，信息显示应有中英文对照发布。
    6．4、信息输入台为落地安装，开发单位设计的尺寸应按人体工学原理考虑，设置高度为1.5米为合适，同时安装尽量靠近停车位，既便于内置摄像机识别车牌，又方便司机的操作。安装应坚固，以避免旅客无意识的碰撞造成的损坏。
    6．5、施工时应与土建、水道、电力、道路、装修等专业密切做好管线配合工作，尽量避免返工。
    6．6、尽管系统所采用的技术均为现有成熟的技术，但之前国内并无将这些技术做如此组合并形成产品的案例，因此在工程实施中，要充分做好各方面的沟通与协调，先出样品，现场测试，通过后再大规模实施。


    七、相关配套服务设施及管理要求
    系统设置的目的是管理、诱导和控制口岸内的进出人流，保障口岸通关的畅通、快速、舒适、安全和有序，同时解决旅客找车难、乘车难的问题。总的来说解决该问题是一个系统工程，牵涉到许多方面。因从须从整体上加以考虑，完善配套服务设施及在口岸开通后一系列的管理要求。
    7．1、LED信息显示诱导效果尽管很好，但不能无限扩大化，在不影响功能及效果的前提下，能用交通标志牌或灯箱等简单文字信息加以诱导的应尽量采用，以降低工程建设综合费用，同时减少日后的机电维护费用。
    7．2、配套的信息触摸查询系统在内容上应尽量地简洁明了，以避免在该处查询人员过多产生不必要的排队拥堵现象。
    7．3、尽管系统的设置解决了许多问题，但毕竟无法与人的作用相比，因此，问询处的设置还是非常必要，可与信息触摸查询系统设置在一起。
    7．4、由于是新建口岸，系统也是全新的，国内又没有可借鉴学习的地方，对进出口岸的司机来说，其信息输入和刷卡的操作相对陌生，或者说还不习惯，因此，口岸管理单位应派人做好对应督促和教导工作。在口岸运行稳定一段时间后，视实际情况可减少管理人员。
    7．5、系统的机电维修具有范围广，实时性高的特点，在某些情况下要做到迅速及时地修复有一定的困难。因此除了正常维护外，必须备有充足的常用维修备件，以便应急使用，保证系统机电设备的正常运行。


    八、总结
    本系统由于加入了交互式概念的元素，大胆地采用户外交互式输入键盘，使口岸的功能更趋于合理化、人性化，是对传统信息诱导系统的一次尝试性突破，由于系统的组合是采用模块化的设计思路，功能可根据应用场合做针对性的增减组合，因此，非常适合于大型的公交始发站及中转站的应用。随着各方面技术上的突破，特别是车牌自动识别技术的应用，相信会有越来越多的类似的应用案例出现。


    九、结束语
    深港西部通道口岸在2007年7月1日正式开通，也就在这一天，接受了以胡主席为代表的中央领导视察，成为见证香港特别行政区回归祖国十周年纪念活动的一部分。在2007年8月14日，口岸迎来了第100万个过关旅客，公交停车场旅客引导系统正在时间的流逝中默默地接受着考验。

  • 深圳公共租赁住房与香港“公屋”比较研究——范嵘

     
    作者：范嵘 孙雯雯
     
     
    【摘 要】：国家对我国公共租赁住房的发展日益重视，深圳公共租赁住房发展一直处于全国各大城市前列，但相对于发达国家和地区其发展仍欠完善。文章受深圳公共租赁住房发展现状和问题启发，通过与香港“公屋”基本情况、绝对性指标和相对性指标的比较研究，找出问题产生的原因，并进行了详细阐述。
    【关键词】：公共租赁住房 香港“公屋” 住房保障体系

     
    1 引言
    2009年温家宝总理在“两会”的政府工作报告中，首次提出要“积极发展公共租赁住房”。公共租赁住房是在廉租住房和经济适用房模式的基础上的一种政策性的、保障性的住房，主要运作方式是由政府持有一部分房源，并将这些房屋以低于市场价的方式租给特定人群，是加快租赁市场建设的有益探索。
    从上世纪50年代发展起来的香港“公屋”制度已被世界公认为有效保障居住的典范。其发展相对成熟与完善。香港的社会公共住房被称为公营房屋，主要分为房委会公营租住房屋(简称公屋)和房委会资助出售房屋(简称居屋)两类，公屋是出租型公共住房，居屋是出售型公共住房。
    深圳市政府为推进住房保障体系建设，积极效仿香港建设公共租赁住房体系。但是2007年保障性住房房源推出的以大芬村268套公共租赁住房为代表的“福利”制度却遭遇尴尬，空置率普遍在70%以上，2008年保障性住房房源中的公共租赁住房基本上为07年保障性住房房源中弃租的房子。文章拟把深圳公共租赁住房与香港“公屋”作比较研究，相对客观地探究现有深圳公共租赁住房制度，力求在探索租赁市场建设的道路提供有益借鉴。
     
    深圳全市总面积2020平方公里，土地面积1952.84平方公里，其中经济特区面积395.81平方公里。2008年年末深圳市常住人口876.83万人。其中户籍人口228.07万人，占常住人口比重26.0%；非户籍人口648.76万人，占比重74.0%。人口密度4491人/平方公里。
    香港2008年年底总人口700.89万（临时数字）人，包括约679.02万（临时数字）常住居民和21.87万（临时数字）名流动居民，人口密度为每平方公里6460人，是世界上人口最稠密的城市之一，市区人口密度平均高达每平方公里21000人。
    2008年深圳与香港基础数据比较统计表

     
    深圳
    香港
    城市土地总面积(平方公里)
    1952.84[①]
    1104.3
    总人口(万人)
    876.83
    700.89
    户籍人口(万人)
    228.07
    679.02
    流动人口(万人)
    648.76
    21.87
    人口密度(人/平方公里)
    4491
    6460
    人均住房面积(平方米)
    29.6[②]
    本地生产总值(亿元/亿港元)
    7806.54
    16785.14
    人均产值（以当时市价计算元/港元）
    89814
    240554
    商品房价格(元)/私人永久住宅单位价格（港元）
    13000-14000[④]
    香港岛
    58915
    九龙
    44284
    新界
    33693
    商品房租赁市场租金(元/平方米·月)/ 私人单位(港元/平方米·月)
    10-100[⑤]
    香港岛
    269
    九龙
    193
    新界
    140
    商品房户均面积(平方米)
    约100
    约50
    房屋总量
    2.45亿平方米[⑥]
    248.6万套

    注：除特别注明外本表格数据根据香港特别行政区政府统计处统计数据、《深圳市2008年国民经济和社会发展统计公报》、香港特别行政区房屋署香港房屋委员会资料《统计数字2008》整理
     
    深圳自1988年开始实行住房制度改革，先后出台了社会微利房、经济适用房、廉租住房等多种形式完善住房保障制度。2006年深圳市国土资源和房产管理局和市规划局联合起草《深圳市住房建设规划（2006~2010）》征求意见稿，明确了5年内深圳公共租赁住房的建设思路：总建筑面积为570万平方米，占5年内住房总需求量的1／10。2007、2008两年的保障性住房房源中连续提供公共租赁住房。2008年6月30日，深圳市政府发布了关于印发了《深圳市住房建设规划(2008～2010)》的通知。该印发文件中提到促进住房保障由“以售为主”向“以租为主”转化。
    香港的“公屋”制度起源于1953年初的灾难性的“石硖尾大火”，港府为了妥善安置灾民流民，推出廉租屋计划。1973年政府成立独立法人、自负盈亏的香港房屋委员会（简称房委会）和房屋署，大规模兴建“公屋”。1978年第一期居者有其屋计划中的“公屋”推出发售。1986年通过公屋住户资助政策，1987年推出长远房屋策略。1998年推出租者置其屋计划，房屋从只拥有使用权到同时拥有所有权的实质性变更。2003年房委会推出置业资助贷款计划，房屋署推出屋邨清洁扣分制。
    “公屋”制度自1954年开始实施，至今经历50多年的实践，日臻完善。香港公共住房覆盖面很广，且绝大部分是公屋，容纳了超过1/3的香港居民。按照香港《房屋统计数据2008》2008年3月底，房委会公营租住房屋约67.4万套，公屋人口约206.1万，占香港总人口的约29.4%。
     
    3 深圳公共租赁住房与香港“公屋”代表性指标比较
    对于公共租赁住房和“公屋”可以进行量化的指标有：总建设量、户均面积、平均每人居住面积、平均租金、单位面积住房租金等。
    2008年深圳公共租赁住房与香港“公屋”代表性指标统计表

    公共租赁住房/“公屋”
    深圳
    香港
    总建设量（万套）
    12.4 [⑦]
    67.4
    户均面积（平方米）
    约40
    35
    人均居住面积(平方米/人)
    约10-15
    12.4
    平均租金(元/港元)
    约500
    1500
    单位面积住房租金(元/平方米·月)/ (港元/平方米·月)
    福田
    22
    香港岛
    43
    罗湖
    12
    南山
    17
    九龙
    45
    宝安
    5.5
    龙岗
    8
    新界
    38

    注： 除特别注明外本表格数据根据香港特别行政区房屋署香港房屋委员会资料《房屋统计数字2008》、深圳政府文件2007、2008两年的“保障性住房房源基本情况”整理
    通过对比深圳公共租赁住房与香港“公屋”的可量化指标，发现问题如下：
    （1） 深圳公共租赁住房总建设量远小于香港“公屋”，按照逻辑深圳应增加公共租赁住房的投入量，但根据2007、2008年实际情况显示，深圳公共租赁住房空置率高，供大于求。
    （2） 户均面积与人均居住面积深圳公共租赁住房略高于香港“公屋”，但入住居民多数反映住房面积小，不方便。
    （3） 平均租金与单位面积住房租金，深圳约为香港的1/3，但入住居民多数反映租金偏高。
    3.1.2.1 准入条件
    深圳申请人及共同申请人均具有本市户籍；香港申请人及家庭成员必须现居香港并具有香港居留权，至少一半的家庭成员在香港住满七年并仍在香港居住。
    深圳公共租赁住房的申请条件要求申请家庭人均年可支配收入连续两年低于23252元，家庭总资产不超过28万元。香港以3人家庭为例，每月最高收入限额为12100港元，总资产净值限额305000港元。
    3.1.2.2区位条件
    深圳公共租赁住房分布涵盖了除盐田区以外的其他五个区，包括福田区、罗湖区、南山区、宝安区、龙岗区。 按照《深圳市住房建设规划（2008－2012）》，规划期内，特区内建设保障性住房2.3万套，建筑面积120万平方米。特区外建设保障性住房12.4万套，建筑面积620万平方米。建设量与深圳市常住人口和户籍人口的比例不谐调。当居住地点与工作地点距离较远时，房源选择会受交通成本限制。
    2008年深圳六区常住人口、户籍人口统计表

    全市
    福田区
    罗湖区
    南山区
    盐田区
    宝安区
    龙岗区
    常住人口（万人）
    119.01
    87.89
    97.22
    22.52
    351.44
    198.76
    户籍人口（万人）
    56.22
    41.08
    44.58
    3.96
    44.53
    37.69

    注：资料来源于《深圳市2008年国民经济和社会发展统计公报》
     
    香港“公屋”据香港特别行政区房屋署香港房屋委员会资料《统计数字2008》公布数据显示，其分布于香港岛、九龙、新界三个组成部分，18个区议会分区内。其全租户所占百分比相对均衡。
    3.1.2.3公共服务设施与公用市政设施配套
    深圳市公共租赁住房渠道多元，设施配套良莠不齐。有的社区水电设施、有线电视网络不齐全；而配套齐全的社区往往物管费昂贵，如金地名津物业管理费为每平方米3.9元。
    香港政府提供的公屋，价格低廉，但是生活绝不“廉价”，尤其在新式的公屋内，商场、学校、养老院等设施和绿化设施更加完善。
    3.1.2.4建设质量
    深圳市公共租赁住房渠道多元，建设质量因情况而异，有的房子的墙面粗糙，水泥地面也凹凸不平，质量较差。
    香港“公屋”根据情况采用公开招标、选择性招标和限制性招标多种方式选择建筑商，并建立了承建商表现的评分系统，保证建设质量。
    3.1.2.5环境卫生
    深圳部分社区如宝安龙华内公共租赁住房走廊、楼梯等公共卫生环境差。
    香港为了改善公共屋邨的环境卫生，房屋署自2003年8月1日起推行屋邨清洁扣分制，对于营造良好的公共住房居住环境具有借鉴意义。
    单纯比较绝对性指标引出了一系列的问题和矛盾，这是因为由于地区差异、货币差异等因素，指标应参照城市基础数据作相对性比较，相对性比较往往更能反应出问题的真实情况。
    公共租赁住房（“公屋”）总建设量/符合准入条件的人口数、公共租赁住房（“公屋”）人均居住面积/城市住房人均居住面积、公共租赁住房（“公屋”）租金/商品房（私房）租金等。
    有调查显示户籍人群中78.2%的人拥有住房，非户籍人群中住房拥有者比例仅为26.5%；非户籍人群中租房者占50.8%，户籍人群中租房者仅占10.0%[⑧]。
    由此得，即使按户籍人群租房者全部满足公共租赁住房条件，深圳符合准入条件的人仅有22.8万人，按户均3.2人计算，共7.1万户，2012年建设公共租赁住房量12.4万套将处于供远大于求状态。
    深圳公共租赁住房与香港“公屋”相对性指标计算表

    公共租赁住房/“公屋”
    深圳
    香港
    总建设量/符合准入条件的人口数
    1.7
    约为1
    人均居住面积/城市住房人均居住面积
    0.5
    0.9
    户均面积与商品房户均面积比
    0.4
    0.7
    租金/商品房（私房）租金
    0<x<1.5
    0.2

    注：表格内数据由计算得来
    4 结论
    文章通过深圳公共租赁住房与香港“公屋”比较研究，得出以下结论：
    （1） 在深圳住房租赁市场上，相对于公共租赁住房，商品住房和私房在质、量和价格上仍存在绝对优势，居民对房源的选择具有多样性。
    （2） 目前深圳市公共租赁住房空置现象与房源选择的多样性、区位条件、公共服务设施与公用市政设施配套完备情况、建设质量、环境卫生状况有直接关系。公共租赁住房只有在配套设施、建设质量、环境卫生等方面不断加强和提高才会具竞争力。
    （3） 应适当放宽准入条件，使满足条件人群与公共租赁住房建设量比例谐调，才能有效减少空置现象；反之按照《深圳市住房建设规划（2008－2012）》，2012年甚至之前会出现公共租赁住房冗余现象。
    （4） 公共租赁住房面积与城市其他住房面积如商品房等相比偏小，由于市民比较心理的存在宜产生不满意情绪，可在条件允许的情况下适当放宽要求。
     
    参考文献
    [1] 朱昌华. 户籍性质、居住时间与生活方式——深圳市民生活方式比较分析. 学习与实践, 2008,(6 ):92-97
    [2] 谢青. “公共租赁住房”走向前台——深圳住房保障由“以售为主”向“以租为主”转化. 住宅与房地产：综合版2006,(10):18-21
    [3] 刘佳燕,万旭东. 借鉴香港经验谈租赁型公共住房在我国的发展前景. 北京规划建设, 2007,（6）:69-75
    [4] 国务院发展研究中心调查研究报告(第211号). 香港公共住房制度的经验及启示. 2006.9.12
    [5] 王巍,魏建漳. 香港公屋制度对深圳的启示. 特区经济2007(4):36-38
    [6] 龙淼淼. 我国公共住房政策研究分析. 城市开发,2007,(6)24-25
    [7] 深圳市统计局 (编). 深圳市2008年国民经济和社会发展统计公报. 2009.3.24
    [8] 香港特别行政区政府统计处(编). 按区议会分区划分的人口及住户统计资料.香港:政府统计处刊物出版组,2009.3
    [9] 香港特别行政区政府房屋署,香港房屋委员会. 房屋统计数字2008

  • 深圳怡景动慢产业基地设计构思——范嵘、游琪

    作者：范嵘

    【概  要】：本文认为动漫产业的发展并不仅是个人和单个企业的行为，而是需要集体的互动和企业的地理集聚，形成集群化的环境。动慢产业良性发展应该具有高技术的硬件设施支持、相互接驳的产业链条、足够的原创企业群体、文化创意氛围、舒适自由融洽的交流机会，适宜动漫人的生活环境。因而，理想的动慢基地应该包括创作办公功能、交流互动功能、支撑服务功能三大功能。在深圳动慢基地设计中，通过对怡景动漫基地内外环境的调查分析，结合动慢产业发展特点，以满足基地企业发展和人员需求、补足动漫产业链条所需功能单元作为设计核心思想。在设计构思中结合老广电基地的改造，通过立体功能构成、空间组织、建筑形态、景观界面、日照影响等研究，寻求更新改造方法，为类似设计项目提供经验借鉴。
    【关键词】：动漫、基地、设计

    1. 动漫产业基地的特点与功能
    1.1 动漫产业基地：典型的创意产业集群
    在全球化时代，世界版图由于大量的集群存在，形成了色彩斑斓、块状明显的“经济马赛克”，世界的财富大都是在这些块状区域内创造的。产业集群是一组在地理上靠近的相互联系的公司和关联的机构，它们同处或相关于一个特定的产业领域，由于具有共性和互补性而联系在一起。产业集群具有专业化的特征，分析和描述这种现象时常常用“产业集群”或“企业集群”。产业集群侧重于观察分析集群中的纵横交织的行业联系，揭示了相关产业联系和合作，从而获得产业竞争优势的现象和机制。产业集群内的相关企业可能共存于某种特定产业（部门）内，又可能不仅如此，而且相邻于相关支撑产业。“企业集群”(local cluster of enterprises)，侧重于观察分析集群中的企业地理集聚特征，其供应商、制造商、客商之间企业联系和规模结构以及对竞争力的影响。“企业集群”一词揭示了相关企业及其支持性机构在一些地方靠近而集结成群，从而获得企业竞争优势的现象和机制。
    动漫产业的发展并不仅是个人和单个企业的行为，而是需要集体的互动和企业的地理集聚，形成集群化的环境。区别于一般的低成本型制造业产业集群，动漫产业基地作为典型的创意产业集群，属于创新型（高端道路）集群（high-road, innovation-based）。其基本特征是创新、高质量、功能的灵活性和良好的工作环境；在良好的法规制度下企业间自觉地发展合作关系。由于创新的复杂性和不确定性、产品生命周期缩短、需求追求个性化等原因，创新从过去线性模式向现在的非线性、复合模式转变，单个企业难以在价值链的各个环节保证创新的成功率，而集群内企业通过相互合作、相互学习，通过交互式作用过程，创新的基础和条件要优越于单个孤立的企业，形成一种不断创新的路径依赖。产业集聚对创新的贡献还在于同行业之间的非正式交流。这种非正式的交流往往不是通过契约的形式来实现的，而是通过不同公司员工之间面对面的接触、工作之余的聊天等，使不同的思想在交流中相互碰撞而产生新的火花。
    因此，单纯的企业扎堆集聚并不等于产业集群，动漫产业基地的宗旨和生命力在于构建自我良性循环的区域创新系统（regional innovation system）。

    1.2 动漫产业基地的必备功能
    通过对伦敦和上海、苏州、杭州等地的创意产业园和动漫基地的案例研究，我们总结出动漫产业基地发展的共同特征：
    高技术的硬件设施支持，相互接驳的产业链条，足够的原创企业群体。
    法律制度体系和社会网络，知识产权的保护，投融资支持 。
    文化创意氛围，舒适自由融洽的交流机会。
    适宜动漫人的生活环境，包括生活质量、生活格调、品味、生活舒适度。
    一般而言，基地公共服务体系一般包括以下组成部分：投融资平台、出版发行平台、产业链条延伸、公共技术平台、产品展示交易平台、信息交流互动平台、中介组织建设、财政税收扶持、知识产权保护、行业集中管理。
    动漫产业兼具文化艺术和商业运作特性，云集大量复合型人才，创意人才、专业人才，优秀的设计家、投资人、金融家；富于灵感的艺术家（包括先锋艺术家）、管理人、广告人、媒介工作者等中介人。因此，动漫基地的建设必须符合这些特殊人才的个性和偏好。公共空间和配套设施尤其注重营造员工的“灵感空间” 和“休闲空间”，包括商务中心、多功能会议厅，展务区、中西式餐厅、日式料理、主题酒吧、动漫音乐吧、咖啡吧、小型超市、休闲娱乐中心 、健身活动房、休闲花园、中央广场、停车场等。

    2. 怡景动慢产业基地现状
    2.1 基地内动漫产业初具规模，原创占主导
    深圳怡景国家动漫画产业基地目前已有44家国内外动漫企业入驻，总注册基金为2亿，入驻人数超过1000人。其中境内企业33家，境外企业7家，分别来自美国、加拿大、韩国和港台地区。原创动漫企业26家，占入驻基地企业总数的59.09％。
    2006年基地已完成的原创动漫作品总生产数约为14，808分钟。其中有10部动画系列片，总计14，708，已播出的作品长度为10，256分钟。动画电影1部，总计100分钟。已完成的作品当中3D作品3，676分钟，2D作品2，821分钟，2D结合3D作品8，311分钟。

    2.2 基地内部企业调查分析
    从问卷统计数据和访谈资料来看，大部分企业对基地服务的满意度不高，22家企业中仅有一家企业表示很满意。总体上，企业对基地呈现两面评价：一方面，企业认为基地在政策落实和资金扶持方面存在较大问题，政府服务效率太慢。另一方面，认为广电集团在宣传推广方面作出了很多努力，这是企业进驻基地的重要原因。

    2.3 基地内部企业员工调查分析
    在对基地内目前所有企业的员工进行抽样调查的结果分类分析中，可以看出，大部分员工都希望拥有充足的绿地空间、餐厅、健身房、球类活动室等交流、休憩、活动场所，这也符合作为创意产业的功能特点。

    2.4 基地功能分区分析
    根据产业功能研究和对基地现状调查分析的结果，怡景基地主要的功能分区应包括：三大功能，九大分区。
    创作办公功能：包括设备共享区、公共创作区、企业办公区。
    交流互动功能：包括动漫博物馆、多功能会议厅、展示交流区。
    支撑服务功能：管理服务区、信息集散中心和人才培训区。

    另外，怡景基地除去动漫大楼核心办公区之外，还需要配置相应的生活服务设施。包括：①动漫走廊一条街：主要用于市场互动，获取市场反馈信息，同时起到推广宣传的作用。具体设施包括游戏厅，动漫咖啡吧、体验店、专卖店、新品展示厅、书店等；②休闲活动中心：用于企业员工休息，丰富业余生活，营造舒适的空间。具体设施包括健身房、球类活动室（篮球、羽毛球、乒乓球、台球）、音乐书吧等；③生活服务设施：具体包括特色中/西式餐厅、小超市、自助银行、单身公寓、停车场等。④公共游憩区：包括动漫雕塑广场、公共绿地、休闲小花园等。

    2.5 基地现状环境分析
    基地位于城市老城区，周边功能以居住生活功能为主, 基地周边道路及配套设施基本齐全，用地内现状建筑主要包括动漫大楼（原广电大楼）、家属区住宅楼、单身宿舍和临时办公/商业建筑。绝大部分建筑质量都在中等之上。

    沿怡景路城市肌理较为整齐；
    沿黄贝路两侧有着良好的建筑贴面程度；
    北侧的旧居住区、旧村建筑肌理混乱，内部交通不便，应为片区内主要的改造对象。

    3.设计原则
    在对动漫产业功能内涵和基地环境充分认知的基础上，结合前期企业与员工抽样调查分析的结果，着手进行方案设计。
    根据动漫特点，在设计中强调四点设计原则：
    突出动漫产业特点——应主要做好创作办公、交流互动、支撑服务等三大功能，以完善动漫产业功能链条，促进其健康、快速发展为根本出发点。
    集约、高效利用土地——在当前深圳土地紧缺的前提下，应提高单位土地的使用效率，以功能复合、叠加，充分利用竖向空间进行功能链的串接。
    人性化的设计——尽可能满足动漫企业发展和员工需求，体现以人为本的设计原则。
     营造创意氛围——通过一系列宜人尺度的公共空间、半公共空间、私密空间等的塑造，来激发身处其中的人群的创意思维火花，营造一种愉悦的讨论氛围。

    4.设计内容
    经过前期研究和分析，我们认为本次设计中需重点解决的问题应包括一下几个方面：（1）如何实现多种功能合理构建（2）新建动漫大厦（新楼）与原深圳广电大楼（老楼）的空间组合方案；（3）如何达到景观与公共空间的多层次立体共享；（4）建筑空间形态设计；（5）日照影响分析等方面。
    以下就这些设计内容做一个介绍。

    4.1 立体化功能构成
    根据前面分析，结合动慢特点，在基地大楼设计中重点将创作办公、交流互动、支撑服务三大功能区域根据动慢产业流程（功能流线）进行组织，充分运用立体化拼接方式，做到空间资源节约高效利用。

    4.2 新老楼空间联系多方案比较
    针对如何合理的解决新、老楼之间的交通联系？应采用怎样的连接方式，并使二者的联系不仅限于交通联系？设计中分别对比较常用的几种空间联系处理模式进行了研究，为实际建设提供参考。
    （1）空中联廊模式——新、老楼之间通过空间联廊的方式联系。
    这种方式应该是比较直接也是比较简单的处理方式，用得比较多，优点在于通过成本相对较低的联廊建筑进行空间搭接，就能解决交通联系问题，缺点是除满足交通功能外，缺乏对人性化交往空间的考虑。

    （2）地上半围合空间模式——在新、老楼之间构筑半围合空间，可以作为交流、休憩等互动空间。
    地上半围合空间模式是目前比较流行的一种做法，通过空间的局部围合，将人群吸引并聚集于此，将一些公共功能布局其间，将新老楼之间的交通和功能很好地进行了对接，辅以绿化、小品的设置，营造人性化交流空间，缺点是这种处理方式需要新老楼之间建筑处理方式和风格需要保持统一，如果差距过大，对人的感受将产生较大影响，也就可能很难营造出想要的气氛，因此这种方式成本会比较高一些。

    （3）地上整体围合空间模式——在新、老楼之间构筑全围合空间，可作为展示、交流、休憩等多功能的互动空间。
    地上整体围合空间模式是利用轻质架构（如玻璃、钢架、薄膜等）将这部分开敞空间进行整体围合，形成实际上的建筑内部空间，除交流、休憩、交通功能以外，并能提供其他类似展示、办公等功能，将原本的过渡空间变为实际使用空间，最好地完成了新旧楼功能和交通上的对接，当然这样做要求对建筑改造更加彻底，不光是外墙和色彩等方面的表面架构改造，还需要对内部功能进行平面上的整合，应该属于比较大的“外科手术”，成本自然也会更高。

    （4）地下或半地下空间模式——在新、老楼之间构筑半地下或地下空间，也可作为展示、交流、休憩等多功能的更为灵活与富于变化的互动空间，且更集约利用土地。
    地下或半地下空间模式是近年来比较多用到的方式，它不光是将地上封闭、半封闭空间模式的优点集一身，而且很好地将新老楼联系与外界沟通功能延伸，与城市地下空间进行了对接，通过地铁等交通工具与城市其他功能进行串接，其最大的优势在于集约土地资源，在深圳这样土地资源极为宝贵的城市，应该是最佳的一种空间组合方案。

    4.3 立体公共空间设想——绿化、景观、公共活动空间的融合与立体共享
    如何在现有用地紧张的前提下，创造灵活、立体、生动的公共空间，并使有限的公共空间得到最充分、有效的使用？我们做了一些探讨，主要围绕平面、立体两种处理方式进行考虑，并根据实际需要得到应用。

    4.4 建筑空间形态研究
    原广播电视台大楼在深圳发展历史中发挥了其独特的历史意义，如何通过改造使其重新焕发光彩？怎样的建筑形态、风格符合“动漫”基地的要求？


    在空间形态研究中，我们采用了一系列建筑设计中运用的空间研究方法，通过减法——分解——震荡——空间的扩展——整合，最终完成建筑整体空间形态。


    在景观界面研究中，也充分考虑动漫特点，尽量营造包容、欢迎的姿态，让建筑融合于社会活动，成为市民愿意参与和体验的一种场所。

    4.5 日照影响分析
    按照《深圳市城市规划标准与准则》（以下简称《深标》）的要求，对于受遮挡的住宅建筑应保证其获得日照要求的居住空间，其大寒日有效日照时间不应低于3小时；旧区的住宅建筑日照标准可适当降低，但不应低于大寒日有效日照时间1小时的标准。本方案中受遮挡的住宅建筑属于旧区的住宅建筑，近期建设的建筑所遮挡的住宅建筑其日照要求满足《深标》的要求。

    结语：
    深圳市怡景动漫基地地处深圳市繁华而拥挤的罗湖老城区，基地利用深圳老的广电中心用地，不可避免地要对原有法定图则和地块开发强度进行调整，这就首先需要科学地研究动漫基地的功能、强度及新楼与老楼之间的关系。本次详细设计通过对动漫特点与功能的解析，掌握动漫基地设计的关键要素，并针对重点设计问题进行逐一解答，最终理性地推导出动漫大厦地块各项指标，并为法定图则调整获得图则委审查通过奠定基础，成为下一步建筑设计的重要依据。

  • 和谐视角下规划师的执业价值中立——张建荣

    作者：张建荣

    【摘要】在社会转型期，构建和谐社会成为发展主题，一些规划师却遇到现实困境并出现价值偏离。在此背景下，本文通过对规划师的职业价值伦理和执业价值中立的阐述分析，提出基于技术、公平公正、公平与效率的价值中立执业导向，纠正价值偏离，走出困境，促进和谐。

    【关键词】规划师；职业价值伦理；执业价值中立

    目前，中国社会处在由同质单一的伦理社会向异质多样的法理社会过渡的转型时期。社会利益群体重新分化组合，呈现出利益群体多元化、利益结构复杂化、利益差距扩大化、利益冲突明显化的态势。构建和谐社会，成为发展主题。规划师的价值目标发生两个转变：由维护政府利益向社会公共利益转变和由维系社会平等向社会公平公正转变。在价值目标的转变过程和复杂多样的社会问题背景下，规划师遇到了现实困境并出现了价值偏离。和谐社会的构建，不应忽略任何一个影响和谐的因素，包括规划师的职业价值伦理和执业价值中立。

    1 现实困境和价值偏离

    1.1 规划师的现实困境
    1.1.1 不同利益群体冲突的困境
    随着市场经济体制的建立和完善，城市规划建设领域主体的多元化，在客观上要求给社会利益团体或个体参与城市规划编制的机会，以便他们有机会了解和运用规划知识、法规、条例来保护自身利益。但由于社会成员适应经济环境的能力不同，其获得财富的能力、条件就会有较大差异，不同群体之间利益冲突在短期内难以回避。在利益冲突中，规划师面临着以何种价值取向来协调冲突，维护各群体的权益。
    1.1.2 个体利益与社会利益冲突的困境
    规划师在维护社会利益的同时，也不能忽视个体利益，两者之间应该形成平衡关系。对正当、合理的个体利益应该给予保护，但当两者发生冲突时，规划师以何种价值取向来协调冲突？如果把社会利益建立在牺牲个体利益的基础上，则会有失社会公平；如果把个体利益建立在损害社会利益的基础上，则有损社会整体利益。
    1.1.3 公平与效率冲突的困境
    在社会效益缺失、制度短缺以及社会问题日益显现的今天，城市规划所体现的社会公平更显重要。但在政府与市场合作以追求经济快速发展的时期，作为行政行为之一的城市规划，责无旁贷地把推动经济发展作为重要任务。大多数情况下，规划师尽可能地通过规划为经济发展提供空间资源，为政府决策提供技术支持。可是，当体现社会公平和追求经济发展的目标发生冲突时，规划师的困境就凸现出来，不知如何应对。

    1.2 规划师的价值偏离
    城市规划的本质目标是一个美好社会，而不仅仅是美好的物质环境，其核心是维护公共利益、体现社会公平公正，这也是规划师职业伦理价值的最终追求。但由于面临着各种困境以及公共利益的难以界定，一些规划师在执业过程中，出现了价值的偏离。取悦“政府”的规划师，迎合某些政府领导人的“形象政绩”工程，结果做出某些不科学、不符合社会发展需要的城市规划。职业行为“老板化”的规划师，直接顾主成为规划师的“老板”或“财神”，经济人战胜道德人成为一些规划师的选择模式。职业行为“商业化”的规划师，从社会公共利益的“守门人”变成了“商人”,“只要看看现在地方城市所有违背国家有关法规和政策、违背全局和公共利益的发展行为，几乎都有规划做依据；换言之，只要有钱，什么样的规划商品都有人提供” ①。

    2 职业价值伦理和执业价值中立
    面对价值偏离，我们不能说这就是规划师价值的败坏和崩溃，我们毋宁在规划师职业价值伦理下，采取一种价值中立的执业立场，共同促进和谐社会的构建。

    2.1 规划师的职业价值伦理
    职业是社会分工的一种现象，与相应的行业密切相关。城市规划的创始人，本质上是一群社会革命家，虽然他们当时关注的是物质空间和环境问题，但其思想核心却是市场公正和社会理性。因为实践证明市场是一种有效、但未必公平的资源分配方式，城市规划的出现源于自由市场经济的负面效应和局限性，规划师就成为城市规划维护公共利益的代言人。维护公共利益、体现社会的公平与公正，就成为规划师的职业价值伦理，同时也是和谐社会的首要因素，因为从社会学角度理解，和谐首先就是公平与公正。规划师的职业价值伦理也可以说是对城市规划的价值判断，即指就城市规划所追求的目标、原则、制度等，规划师必须从它们能否体现和满足社会的需要，能否有更理想的目标、原则、制度等角度来实现城市规划的本质，从而涉及到城市规划的应然状态和理想追求问题。

    2.2 规划师的执业价值中立
    执业是一种社会实践活动，是职业在各种规则下进行事实博弈。根据城市规划的实践，规划师执业的社会活动主要具有以下三个特征：专业性，表现为经过专业培训获得专业资格，拥有专业知识和专业技能，是正确处理规划事务的保证；有偿服务性，表现为为有需求的对象提供技术咨询、技术支持并收取相应费用；服务对象不特定性，表现为整个社会的各种团体机关、企业组织、个人，包括政府在内，都可以被接纳为执业对象。规划师的执业犹如律师一样，在维护公平公正的职业价值伦理基础上，依据事实，进行价值中立的服务。
    “价值中立”以韦伯的观点占主流，其内容主要包括两方面②。第一，在研究过程中，必须停止使用自己的或他人的价值观念，保证社会科学研究成果的客观性和普遍有效性。第二，强调“事实”与“价值观念”是完全不同的两个领域，“存在”与“应然”应该区分，社会科学只能解释社会现象，不应对社会现象作出价值判断。价值中立是一个包含缺陷但又有合理性的社会学的方法论原则，不断受到批判和主张，应在“价值关联”基础上辩证地理解运用。规划师的执业价值中立可以说是城市规划的事实判断，指依据客观存在的城市规划的目标、原则、制度等，客观地进行规划事务的实践活动。

    2.3 两者关系的明晰
    执业价值中立以职业价值伦理为基础，但两者存在着区别，分别对规划事实和规划价值进行判断。从判断的取向来看，职业价值伦理是以主体为取向尺度，而执业价值中立是以现在客观存在的规划目标、原则、制度等作为取向；从判断的维度来看，职业价值伦理带有很强的主观性，执业价值中立尽可能做到客观中立；从判断的方式来看，职业价值伦理是一种规范性判断的方式，关注城市规划应当怎样，什么样的城市规划才符合人性和社会的终极理想，执业价值中立是一种描述性判断的方式，在现实的城市规划目标、原则、制度下，为服务对象提供“实然”的博弈。
    对两者关系的明晰，可以帮助我们走出困境，理解并纠正价值偏离，促进和谐。和谐社会的构建，核心是公平，但“公平就是有差异的平等”③。绝对公平是应然状态和理想追求，犹如我们所恪守的职业价值伦理；相对公平则是走向和谐的路径，相当于我们所提倡的执业价值中立。我们可以用职业价值伦理对一些规划现象进行批判，但还是需要通过执业价值中立的导向纠正。

    3 执业价值中立的和谐导向
    3.1 基于技术的价值中立导向
    在多元化的个体利益冲突中，倡导性规划为规划师提供了执业价值中立的理论基础。大卫杜夫（Davidoff）和莱纳（Reiner）在1962年发表的《规划的选择理论》认为:“规划的整个过程都充满着选择，而任何选择的做出都是以一定的价值伦理为基础的，规划师不应以自己认为是正确的或错误的这样的判断来决定社会的选择。因为这是规划师的价值观的作用，而不是社会大众的判断。规划师并不能担当这样的职责，而且这样做也不具有合法性”④。在这里，规划的过程也是规划师执业的过程。规划师为个体提供的是技术服务，而不是价值伦理。城市规划技术具有双重属性：一是技术本身（自然属性），其价值是中立的；二是技术的社会属性，是制度和组织等因素介入技术后而产生的社会属性，有价值倾向。因此，规划师在多元化的个体利益冲突中，提供规划技术本身的自然属性，其目的应当是扩展选择和选择的机会；而规划技术的价值倾向，则由城市规划相关制度决定。技术价值中立希望城市规划能够将城市社会各方面的要求和愿望结合在一起，在不同群体之间进行充分的协商，最后通过一定的程序和制度，形成规范他们今后活动的“契约”。

    3.2 基于公平公正的价值中立导向
    维护社会公平公正，本来就是规划师的目标之一，公平公正的本义就是机会平等、不偏袒，体现中立性。“美国经济学家布坎南(J.M.Buchanan)在1960年代提出公共选择理论。他认为在与公众利益有关的决策中，实际上并不存在‘根据公众利益进行选择’的过程，只是集团之间或组成集团的个体之间相互讨价还价、妥协与调和的过程。”⑤从这个意义上讲，个体利益和公共利益冲突的协调过程，不是规划师价值选择的结果，而是对个体利益保护所体现的社会公平和对公共利益维护所体现的社会整体利益，按社会福利的最优化达到“契约”的结果。个体利益和社会公共利益激励相容，是寻求公平公正的最佳方式。规划师在这一协调、促成契约的执业过程，更应是一个中立的协调者。

    3.3 基于公平与效率的价值中立导向
    西方战后盛行的国家福利主义的失败，在理论和实践上都形成共识：政府也有失败的地方，市场也有成功的地方。正如布坎南认为，“市场的缺陷并不是把问题交给政府去处理的充分条件，⋯⋯政府的缺陷至少和市场一样严重。”⑥政府能部分弥补市场缺陷,市场机制也能使政府干预更为有效，应发挥政府与市场的双重优势，有效配置政府权威制度与市场交换制度的功能。因此，规划师需要以一种辩证客观的态度，寻求一种既能让市场发挥其效率又能保障社会公平，适合可持续发展需要的，和谐统一的价值中立。

    4 结语
    规划师的执业价值中立导向，可以帮助我们走出面临的困境，理解并纠正价值偏向。但和谐社会的构建，仅仅提倡执业价值中立是远远不够的，还需要对它所依据的城市规划目标、原则、制度等方面进行完善健全，比如规划师执业资格制度及相关的法律法规，是执业价值中立的基础和保障，需要我们共同努力关注和完善。

  • 社区规划——理论、实践及其在我国的推广建议——钱征寒、牛慧恩

    作者：钱征寒 牛慧恩

    【摘要】社区规划是近年来出现的新的规划类型。本文首先从社区规划的理论入手，探讨了其内涵和特性，以明确社区规划的工作理念和要求；同时，回顾检讨了社区规划在我国的实践，分析了工作中所存在的障碍和问题。为在符合我国国情的前提下普及推广社区规划，本文对几个前提性问题提出了自己的观点，并在此基础之上，提出了物质型社区规划和综合型社区规划两种推广模式以供参考。

    【关键词】社区 社区规划 物质型社区规划 综合型社区规划

    1社区与社区规划
    1.1社区
    1.1.1概念
    “社区”的概念来自于社会学，最初是指一种较为抽象和理想的社会关系，人与人之间存在感性的、自然的、不带任何功利色彩的友好互助[1]。这种关系有别于社会学中以理性标准判别社会关系的“社会”、“阶层”等概念，人与人之间基于自然意愿的社会关系是建立在共同的地域归属感和认同感之上的。在上述理解基础上，衍生了许多社区的定义。一般认为，社区通常指以一定地理区域为基础的社会群体[2]，有一定的地理区域和一定数量的人口，居民之间有共同的意识和利益，并有着较密切的社会交往。在这一概念下，社区既可以用以描述社会关系，也可以形容某一具体空间。社区作为社会组成的单元，其本身具有相对完整的社会功能。

    1.1.2组成要素
    社区是社会与空间的统一体，地域性和社会性是社区最基本的本质属性。根据不同的研究需求，社区在空间尺度上可大可小，但其分析社会关系的尺度应与空间尺度保持一致。但无论在何种尺度上，社区作为一个体系，都包含以下要素[3]：
     社区成员：社区行为的主体；
     共同意识：有关社区互动的社区道德规范、价值判断及控制的力量；
     社区组织：维系社区内各类组织与成员关系的权利结构和管理机制；
     物质环境：社区的自然资源、公共服务设施、道路交通、住宅建筑等硬件环境。

    1.1.3类型
    在进行社区研究时，由于组织管理体制上的差异，国外更多地以由居民感知而界定的邻里单元（Neighborhood）为地域范围，而国内则更多地依托基层行政单元（如街道、社区等）。
    根据分类标准和研究需求的差异，社区的分类也有多种方式[4]。例如根据功能上的差异，可分为居住社区、商业社区、工业社区、政治社区、科技社区、文化教育社区等；根据形成机制的差异，又可分为传统型社区、分配型社区、商品型社区、转制型社区和混合型社区等。由于居住所形成的社会交往较为稳定，地域归属感也较为浓厚，所以社区多数时候与居住等概念联系在一起，一般所说的社区大多指居住社区。

    1.2社区规划
    1.2.1起源
    社区规划是伴随世界性的社区发展运动而产生的。二战后，联合国积极倡导社区发展运动，旨在“通过人民自己的努力与政府当局合作，以改善社区的经济、社会和文化环境，把社区纳入国家生活中，从而对推动国家进步做出贡献”。许多国家和政府纷纷制定“社区发展计划”，将社区发展引导到正常的发展轨道上。同时，城市规划学科也在检讨自身基于建筑师理念发展起来的学科缺憾，希望从城市问题的本质出发去理解城市空间布局，社区规划正是在此背景下发展起来的。

    这一时期的社区规划是联系自上而下发展要求和自下而上发展需求的重要政策工具，它既是政府有关机构与非政府组织和民间的合作纽带，也是指导社区建设与发展的综合行动纲领，更重要的是，它还是社区获取政府资助的重要手段。战后欧洲各国的建设成就充分证明了这一工具的重要性和有效性。

    1.2.2类型与内涵
    1960年代以来，各国根据自身不同的国情，丰富了社区规划的内涵。例如，在理念上，社区规划可分为温哥华模式和台湾模式两大典型流派。温哥华模式强调社区规划是一种规划的理念和方法，在理念上尊重和吸纳民间发展意愿，在方法上高度重视公众参与，同时可应用在任何类型、尺度的规划中。在台湾，社区规划虽然也强调尊重基层意愿，关注公众参与，但其是一种以明确空间边界的社区为对象的物质型规划类型，目的是以社区物质环境的改善促进社区团结，推动社区可持续发展，并为此专门建立了社区规划师制度。

    在工作组织操作模式上，当今的社区规划还可分为政府主导型和民间自发型两种。前者由政府统一组织，提供经费，自上而下开展，例如美国纽约就借助有官方背景的社区工作委员会开展社区规划。后者则纯粹由民间社区根据需要自己委托开展，作为自治自理的参考，甚至在有的时候，还作为与政府进行沟通和争取社区发展权益的手段。

    值得注意的是，社区规划虽则不可避免地包括物质形态规划，但这只是促进社区可持续发展的一种手段。因此，“真正意义上的社区规划”应该是基于自下而上理念、综合考虑社区各个方面发展需求的综合发展规划。同时，为避免与其它规划类型产生混淆，将社区规划作为一种有明确空间范围的规划类型较为合适。

    1.2.3过程要求
    社区规划的工作要求较为深入，工作内容较为细节化，同时也强调工作的针对性和操作性。此外，由于社区的行为主体是感性人群，社区成员的感知直接决定社区环境的建设要求，这就决定了社区规划工作过程较为琐细。根据国外经验，社区规划在工作过程要求方面可以抽象为几个阶段：
    （1）组织策划和前期准备；
    （2）调研与信息搜集；
    （3）设立愿景（社区成员对社区发展所向往的前景）；
    （4）创建目标；
    （5）制订行动计划；
    （6）实施与评估。

    1.2.4社区规划与城市规划的比较
    物质空间环境是社区利益的焦点和矛盾的冲突点，因此空间与物质环境建设始终是社区规划的重要内容，这决定了社区规划与城市规划之间的紧密关系。然而，由于工作理念和目的的不同，社区规划与城市规划还是存在较为显著的差异：
    （1）在规划类型上，城市规划属于较为刚性的控制和引导型规划，而社区规划相对较为柔性；
    （2）在组织方式上，城市规划基本上自上而下部署开展，并已形成树状的规划体系，而社区规划更多的是视需求自下而上开展，尚不存在体系；
    （3）在工作方法上，社区规划更为关注从城市问题的社会本质去理解城市建设与空间布局，更加强调非物质层面内容的研究分析，其工作所需的知识背景和专业素养已远远超出城市规划学科本身；
    （4）在规划效用上，城市规划重视的是规划成果及其实施成效，而社区规划则在关注规划成果的同时，十分重视公众参与与利益协调，关注规划制定的过程；
    （5）在价值判断上，城市规划更多地从社会经济综合指标进行成果评判，而社区规划的最终评判指标是公众满意度，一个使社区居民都十分满意的社区规划就是好的社区规划。
    2社区规划在我国的实践社区规划工作在我国开展较晚。在原有计划经济体制下，社区在社会发展中的作用受到忽视，直到1980年代，在民政部组织下，呼应行政体制改革的趋势，开展了全国性的社区建设运动[1]，但缺乏规划界的介入，尚不成为真正意义上的社区规划。进入21世纪以来，随着“公民社会”、“和谐社会”等理念的提出，民生问题和社区民主自治得到高度重视，与之紧密相关的真正意义上的社区规划也开始逐步开展。

    2.1工作特点与特色
    2.1.1工作范围不断扩大
    已有典型的社区规划工作主要在大城市的成熟社区进行，例如孙施文等[5]和赵民等[3]在上海开展的以街道为载体的社区规划研究、杨敏（2006）在南昌进行的社区规划实施研究工作[6]。但随着对社区概念了解的深入，以及宏观形势的发展变化，尤其是随着“建设社会主义新农村”口号的提出，规划师的工作触角逐渐伸向小城镇和农村，例如刘君德等在上海真如镇的城市边缘社区研究[7]、方明等在北京八达岭开展的农村社区规划工作[8]、汪克田在重庆开展的农村移民社区规划[9]，等等。

    2.1.2工作理念与方法日益贴近真正意义上的社区规划
    已有许多社区规划是受政府委托部署开展的，尤其是在社区氛围较浓的上海等大城市[10][11]。然而随着政府行政管理体制改革的深入，规划师开始主动介入自下而上的社区规划工作。社区规划绝不仅仅是自上而下任务和指标的分解、落实，张京祥等明确提出，社区规划必须立足“问题导向型”，有针对性地发现问题，解决问题[12]。公众意愿的表达、基层组织的诉求开始逐步成为此类社区规划的重点考虑对象，社区经济发展、社会关系演变、人性化的设施安排和微观环境塑造等成为社区规划的重点研究内容。与此同时，规划师在自身专业背景之上，引入了大量社会学的工作方法和技术。例如社会调查、社会空间结构研究、社会心理学和行为学分析等等，部分工作还吸纳了社会学家和社会工作者参与，使规划研究工作更体现了以人为本的精神内涵。

    2.1.3辅助性研究不断深入
    由于先前社区规划工作开展较少，相关支撑性研究基础薄弱。这一局面在近期也得到了显著改观。诸多学者在实践中积累了一些思考和认识，并将其加以整理、推广。例如徐一大等对社区规划公众参与机制的研究[13]、张大维等对社区公共服务设施标准的研究[14]、杨贵庆等对社区尺度和规模的研究[15][16]，等等。这些研究成果解决了社区规划中面临的诸多困惑，填补了以往城市规划未涉及的空白领域，为以后更有效地开展相关工作打下了良好基础。

    2.2工作中存在的问题
    2.2.1工作组织机制尚不完善
    在已有实践中，较为贴近真正意义的社区规划均是独立开展的，或是基层组织根据需求委托，或是政府开展试点工作，尚未形成稳定的工作模式，也缺乏类似法定城市规划的稳定的组织机制，从而导致工作要求不明确、工作经费无保障、工作成果没有科学的评定方式等等，进而直接影响规划的实际效用。

    2.2.2工作范围有待进一步拓展
    已有的社区规划实践工作范围尚存在局限性，主要表现在两个方面：一是研究对象——社区的类型尚不够丰富；二是研究内容较为局限于传统的城市规划物质空间内容。

    社区的概念绝非仅仅限于城市社区，而目前的社区规划主要集中于成熟型城市社区，工作内容也主要关注社区物质环境整治。虽然也有部分工作延伸到边缘社区、农村社区，但由于其涉及的问题更复杂，工作深度和广度尚嫌不足。尤其是对于快速城市化背景下出现的“村改居”转制型社区，目前尚未有深入的研究。

    社区规划在原则上应包括物质与非物质两个组成部分，但从目前实际操作来看，物质规划部分一直是社区规划的核心，对非物质层面因素的考虑较浅，关注的焦点是人的普遍行为及其活动的场所，而非人群间的社会关系和互动行为。换言之，城市规划中“见物不见人”的通病在社区规划中仍不同程度地存在。

    2.2.3工作方式尚处于摸索阶段
    公众参与是社区规划的灵魂，规划师与社区成员、社区组织之间的良好互动才能编制出一个合理有效的社区规划。然而目前由于基层民主自治不发育，公众参与存在着组织、技术上的种种障碍，很难实现充分动员、充分参与。

    此外，社区规划的工作要求已超越了规划师的知识素养范围，在吸引外力、外脑参与的同时，规划师还需不断改进自身的工作理念和方法。社区规划是“问题导向型”规划，在社区规划中如何去判断、理解人的需求，如何将社区群众的感性诉求梳理成为理性的规划要求，如何在被动解决现有问题之外挖掘发现新的问题，等等，都是规划师未来所面临的难点问题。

    2.2.4规划实施和评估环节被忽视
    总结评估现有的社区规划实践可以发现，很少有文献涉及到规划实施后效与评估等内容。在规划编制组织机制不完善的情况下，出现规划实施机制的空白是必然的。许多社区规划在完成之后或仅仅作为基层工作的政绩，或面临现实的经费、体制障碍而难以实施，而规划实施评估更无从谈起。社区规划缺乏实施后效的评估检讨，在一定程度上也限制了社区规划自身的普及推广。

    3对社区规划推广的思考
    经过二十多年的改革开发和经济快速发展以后，我国逐渐进入了一个“矛盾凸显期”。在社会和民生问题日趋激化的情况下，中央提出了建设“和谐社会”的理念和口号。社区规划是推进和谐社会建设、强化基层管理的重要工具，也是促进社会健康和谐发展的积极举措，对于规划学界而言，它还是完善现有规划制度、方法的重要尝试。正是鉴于这些重要意义，社区规划的推广十分必要。

    从以上的综述可以看出，现有的社区规划实践工作在内容上已经突破了传统城市规划的范畴，但尚处于探讨和摸索阶段。社区规划为谁而做、怎么做、怎么用等问题依旧未得到清晰的解答。不解决这些问题，社区规划的推广也就无从谈起。

    3.1几个前提性问题的分析
    3.1.1规划理念的问题
    无论在哪个国度、何种体制下，社区规划自下而上的工作理念与政府自上而下的工作需求都存在着事实上的冲突，这就要求规划师在从事社区规划中必须明确价值取向问题。

    以往规划的委托方多为政府，规划官方色彩较浓，这一则影响了规划师在编制社区规划时的工作思路和方法，二则也使得其不容易获得社区基层的认同。事实上，在行政力缺乏制约的情况下，政府在基层工作存在着不少滥用职权、不尊重民意的现象。从另一个方面讲，在发展过程中总会存在整体利益与局部利益难以协调的问题，社区规划事实上包括了政府与基层之间的利益博弈过程。无论从工作需求出发还是从职业道德出发，规划师都有责任为社区争取合法权益。因此，社区规划的特性，决定了社区规划工作的价值取向应偏向与社区基层一方，成为社区的代言人。从某种程度上说，这一角色比较类似于律师。

    3.1.2工作对象的问题
    从概念上分析，社区并不是一个有明确空间概念的实体，其范围和尺度均有弹性，视不同的研究要求而定。而现有的社区规划实践，其工作对象主要还是有明确行政边界的行政社区，或以街道办事处管辖范围为载体，或以社区居委会管辖范围为载体。由此引发了社区规划工作对象应是行政社区还是自组织社区的问题。

    事实上，内地在进行城市管理采用的是纵向的垂直管理体系，行政区管理和社区管理不可分割；农村虽然垂直管理的色彩淡薄一些，但也是进行自上而下管理的。而且，居委会和村委会是法定的群众自治组织，其作为社区基层代言人有法定依据。因此，在行政力十分强大的前提下，以行政社区为单元开展社区规划是符合我国国情的。至于行政社区在范围上不符合社区地域归属感的问题，可以通过调整行政社区范围来解决，其关键还在于行政社区怎么划分。

    3.1.3工作边界的问题
    社区规划的工作内容包括物质和非物质两个层面。视规划需求的不同，这两个工作内容之间的主次关系可能也存在不同。在物质内容为主的社区规划，也必须涉及到组织、管理等各类非物质问题；而物质内容与非物质内容并重的社区规划，则应将各类非物质层面的问题按其自身体系加以梳理、解决，当然也不能忽略这两方面内容之间的内在逻辑关系。

    根据实际情况的不同，各个社区发展中面临的问题也不同。例如城乡结合部的社区面临着环境整治和治安改善等问题，乡村社区面临设施配套和重建等问题，新的居住社区面临开发问题，而老的居住社区又面临社区氛围塑造问题，等等。作为问题导向型的社区规划，其落脚点应是找到社区迫切需要解决的问题及其根源，并提出系统性的解决方案，而非社区长远发展定位和策略；同样，其在规划时限上也应以近期（五年左右）较为合适。

    需要注意的是，社区规划需解决的问题应是社区尺度上的问题，对于在社区层面无法解决的宏观问题，如体制问题、政策问题，应通过其它途径予以反映、解决。

    3.1.4规划效用的问题
    从国外实践来看，社区规划要么其处理的事务基本都在法律许可的基层民主决策范围内，要么作为基层代言文件作为参考和建议（包括向政府争取权益），并非一种有强制力的法定规划。

    从我国国情来看，城乡规划是一种政府进行宏观调控和城市管理的重要工具，并正在日益演变为一种自上而下管理的公共政策，强调其权威性和强制力。这一定位要求与社区规划的内涵和理念存在很大冲突。此外，如考虑将社区规划纳入城乡规划体系，还面临着如何与现有控制性详细规划如何衔接的问题。社区规划并不适宜纳入现有的城乡规划体系。

    因此，社区规划应自成体系、扁平化开展，其工作成果在本社区范围内产生效用。而政府的主要工作是提供技术和经费支持、加以引导，并可视其为推进基层民主自治的重要载体。

    3.2社区规划的推广建议
    在考虑社区规划的普及推广时，必须对社区规划的工作内容进行分类，同时结合现有的政府管理模式进行考虑。根据前面的分析，在我国开展社区规划，可以将工作类型分为两类：物质型社区规划和综合型社区规划。

    3.2.1物质型社区规划
    顾名思义，物质型社区规划的工作重点是社区微观层面物质空间的改善，主要包括社区住房、商业、交通、公共配套、绿化游憩等各类设施的完善和景观环境的整治提升等内容，其目的在于塑造宜人的社区感知空间和人居环境。

    这种类型的规划并不脱离规划师常规的工作框架，但在工作中也应充分体现“以人为本”的理念，在充分了解、分析人群需求（尤其是特殊人群）的基础上进行。同时，在规划内容上应保持与详细规划等蓝图式规划之间的距离，在尊重发展蓝图的前提下，着眼于蓝图实现的路径，关注近期、关注动态调整。

    由于社区物质环境空间大部属于公共物品，在政府提供公共服务的职能范畴之内，因此物质空间型规划在推广时可采用自上而下的组织形式，在地方政府社区建设规划（或计划）的框架下开展。在具体操作方式上，可由政府机构（主要是发改部门、民政部门和规划部门）和社区基层组织联合委托，政府机构主要进行宏观层面的指导和经费控制，将更多权力下放给基层组织。规划成果可作为社区级公共设施和环境建设的项目实施依托和拨款依据。

    3.2.2综合型社区规划
    综合型社区规划应对物质层面和非物质层面的内容并重进行研究，其工作范围不局限于规划师擅长的物质空间方面，还应对社区经济、社会、组织管理等各个方面加以研究，提出问题解决方案。一般说来，此类社区规划的工作可从产业与经济、人口与社会、组织与管理、物质与空间四个方面的线索入手，其目的是挖掘发现社区发展各个方面的问题，提升社区软硬环境，创造和谐宜居的社区可持续发展氛围。

    作为问题导向型的规划，综合型的社区规划并不是事无巨细解决社区发展中的所有问题，工作重点应该放在困扰社区发展的关键问题和核心问题。这些问题可能互为交织，存在内在的逻辑联系，也可能互相独立，需要平行解决。由于涉及大量社会学、经济学、管理学等方面的内容，此类工作必须吸纳规划师之外的相关专业人士参加，并强调内容的针对性和操作性。

    由于综合型社区规划更为接近本文所述的“真正意义上的社区规划”，因此由社区基层组织自下而上自发组织开展较为合适。考虑到我国社区尤其是城市社区缺乏开展民主自治方面的有效财政保障，政府可安排专项资金或者基金，由社区自行申请经费开展工作。规划成果仅在本社区范围内有效用，可作为街道办或者社区组织开展社区工作的指引性文件和工作计划。

    表1：两种模式的社区规划推广建议
     

    4结论与展望
    对我国规划师来说，社区规划尚是新鲜事物，还处于探讨和摸索阶段，社区规划的真正普及开展还有待时日。本文所提的两种社区规划开展思路和模式，也仅是供业界从事相关工作的参考。显然，所提供的两种选择中，物质型社区规划较为贴近目前政府工作的实际情况和规划师的实际工作需求，较易被接受；而综合型社区规划虽然更贴近社区规划的本意，但需要体制环境等外力的推动才能顺利开展。基层民主自治的建设是个长期而艰巨的任务，而社区规划工作机制的完善和作用的发挥，也应该是一个逐步推进的过程。在现阶段开展社区规划工作，重要的不是在规划成果和形式上尽善尽美，而在于更多地体现社区规划“自下而上”、“以人为本”的这一工作理念。

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